随着经济的发展，环境污染问题严重影响着我们的生活，但是因环境公益诉讼制度的不完善，个人或者环保组织向法院提起环境公益诉讼很难立案，利害关系人难以通过诉讼程序维护自身合法权益。新《民事诉讼法》实施后，规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼，这为环境公益诉讼程序的启动提供了依据，进一步保障了当事人的诉讼权利。关于环境诉讼的原告由谁来担任，哪些人有资格提起诉讼的问题，虽然新法中有规定，但仍不够明确，尚存争议。

    一、环境公益诉讼概述

    （一）概念

    我国《民事诉讼法》第五十五条规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这条新规为公益诉讼提供了法律依据。环境公益诉讼即有关环境保护方面的公益性诉讼，是指由于自然人、法人、或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼，是为了保护社会公共的环境权利和其他相关权利而进行的诉讼活动，也是针对保护个体环境权利及相关权利的“环境私益诉讼”而言的。

    （二）环境公益诉讼的特点

    与传统的、一般的民事诉讼、行政诉讼相比，环境公益诉讼有其特殊性：一是环境公益诉讼的主体具有特殊性。环境公益诉讼的发起者不一定是与本案有直接利害关系的人，既可以是直接的受害人，也可以是无直接利害关系的人。二是环境公益诉讼目的具有特殊性。环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益，是为了保护国家环境利益、社会环境利益、及不特定多数人的环境利益，追求社会可持续发展。三是环境公益诉讼具有显著的预防性，同时兼具补救功能。环境公益诉讼的提起及最终裁决并不要求一定有损害事实发生，只要能根据有关情况合理判断出可能使社会公益受到侵害，即可提起诉讼，从而阻止环境公益遭受无法弥补的损失或危害。四是环境公益诉讼对象特殊。环境公益诉讼可以是针对民事主体，也可以是针对行政主体。包括在社会生活经济活动中对环境造成破坏或损害的一般民事主体和未履行其法定职责对环境造成严重的危害的行政机关。

    （三）国外环境公益诉讼制度相关规定

    美国是较早确立环境公益诉讼制度的国家，在1970年颁布的《清洁空气法》中就有相关规定，在《清洁空气法》中率先纳入公民诉讼条款时规定任何人均可以提起诉讼，对公民的起诉资格没有作任何限制。日本民众诉讼中的选定当事人制度，似于我国诉讼理论中的诉讼代表人制度，当因与某一事件有牵连而具有共同利益的当事人为多数时，全体人员可以从中选定一人或数人作为当事人进行诉讼，提起诉讼的原告必须与本案有利害关系的公民，判决在名义上是对选定当事人做出的，但其效力却及于所有当事人，主要是针对当时涉及公共利益的诉讼，为公益诉讼提供了依据。印度是发展中国家中较早建立环境公益诉讼制度的国家，在诉讼资格方面印度宪法没有规定诉讼资格问题，司法实践中法院遵从的是充分利益标准，但对于授予诉讼资格的充分利益是什么，法院从未进行过任何具体的说明，为个人和非政府组织参加环境公益诉讼提供了广阔的空间。

    二、环境公益诉讼的主体资格争议

    公益诉讼是指与自己没有直接的利害关系，诉讼针对的行为损害的是社会公共利益，而没有直接损害原告的利益。环境公益诉讼的目的是保护社会的公共利益，对未发生的法律损害事实加以排除，是环境问题危害性认识的一种必要救济方式。民事诉讼中提出过诉的利益理论，诉的利益是诉讼的前提之一，当事人只有具备诉讼利益，才能进行诉讼，否则，法院将不予受理。环境破坏并非必然造成他人的实质侵害，环境破坏却又会对公共环境产生影响。在环境公益诉讼中，不是必需以发生实质性的损害为前提，认定其有环境破坏的可能，便可提起诉讼，用较小的司法投入保护了更大范围的社会利益，节约了社会资源。环境公益诉讼从一定程度上看需要有预防性，在提起诉讼时不是必须发生损害后果才有资格提起诉讼的，判断其诉讼利益即为具有发生危害的可能性。因此，判断是否是环境公益诉讼的适格原告，并不以是否具体直接利害关系为前提，其本质是为了维护公共利益的需要，在环境遭到破坏时，全体社会成员都是直接或间接的受害者。

    （一）公民能否提起环境公益诉讼

    关于公益诉讼的主体，新《民事诉讼法》表述为“法律规定的机关和有关组织”，也即是提起公益诉讼的只能是机关和有关组织，公民个人并没有纳入其中，且规定的不明确、不具体、不便于适用和执行。在环境保护法、水污染防治法和大气污染防治法等法律中，均规定了公民对污染和破坏环境的单位和个人有检举和控告的权利，在环境公益诉讼制度中可以参照上述规定，适当扩大原告范围，赋予有关机关或组织优先提起诉讼的权力，其未能在限定期限内提起诉讼的，社会团体、其他法人或者公民可自行起诉。面对日益严重的环境污染问题，提起公益诉讼是公民的一种政治责任，公民个人的参与可以促进社会管理发展和完善，应当附条件地允许公民提起公益诉讼，对污染环境等损害社会公共利益的行为，有关机关和组织可以向人民法院提起诉讼。公民可以要求有关行政机关或组织提起诉讼；有关行政机关或组织在法定期限内不提起公益诉讼的，公民可以自行起诉。公民个人作为社会运行的直接参与者，积极参与实行社会管理是有利于规范得到实行的。现有法律中关于公民个人参与的规定过窄，实际操作很难，现有的政治和司法环境下，公民个人作为诉讼主体，显得比较弱势，而规定中又缺乏激励机制，在法制观念不够健全的今天，期望公民个人积极参与环境公益诉讼是很难的。个人参与诉讼的不足还在于，“个人诉讼是一种勇敢者的诉讼,当勇敢者缺位时就会导致环境损害所涉及的环境公共利益无法得到保护”。因而环境公益诉讼制度需要调动公众参与诉讼的积极性，协调公民个人与其他主体之间的不平衡关系。

    （二）检察机关在环境公益诉讼中的法律地位

    各国法律通常将环境公益诉讼的诉权赋予三种主体：检察机关、普通公民和公益团体。法国是世界上最早规定检察机关提起民事诉讼的国家，检察机关作为国家和社会利益的代表，有权以主当事人（即原告）的身份提起诉讼或以从当事人的身份参与诉讼，而美国在《国家环境政策法》第一次明文规定，检察机关可以提起环境公益诉讼。检察机关提起公益诉讼有其合理性：首先，检察机关宜于提起环境公益诉讼，是由检察机关是公共利益代表者的身份决定的，从比较法的角度看，虽然两大法系在是否允许普通公民、公益团体提起公益诉讼方面尚存在分歧，但对于检察机关有权提起和参与公益诉讼方面却是一致的；其次，检察机关宜于提起环境公益诉讼，是由环境权的公益性质决定的。所谓环境权，是公民享有在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利；再次，确立检察机关提起环境公益诉讼制度有其法律基础，我国并不缺乏检察机关提起公益诉讼的法律传统。早在清朝末年，我国在引进西方检察制度的同时，也引进了检察机关民事起诉制度，基本承袭了大陆法系的衣钵，目前在我国台湾地区，依然保存着检察机关提起民事公益诉讼的制度。新中国成立后，有关法律继续规定了检察机关的民事行政起诉权和参诉权。虽然实践中已有检察机关提起环境公益诉讼的先例，但我国至今尚未有检察机关提起环境公益诉讼的立法根据，这种立法滞后于实践的境况不能不说是一个尴尬。所以，新《民事诉讼法》中规定的提起公益诉讼的主体中应该包含检察机关在内。

    （三）环境主管部门在环境公益诉讼中的法律地位

    关于环境主管部门在公益诉讼中法律地位，有两种观点：第一种观点认为环保局作为法定监管部门，拥有充分的行政权力来预防和控制污染，没有必要再赋予其提起公益诉讼的权力，如果允许环保局迳行提起诉讼，相当于逃避行使行政权，有怠于履行职责的嫌疑，因而环保局应当成为行政公益诉讼的被告；第二种观点认为环保局作为执法者可以对污染者作出行政处罚和行政命令，在充当公益诉讼主体时，代表公共利益要求污染者停止对环境的侵害，这两个身份并不存在互相取代，同时，环保局能最快捷、最及时地发现环境污染问题；对证据的收集最完善、最便利，应作为原告。2009年《全省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会纪要》中指出，环保公益诉讼制度本身就是司法对行政执法的补充，在环境公益行政诉讼中，行政机关可能成为不履行法定职责之诉的被告。环境公益诉讼是作为执行环境法律的补充，是作为对传统诉讼模式在公益保护上不足的矫正而产生的。根据权力配置原则，司法作为最后一道防线，解决的应是行政失灵的问题，这要求环保局提起诉讼应限于穷尽行政权的场合，如果传统诉讼模式能够解决问题，公益诉讼就应当加以限制。所以，环保局能否作为公益诉讼原告，关键在于行政权能否有效实现对公益的保护。

    三、现行环境公益诉讼制度存在的问题

    （一）法律条款不够细化

    公益诉讼是保护公众利益的，关于公共利益的判断，新《民事诉讼法》中只是规定了“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，具体哪些行为应进一步出台相关的司法解释予以明确。对公益诉讼程序规定的比较概括，是因为我国过去没有这样的制度，实践中缺少经验，很难规定具体。但社会实践中又确实需要这一制度，如果没有具体规定，就会导致这一制度在执行过程中让人们无所适从。应当认真研究当前所能够考虑到的问题，进一步细化，包括起诉、受理、审理上具有哪些特点，公益诉讼在哪些方面区别于非公益诉讼。国家机关或有关组提起公益诉讼，如果涉及多数人的利益，即包括损害赔偿请求，如果不作此限制，赔偿金的分配将会产生新的问题。因此，出台与之相配套的司法解释势在必行，并就各单行法做出适当的修改，对有关概念和程序进行细化，使之符合现在形势下的环境公益诉讼的诉求，在司法实践中更具操作性。

    （二）立案难

    随着环境保护形势日益严峻，很多地方相继设环保法庭立，但运行效果却并不让人十分满意。面临的主要问题一是案件少，二是立案难。有的基层法院环保法庭名不副实，环境公益诉讼推进缓慢，等米下锅、无案可办的情形突出，环境案件少已经影响了司法对环境保护作用的发挥。首先，相关法律制度不够明确，法院在受理该类案件时态度比较保守；其次，环境公益诉讼涉及的是公益利益，法律没有明确规定由谁提起诉讼，相关部门多将其排挤在本部门的职责范围之外；第三，环境污染问题多是由于工业生产活动引发的，而地方保护主义思想的盛行的今天，法院在受理该类案件时会遇到种种阻力。虽然新《民事诉讼法》中涉及对公益诉讼制度的修改，但是仍然不够具体明确，如提起公益诉讼的主体过于广泛，公共利益内涵不明确等问题。

    （三）公益诉讼调解多，判决少

    在现有的环境公益诉讼案例中，多数是以调解结案。因公益诉讼本来就是在试验阶段，法官或者法院担心出错，或者为达到调解指标而大量进行调解。由此也引发系列问题，调解必然以牺牲环境为代价，让污染企业得利，因为调解都是以企业不能倒闭为前提。公益诉讼的原告是公共利益的代表，是否有权降低诉讼请求接受调解呢？环境公益诉讼的性质决定了原告的代表的不是其自身的意志，而是代表国家和公众的意志，其权利和义务都是特定的，无权代表国家和公众擅自放弃、处分权利，不应该存在原被告双方在诉讼中相互协商、彼此妥协、达成和解的问题，合意是调解的前提，公益诉讼的原告缺乏合意的条件和基础，调解也就无从谈起，所以以调解方式结案有待商榷。

    四、完善环境公益诉讼制度建言

    经济发展与环境保护的矛盾由来已久，可持续发展和科学发展观指明了经济的发展方向。在解决环境污染与破坏方面问题，环境公益诉讼显得愈发重要。为了社会的长远发展和资源的可持续利用，我国也应该尽快同国际接轨，完善适应我国国情的环境公益诉讼制度。

    （一）环境公益诉讼不应受诉讼时效的限制

    环境的污染和破坏在通常情况下是长时间、持续性的排污行为导致的，污染破坏结果要在危害物质超过环境的承受能力之后，才会被人们察觉和引起重视。这一过程是漫长的，不易察觉的，若对环境公益诉讼也适用普通民事侵权纠纷的诉讼时效制度，很难追究行为人的责任和挽回环境破坏造成的损失，维护公共利益。最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第170 条规定：“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制。”环境公益诉讼的目的是保护国家利益和社会公共利益，设置环境公益诉讼制度的目的就是为了保护国家和社会的公共利益，因此，环境公益诉讼应不受诉讼时效的限制，才能更好的发挥其作用。

    （二）强化政府责任，支持公益诉讼

    有些地方政府为了追求经济的增长，放任企业进行破坏性生产，对一些不达标的企业不管不问，加剧了环境污染问题，环境执法部门的执法不严，也纵容是污染的加剧。同时，由于环境公益诉讼制度不健全，一些环保组织、社会团体及公民个人很难启动司法程序保护社会公共利益。各级政府应为环境公益诉讼制度提供行政支持，将促进环境公益诉讼制度建设纳入政府年度工作计划，正确处理经济发展与环境保护之间的关系，将治污纳入政绩考核体系，支持环境公益诉讼的发展。法律的生命在于实施。然而，企业基于经济利益，地方政府一般不愿意主动耗费成本履行环境义务，某些政府部门也会由于部门利益、地方利益等原因难以做到依法行政。因此，确保企业切实履行环境保护的法定义务，确保行政机关做出有利于环境保护的建设发展决策和依法履行环境保护的监管职责，便成为确保环境法律顺利实施的关键所在。

    （三）完善立法

    从完善立法角度看，我国环境保护方面的法律法规亟待修改和完善，如现行的《环境保护法》还是20年前制定的，与现实变化差距很大，亟需修改和完善。一是要建立非实质性利益损害的司法救济制度。从法理上讲，合法环境权益既包括财产、人身健康等实质性的合法权益，还包括视觉、精神感受等非实质性的合法权益，因此，环境损害也应包括这两个方面的损害。由于非实质性损害的鉴定标准以及公民在视觉、精神感觉等方面的忍受限度问题没有得到立法解决，也是引发社会矛盾的一个重要原因，立法机构应当对其诉讼救济予以重视。

    “有权利必然有救济”， 宪法赋予了公民参与和监督国家管理的权利，那么当国家公共利益受到侵犯时，公民就有权利通过公益诉讼寻求司法救济。我们面临着严重的环境破坏与污染，生存与发展受到了严重的挑战。对环境的侵害，损害的不仅是单个人的利益，而是社会的共同利益。环境公益诉讼制度的建立，在各国的立法和司法实践已成趋势，中国的环境公益诉讼制度尚待建立和完善，其建立不仅将促进对环境公共利益的保护，还将带动中国其他领域公益诉讼制度的开展，进而推进中国的法治化进程。

    （作者单位：江西省泰和县人民法院）