前 言

    2012年5月以来，广西北海市银海区人民法院在区委的坚强领导下，在市中院的正确指导下，紧紧围绕“为大局服务、为人民司法”的工作主题，在北海市率先开展“法官包村调解纠纷”工作，力求息诉罢访，努力创建无诉讼、无上访、无矛盾激化的“三无”村屯。这也是我院根据银海区地处市郊区、“三农”问题较复杂的具体区情，延伸审判职能，把“法官包村”工作作为强化法院干警群众路线、群众观念、增进群众感情、提高群众工作能力的重要举措。

    截止2013年底，北海市银海区人民法院包村法官共成功化解各类纠纷56件，开展下乡巡回审判15次，下访做群众工作21次，提供法律援助15次，开展送法下乡活动22次，派发法律宣传资料1800余份，解答村民各类法律问题100多例，全院共为困难群众缓、减、免交诉讼费用共计46.5万余元，为特别困难家庭的留守儿童每年捐赠700元学费，帮助群众解决了许多生产生活中的实际困难，赢得了广大群众一致好评。

    一、深入调研法治环境，探索矛盾化解路径

    由于我区大部分位于市区近郊，农业人口较多，村民的法律文化知识有所欠缺，法制意识观念不强，司法环境欠佳，涉及“三农”案件和婚姻家庭纠纷案件数量较多。近年来，随着经济社会发展，我院案件数量不断上升，涉案信访压力逐年增大。有些案件往往经过一审、二审甚至再审的多次反复，最后形成信访、缠访、闹访情况，使得原本简单的案件复杂化，原本可以诉前平息的矛盾尖锐化，当事人为诉讼所累，法院为息诉罢访所困。

    为改变化解矛盾工作被案件牵着走的被动局面，我院在总结诉前调解工作经验的基础上，结合辖区实际情况，积极探索化解矛盾工作新途径、新方法。同时，适应村民司法实际需要，创新联动司法各项举措，结合“巡回审判”、“送法进村”等活动，依据“深入推进社会矛盾化解”的工作要求，依照便民利民及法律效果与社会效果相统一的原则，坚持法官联系基层制度，法院与乡镇互相协调、互相配合，采取有效措施，把司法服务窗口前移，多用群众听得清、听得懂的方式调处纠纷，将大量矛盾纠纷化解在诉讼前、化解在基层，让最基层的群众也能感受到“阳光司法”的温暖。

    2012年5月，我院创新司法工作思路，按照以点带面、逐步推进、全面铺开的方式，与平阳镇政府共同建立了司法协调联动机制，这标志着我院以平阳镇为试点的司法联动机制暨创建“无诉讼村屯”工作正式开展。2013年，我院又与侨港镇政府建立了司法协调联动机制，从而扩大了创建“无诉讼村屯”工作范围。

    二、加强组织领导，落实工作机制

    1、成立工作机构，加强组织领导。为确保无诉讼村屯建设工作的顺利推进，将各项便民利民工作落到实处，我院分别与平阳镇政府、侨港镇政府成立司法协调工作领导小组，由我院田少红院长担任组长、主管副院长和各镇镇长担任副组长，下设办公室，负责日常事务，进行统筹管理，为工作的顺利开展提供有力的组织保障。

    2、设置司法联络点，实行“法官包村”。我院在平阳镇及其下辖7个行政村、侨港镇及下辖3个社区和1个行政村分别设置司法联络点，并公布包村法官的联络方式，实行一村一法官制度，要求法官每月至少深入基层下访一次。司法联络员一旦发现村民之间有矛盾纠纷，可能引发诉讼、上访及治安、刑事案件苗头等情况，及时与包村法官联系，法官及时进行疏导化解。包村法官按照“三必清”的标准（必须清楚驻村人数、必须清楚矛盾纠纷底数、必须清楚矛盾根源）掌握最新社会矛盾发展动态，开展矛盾排查工作。

    3、选好司法联络员，辅助法官开展工作。我院在各村选任品行良好、有威望的村民担任司法联络员。司法联络员在包村法官的指导下，负责协助法院纠纷摸底、法律文书送达、诉讼调解、执行协调等联络工作，并积极借助基层组织完善信访矛盾排查化解工作，确保将矛盾化解在最基层。

    4、明确职责任务，落实激励机制。我院按照制定的工作制度，严格划分工作职责，并根据实施方案的规定开展巡回审判、法官下访、法制宣传等各项工作。包村法官每人一本专门工作笔记，并对创建“无诉讼村屯”工作情况进行总结分析，做到“人人心中一本帐”。年终对包村法官和司法联络员进行考核，并将包村法官的“成绩单”与年终考核挂钩，对不积极履行职责的法官和司法联络员进行诫勉谈话，依照有关规定追究责任人员的责任；对表现突出的法官和司法联络员给予奖励，避免工作流于形式，提高工作积极性。

    三、创新方法措施，包村效果明显

    1、法官下访，排查问题。包村法官与村干部及司法联络员进行定期联络，经常下乡走访，掌握最新社会矛盾纠纷发展动态。如司法联络员发现村民之间有矛盾和纠纷，可能引发诉讼、上访及治安、刑事案件苗头，及时与包村法官联系，法官接到通报后及时与村民联系，进行疏导和劝解，就地解决纠纷。

    如：在南宁至北海高铁拆迁征地中，涉及到包家村83户村民的土地征收问题，其中79户签订了征地补偿协议，但有4户拒不配合签订协议。因征地补偿问题政策性强涉及面较广，稍有不当极易引发村民起讼或上访。我院包村法官在了解情况后，多次与当地村干部上门讲解法律知识、发放宣传资料，从法律政策规定和经济利益的角度进行分析、解释，耐心做村民的思想工作。经过法官与村干部的共同努力，上述4户村民终于签订了征地补偿协议，从而保障了南宁至北海高铁工程的顺利建设,得到了广大人民群众的充分肯定和好评。

    2、调处纠纷，化解矛盾。包村法官定期进驻司法联络点，与人民调解员、村委干部共同调处纠纷。平阳镇、侨港镇政府及各村委、社区在化解矛盾纠纷过程中，需要法院协助的，法院则派出法官参与组织调解。

    2012年8月22日，我院包村法官接到平阳镇孙东村委主任的反映：西江村两位70多岁的老人因为责任田的分配问题闹分居，老太太赖某每天只能喝点白粥，老人的两个儿子长期不和，甚至大打出手，都不愿意赡养老人。包村法官了解情况后立即到村进行调解，从早上9点到下午1点多，包村法官和村干部一起从法律、政策到伦理道德给老人和两个儿子做思想工作，最终促使他们达成了一致意见，圆满解决了纠纷。事后，老太太拉着包村法官的手激动地说：“如果没有法官的帮助，我都不知道怎么活了，谢谢你们！”

    3、爱心帮扶，解决群众困难。平阳镇东山村是移民村，共有住户237户，约800人，每户仅有两亩耕地，村民大多外出打工以维持生计，致使留守儿童问题日益凸显，全村共有留守儿童约60人。针对该情况，2012年8月21日，我院田少红院长率党组成员在银海区平阳镇东山村开展关爱农村留守儿童活动。活动现场，院党组成员与留守儿童一起谈心、共唱儿歌、一同做游戏，留守儿童的脸上都洋溢着灿烂的笑容。田院长还与区、镇、村干部一起来到特别困难村民家中，了解群众实际困难，勉励留守儿童勤奋读书，并为3户特困留守儿童每人捐助700元的助学金。我院还设立了留守儿童帮扶制度并实行至今。

    4、法律援助，服务群众需求。为满足群众司法需求，我院包村法官不仅定期“下访”，还在司法联络点留下了包村法官的联络方式，为群众提供24小时法律服务。赤东村的五保户包某因交通事故死亡，但其家属是在事故发生两天后才报案，交警无法作出事故责任认定。包某亲属与肇事方对赔偿数额又一直协商不成，致使包某的遗体经解剖鉴定后仍然停放在殡仪馆，且长达近一年之久，未能入土为安。为使该纠纷及早解决，我院包村法官与司法所干部、村委干部召开协调会，共同化解受害人亲属和肇事方的矛盾，及时安葬死者，并为被害人家属提供法律援助，减轻了其负担，得到群众一致好评。

    5、送法下乡，提高村民法律意识。我院通过开讲法制课、巡回审判、以案释法等多种形式活动，让群众接受到具体而生动的普法教育，发挥“审理一件案，教育一大片”的示范教育作用。孙东村委是北海市无公害蔬菜种植示范基地，但该村农民却经常在销售蔬菜和回收货款中“吃亏”。针对这一情况，我院包村法官用当地方言结合案例专门为该村菜农讲授了一堂生动的《合同法》专题法制课，并现场解答群众的法律问题，起到了良好的宣传效果。

    6、深入调研，破解社会难题。在司法实践中，我院经常遇到“出嫁女”、“入赘女婿”分配集体土地征收补偿费和安置房存在不公的情况。为此，我院特别组织调研小组，将“出嫁女”分配“两费”问题作为重点调研课题进行深入调研，包村法官带着问题深入平阳镇、侨港镇各村进行调研，了解村情民意和民间习俗，查阅大量资料，努力寻找法律规定与民间习俗的平衡点，撰写调研文章，为解决这一社会难题出谋划策。

    7、走访座谈，广泛听取意见。我院通过包村法官深入群众、深入基层走访，积极广泛征求人民群众对法院工作的意见和建议，及时掌握社情民意，增强司法服务的针对性和实效性。每半年召开一次由乡村干部、司法联络员参加的座谈会，及时收集矛盾纠纷动态，听取他们对法院工作的意见和建议。

    8、锻炼干部，提高工作能力。我院在开展创建“无诉讼村屯”工作中，注重法院干警队伍素质的提升和青年法官的培养，采取以老带新的方式开展工作，大胆锻炼年轻干部。平阳镇7名包村法官中，80后法官占到了4人，其中硕士研究生2人。青年法官通过深入生活，近距离接触基层群众、了解群众、帮助群众，积累基层工作经验，从而不断提升干警做群众工作的能力和调解纠纷的能力、突发事件应变能力和综合能力，真正做到学以致用，真正为民做实事做好事。目前，有5名包村法官得到组织重用，其中1名被提拔为副院长，2名被任命为庭室负责人。

    四、存在的困难和问题

    虽然我院在坚持司法原则的基础上进行了大胆尝试，努力拓展和畅通各种纠纷化解渠道，取得了比较显著的成效，但是由于法治环境、人力资源、物质保障、司法体制等各方面的原因，我院在法官包村解决纠纷过程中也遇到了一些困难和问题，主要体现在以下几个方面：

    1、沟通协作有待提高。创建“无诉讼村屯”工作机制属于社会管理创新范畴，仅靠法院一家或者几个相关的部门是不够的，它需要全社会的共识，需要上升到更高政策层面进行统筹和安排。例如我院在开展创建“无诉讼村屯”工作以来，群众所反映的许多问题都不属于法院管辖的范围，法院难以解决。如：农村土地征收拆迁补偿标准及分配问题、集体土地承包分配问题、超生子女户口问题、相邻村庄土地界限划分问题等。

    2、制度建设还需完善。创建“无诉讼村屯”是一项社会工程，需要法律、法规、政策甚至道德规范、公序良俗的支持。虽然创建“无诉讼村屯”也属于构建社会大调解格局的一个部分，但目前尚在不断摸索之中，现行的规定只是散见于司法解释和相关文件，层级不高，内容简单、宽泛，还没有专门的规范性文件作出具体规定，有较大的随意性。如：纠纷调解人员如何确定、程序如何进行，如果调解不成与司法程序如何对接等，这些问题都需要进一步明确。

    3、人员、物质装备配备还需加强。目前，法院案件数量不断上升，案多人少的问题仍然突出。开展创建“无诉讼村屯”工作，需要走村入户，这占用了我院干警大量时间和精力，特别是包村法官承担了大量法院管辖以外的工作，也给我院带来了沉重负担。另外，开展法官包村工作，路途遥远，法院车辆、经费等物质支持明显不足，对后勤保障、人员调配等工作也提出了更高的要求。

    4、宣传力度还需加大。一套工作机制要得到顺利实行，离不开特定的社会条件，离不开社会公众的理解和认同。开展创建“无诉讼村屯”工作作为一项创新的机制，更需要群众的理解和信任。从目前开展情况来看，部分村民法律意识不高，对法官包村的做法不了解，前来咨询的村民不是很主动。因此在这项工作还需要不断加大宣传力度，增强信任，提高公民法律意识，为创建“无诉讼村屯”工作提供良好的环境和氛围。

    五、下一步工作方向

    1、拉近法院与群众的距离，增强互信。创新司法工作方式方法，引导法官走下审判台，走向基层，了解民情，取得群众的信任，拉近法官、法院与人民群众的距离，学会做群众工作，提高解决实际问题的能力，进增加法官社会阅历。

    2、加强协调力度，形成调解合力。积极取得党委、人大和政府的支持，加强与相关部门的沟通协调，努力构建大调解工作格局，及时处理解决相关问题，不属于法院管辖的问题，则及时与有关部门进行协调，并妥善引导当事人到有关部门办理，形成调解合力，共同化解纠纷。

    3、有针对性地开展普法教育，培养群众法律意识。今后，我院将针对土地纠纷、婚姻家庭纠纷等农村普遍存在的问题进行法制宣传，定时开展巡回审判、跟踪回访等形式引导群众，以案释法，定纷止争，不断提高群众法律素质。

    4、注重宣传报道，提高社会认知度。为使社会公众理解和认同，我院将创建“无诉讼村屯”作为一个“品牌”，进行广泛宣传报道，为创建无诉讼村屯工作营造良好的舆论氛围，采取多种途径让更多的群众了解法院、支持法院工作。

    5、加强调研，探索更加切实可行的工作模式。成立专门调研课题组，及时总结工作中的经验和做法，充分了解区情、社情、民情，相信群众、依靠群众，深入分析矛盾纠纷发生的深层次原因，认真研究，寻找更切实可行的纠纷解决模式，努力完善工作机制，构筑多元化的纠纷解决机制。

    （课题组负责人：田少红；课题组成员：田少红、邓秀勉、李世星、刘瑞）