“平安中国”是近段时间中国人最为关注的热点话题，是一项需要几代人努力完成的工程。“平安中国”意味着中国领土范围的生活场所、工作场所、公共场所、旅游场所等等秩序井然、安全祥和。“平安中国”不是喊出来的，他需要各方面的支持与奋斗。需要一个强大的安防网络来保证中国的城市安全，需要运用科学、先进的科技联防手段来保证中国居民生命财产安全，需要建立城市安防应急系统来防范突发事件等等。然而，安防网络、科技联防、应急系统都是政府及职能部门的职责所在，需要行政管理活动来保障实施。

    “平安中国”建设首先应该形成以相关行政机关（如公安部门、消防部门、劳动监察部门、城市管理部门等）为主导的治安管理和社会安全防控系统，行政机关的管理靠行政行为来实现。而目前中国是一个人、财、物大流动的社会，各种信息千变万换，行政机关相关部门管理大宜昌的难度越来越大，一方面，要满足治安管理、城市管理、交通管理、应急指挥等需求，而且还兼顾灾难事故预警、安全生产监控等方面对图像监控的需求等，上述工作需求，不得不采取一定的行政强制措施，靠行政强制执行为的实施提供保障；另一方面，要平稳的维护中国秩序，处处体现以人为本原则，提升中国公民的安全程度和人民生活的舒适程度，让居住在中国的人们生活的更美好。

    行政机关相关部门要使治安管理和社会防控工作的方法和手段满足当前的工作要求，圆中国人的梦想，构建平安中国，依法行政是关键。

    依法行政的一个重要方面就是在行政执法中，尽可能做到每一个行政行为合法，而行政行为中最易发生矛盾冲突的是行政强制行为。《行政强制法》于2011年6月30日由十一届全国人大常委会第21次会议通过，于2012年1月1日起施行。

    《行政强制法》是在历经曲折后，才出台的一部重要法律，该法绝不是单就行政强制的法律规范，其影响远远超出了法律本身，它对我国社会主义民主法制建设、社会经济发展、政府形象和公信力的维护应该产生积极作用。现代中国，行政执法实践中存在设定“散”、“滥”，实施“乱”、“软”等突出问题，制约了依法行政水平，也影响了我国社会主义民主法制建设进程。［1］中国在依法行政方面总体来说是比较好的，但要跟上时代的步伐，还需要不断完善相关行政管理制度与手段。

    笔者在此想通过《行政强制法》施行前、后，法院办理行政非诉执行案件相关情况进行分析，论述行政强制法对行政强制执行产生的重大影响，对《行政强制法》施行后，如何进一步建立与完善依法行政体系，为构建“平安中国”尽绵薄之力。

    一、行政强制法对行政强制执行的重大影响

    行政行为是行政主体实施行政管理活动的各种方式、方法的总称。［2］行政行为是一种产生法律效果的行为，这种法律效果的形成往往就具有行政主体单方的强制性。行政行为包括行政立法行为、行政执法行为、行政司法（裁判）行为［3］。《行政强制法》第二条第三款明确规定：“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”它包含的内容为，享有行政强制执行权的主体是行政机关和人民法院；行政强制执行发生的前提条件是公民、法人和其他组织不履行行政决定所确定的行政义务；行政强制执行以强迫公民、法人和其他组织履行行政决定所确定的行政义务为目的；“行政强制执行”主要有借助法院介入的司法执行模式和行政机关自力实现的行政执行模式两种。

    “行政强制执行”有了法律概念， “行政强制执行”与“行政机关行政强制执行”的关系也明确了，即 “行政机关强制执行”属于“行政强制执行”的下位概念，是“行政强制执行”的一种；“行政强制执行”包含“行政机关强制执行”和“法院介入的司法执行”。法院介入对行政决定（含具体行政行为）的司法执行模式就产生了行政非诉执行案件。“行政非诉执行”就是“行政强制执行”中借助法院介入的司法执行模式。

    现代意义上的行政强制执行，作为一项比较系统的制度，是十九世纪末二十世纪初才发展起来的，我国的行政强制执行产生于辛亥革命之后，1913年，即中华民国二年中华民国北京政府制定了行政执行法。［4］它是现代意义上的我国最早的行政强制法。新中国，废除了旧的法律制度，但行政强制制度长期得不到建立和完善。

    在建国60多年后，《行政强制法》于2011年6月30日由十一届全国人大常委会第21次会议通过，于2012年1月1日起施行。而《行政强制法》是行政强制执行首先必须适用的法律，《行政强制法》即是行政强制执行的实体法，又是行政强制执行的程序法，《行政强制法》的施行对行政强制执行的影响是空前的，其执法理念、办案程序、适用法律等均发生了变化，必须引起上级相关部门高度重视，对相关问题进行调研，保证中国依法行政，为“平安中国”作后盾。

    1、行政强制法对行政行为的无形影响

    《行政强制法》是在历经曲折后，才出台的一部重要法律，该法绝不是单就行政强制的法律规范，其影响远远超出了法律本身，它对我国社会主义民主法制建设、社会经济发展、政府形象和公信力的维护应该产生积极作用，从某种意义上讲，是平安城市建设提供了法律保障。《行政强制法》对行政强制执行的影响，可以已经深入到意识形态方面，体现在行政执法理念的变化。行政执法人员必须认真学习《行政强制法》相关行政法学理论知识，明确行政强制立法目的，原则、追求目标。不能简单粗暴执法，应该深切的理解法律条文背后的人文精神和立法本意，做到既严把行政执法程序、又兼顾其他环节的衔接，并及时发现、反馈、想方设法解决行政执法中遇到的实际问题，并在力所能及的范围维护政府形象和公信力，以人为本，保护行政相对人的利益，化解行政争议，营造平安环境。

    《行政强制法》对行政强制执行的无形影响，体现在对行政执法人员的素质要求更高。行使强制执行权是法律赋予的职责，必须依法行使，不得违法处置或放弃。行政强制执行，不仅要执行到位，更重要的是化解行政争议，保一方平安。《行政强制法》规定了行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。［5］使行政强制执行和解第一次有了法律依据，也说明了“平安”是依法行政必须遵循的规则。

    行政强制执行和解是化解行政争议的重要途经，但其和解与普通民事关系和解有本质不同，有其自身特点，首先必须符合《行政强制法》规定的不损害公共利益和他人合法权益的条件；再必须坚持的如下原则，（1）坚持合法性审查原则，即审查行政决定是否合法，审查行政机关与行政管理相对人人达成的和解协议是否合法，和解协议的内容必须符合法律规定。（2）国家公权力的行政权不得处分原则。（3）行政管理相对人提出申请、行政机关自愿原则。（4）和解协议完全履行原则。行政管理相对人不履行或不完全履行和解协议的，行政机关在法定期限内申请强制执行的，法院应立即进入强制执行程序，执行原生效的行政决定。

    行政执法实践中，要符合以上条件和原则，不是条条框框可以规范的，化解行政争议，不仅需要行政执法人员有较高的行政法学理论水平，能吃透法律精神，还需要执法人员有熟练的行政执法技能，另还涉及到行政执法人员的执法智慧、社会阅历、协调艺术等。《行政强制法》施行后，行政强制执行，需要采取行政强制措施的，除了依照法定程序执行外，《行政强制法》为防止行政强制权的滥用，还规定下列基本原则：一是规定了合法、适当、教育与强制相结合等原则，二是，规定了很多体现以人为本，执法为民的理念的具体措施。三是，为公民、法人或者其他组织受到行政强制权侵害时规定了全面的救济途径。［6］以上原则的把握，对行政执法人员的素质要求更高。否则，笔者担心如果行政执法人员将不符合条件的案件盲目协调，对不该采取强制措施的武断强制，将严重影响政府形象和公信力，影响“平安中国”的建设，后患无穷。

    2、行政强制法对行政非诉执行案件数据的影响

    非诉执行是行政强制执行的司法执行模式，非诉执行案件数量是行政强制执行数量的一个重要方面，非诉执行案件状况可以从一定程度上反映一个城市的依法行政情况。《行政强制法》通过近二年，一方面《行政强制法》实施后行政非诉执行案件受理数量比该法实施前数量小的得多；另一方面，《行政强制法》实施前不符合受理条件的行政非诉执行案件数量比该法实施后数量大得多。政非诉执行案件相关数据对比悬殊化，反差大。

    一部具有影响力的新法实施，需要良好的法制环境，良好法制环境的建立需要一个过程，包括人的法律意识加强及相关配套制定的建立等。《行政强制法》通过前后以上数据的变化，原因是多方面的。一方面，《强制执行法》规定的催告前置程序，提高了行政效率，达到了《行政强制法》立法目的。有部分行政决定（集中为小额罚款）当事人在收到催告书后，十日内履行了义务，行政机关不需再向法院申请强制执行。

    另一方面，有的行政机关还没有建立与实施行政强制有关的配套制度，出现了行政强制权与司法强制权衔接问题；有的行政机关没有对执法人员没有进行岗位培训，执法人员不知如何依据《强制执行法》执法，不熟悉业务“不敢作为”或“作为不合法”；有的行政机关有“协管员执法”现象，加上岗位变动频繁，执法人员素质不高；有的行政机关领导，法律意识不强，对《行政强制法》对依法行政的影响了解不够。另《行政强制法》有的规定与有的部门规章规定冲突，而《行政强制法》规定的比较原则，有的行政部门在行政执法中出现操作困难问题。

    二、为保障中国依法行政给相关行政部门的几点建议

    1、行政执法部门如何建立实施行政强制相关的配套制度

    《行政强制法》对行政强制执行的权限、条件、主体、程序等，规定的都比较严格。《行政强制法》在通过了近半年后才施行。这半年时间可能是给行政机关必要的准备时间，制定本部门或本系统内共同遵守的，符合《行政强制法》规定的，与实施行政强制有关的配套制度。但目前有的行政机关还没有将行政强制权与司法强制权的衔接起来，二者之间的关系需要进一步理顺。有的行政机关因没有建立实施行政强制有关的配套制度，无法开展工作，降低了行政效率。

    笔者认为，首先，行政机关应该根据《行政强制法》等法律规定，建立行政强制相关的配套制度，从制度上为依法行政提供保障。如：行政强制内部审批规定（强制执行申请书应该由行政机关负责人签名，加盖行政机关公章）、事人意见反馈研究制定（行政决定告知后听取当事人意见）、查封扣押物品的管理制度、重大行政强制决定备案、行政强制损害赔偿补偿等等相关制度。其次，人民法院充分发挥服务职能，即发挥司法审判之外的能动作用，通过能动参与，适时监督与支持行政机关依法行政，确保行政强制执行质量与效率，化解行政争议。

    2、有关对行政执法人员进行岗位培训及稳定队伍问题

　　《行政强制法》进一步规范了行政强制行为，推进行政机关依法行政，加强了对行政机关及行政执法人员的监督，目的之一是提高了行政效率。但行政效率的提高，人的素质是关键。作出一个行政决定，涉及到许多实际问题，如程序问题、适用法律问题，自由裁量权的标准掌握问题，因此对行政执法人员的素质要求比较高。但有的行政机关法规科工作人员并非法律专业人士，又没有进行相关法律知识培训，对法律理解能力有限；有的行政机关人员因变动频繁，造成对行政强制执行相关业务不熟悉；行政机关应该在主动并争取地方党委、人大、政府的支持的情况下，稳定行政执法队伍，提高行政执法人员素质，为行政强制权与司法强制权的衔接创造了良好的法制环境。

    现代中国的安防管理基本停留在以人防为主的基础上，行政管理的重要性日益突出，其重点安防领域、公共安全面临着诸多实际问题，构建“平安中国”工程，作为行政部门必须依法行政，大胆依法履行法定职责，解决一些客观存在的“不平安”问题，使中国真正成为安全的区域。笔者从《行政强制法》对行政强制执行产生的重大影响角度，提出了构建“平安中国”依法行政的重要性，并提出了自己的初浅看法及建议，以求抛砖引玉。

    【注释】：

    ［1］参见张世诚《行政强制法提纲》第1页

    ［2］参见高等政法院校规划教材《行政法学》中国政法大学出版社1998年出版第120页

    ［3］同注2第122页

    ［4］参见孙加瑞著《中国强制执行制度概论》中国民主法制出版社1999年12月出版第791页

    ［5］参见《行政强制法》第四十二条

    ［6］参见张世诚《行政强制法提纲》第2页

    （作者单位：湖北省宜昌市西陵区人民法院）