执行难问题不仅损害了当事人合法权益，更严重地损害了法律的尊严和法院的威信，成为社会普遍关注的焦点、热点问题，受时下国际金融危机的影响，案件执行难度不断增加，对人民法院提出了更高的要求。着力提高执行能力，破解执行难题，努力把工作做到群众心坎里，切实维护人民群众的根本利益,是人民法院光荣的职责和使命，执行工作是为了人民群众，但也离不开人民群众，人民性是人民法院的本质属性，司法为民是人民法院的根本宗旨。但“执行难”却己成为人民法院难以承受之重，实际上“执行难”问题是我国法制不健全这一基本事实造成司法不独立，司法无权威的体现，并非法院本身的不力和无能。[1]为此，笔者通过对执行难的原因进行分析，认为解决执行难不能仅靠法院单打独斗，这不是法院一家所能解决的，应充分发扬人民司法光荣传统，走好群众路线，调动全社会力量，让社会各方力量广泛参与法院执行工作，建立健全“大执行”工作机制，通过各职能部门的紧密配合和各方群众的积极举报，压缩“老赖”们的躲藏空间，打击“老赖”们的赖账行为，进一步化解执行难问题，以期对改善法院执行工作有所裨益。

    一、执行难的原因分析

    法院是实施执行权的机构，在执行程序中是最活跃的因素，因此不妨把造成执行难的原因分为法院内部的原因和法院外部的原因二大类。

    （一）法院内部的原因

    1、执行队伍素质有待提高。少数执行干警业务素质、综合素质相对较低，而执行案件的任务往往要落实到个人，个人素质往往决定到案件的及时执行。

    2、裁判不当。由于裁判不公或裁判的结果不便执行，使得一些案件并非由于无执行能力而难以执行。

    3、审判阶段与执行阶段脱节。审判人员在审案过程中往往忽视了案件的执行。如在审理过程中很容易把当事人的身份证号记下来，并把身份证号码写在法律文书上，但现在的法律文书上基本无当事人的身份证号，使得执行人员又得花大量的精力查询当事人的身份证号，以此查找被执行人的财产。又如未做好财产保全、先予执行工作，导致贻误战机，有些审判人员由于执行经验不足或者工作马虎，未搞好财产保全、先予执行工作，使得被告转移财产，案件难以执行。      

    4、执行装备不够完善。执行成功与否，在很大方面起决于执行的威慑作用，如果执行有强大的威慑力，往往不战而胜，但是由于经费不足，执行器械老化，执行装备不完善，有时难以胜任执行工作。更令人难以理解的是，执行人员穿着审判服去执行，如不出示执行公务证的话，老百姓还搞不清执行人员的身份，所以从形式上就使执行的威慑作用大减。

    （二）执行难的法院外部原因

    1、当事人法律意识淡薄。申请人认为向法院申请执行，就是法院的事了，不积极配合法院执行。被执行人则尽量规避法律，对债务能拖则拖，能逃则逃，认为逃不了最多是拘留，拘留后还得放人。特别是农村的被执行人，其本身生活在社会底层，其抵御风险能力相对较差，一旦产生什么纠纷被判承担责任，加上法律意识淡薄，要执行起来难度是很大的。另外，行政事业单位党员干部为被执行人的也不少，他们的法律意识同样差，生效的裁判有时对他们来说不算一回事。

    2、社会风气、诚信理念太差。被执行人如果缺乏诚信，其往往不会主动地履行裁判的义务，而社会上公众对这种现象也是司空见惯，认为这不是什么丢人现眼的事，不会对其谴责，对债务人不履行法律义务常常能保持宽容，而对法院依法采取强制执行措施却容易心生抵触。使得这样的被执行人有生存的空间，造成了执行难。如村民小组、村委会负责人，认为民事裁判是民事纠纷，执不执行没有关系。有的被执行人的左邻右舍还出面阻扰执行工作。

    3、过分保护被执行人的人权阻碍了执行。在被执行人仅有一处房产等情况下，法律往往规定了注重保护其利益的规定，从而使执行受阻。这是财产权对生存权的让步，实质上还是被执行人的履行能力有问题。又如法院去调查被执行人的电话号码，移动、电讯部门以保护宪法规定的隐私权为由，不协助调查，从而无法找到被执行人及其财产，使得申请人的债权让位于被执行人的人权。

    4、地方保护主义，部门保护主义干预，不能独立执行。虽说法院独立行使权利，但人、财、物等均受制于地方，某些人士打招呼、批条子，你有时不得不考虑，甚至有些案件的被执行人就是行政部门，使执行工作举步维艰。

    5、有义务协助单位不依法协助。虽说现在全国上下许多地方都建立了执行联动机制，但是有些部门就是不协助，如银行不协助执行，按法律规定可对其处以罚款，但有些银行本身在其处开户，使得罚款都不能执行到位，更谈不上本身案件的执行。

    6、基层组织配合不力。当地村干部或居委会干部不想得罪人，或者害怕协助法院执行后遭到被执行人的报复，不敢配合。有的干部为了保护被执行村民的利益，甚至给被执行人通风报信或给法院执行设置其他障碍。

    7、财产难以变现。在执行中经常查封被执行人的房产，但是国土资源部门往往以城建未规划为由不同意拍卖，使财产难以变现。还有国土部门坚持凡涉及土地的房产均应由其组织拍卖，而且往往又不及时拍卖。再如被执行人在农村有几处房产，按现今法律规定集体土地不能直接拍卖，即使能拍卖，由于受当地民俗的影响，本村的村民不好去买，外村的人不敢买，使拍卖落空。

    8、被执行人逃避债务，下落不明。许多被执行人为逃避执行，往往一走了之，外出打工，他们临走之前将财产隐匿、转移，由于这些人去向不明，很难找到，致使案件难以执行。这类案件占未执结案件的48%。

    9、财产长时间扣押引发的执行难。笔者所在法院去年交通事故损害赔偿执行案件受理52件，未执结28件，未执结率达54%。由于交警部门长时间扣车，经过漫长的诉讼后,车辆价值大大降低。而停车费又逐步增多,等到执行时往往拍卖的车款尚不够交停车费，大大影响了执行。

    10、立法滞后。关于查明被执行人的财产方式，按照最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第28条至第30条的规定，路径有三：一是申请人提供；二是被执行人报告；三是执行法院依职权调查。但上述三条路径无主次之分，造成法院和当事人之间的互相推诿。目前实践中依然是采取职权主义为主，而非强化当事人主义，当事人若不提供财产线索也不会承担什么责任。

    法院虽然有调查权，但对于一些拒不履行生效判决、裁定的案件,其并没有侦查权,而移送公安部门侦查,但公安部门又往往要求提供确凿证据才予以立案,从而难以用刑法来调整解决执行难问题,

    11、体制不完善。总体来说,虽然新民诉法作出了一些新的执行规定,但体制不完善，如执行机构的名称，现行法律只规定了“执行机构”，没有规定具体的名称，更为令人不解的是，执行员由谁任免都没有法律明确规定。虽然现在地方法院先后将执行庭更名为执行局，但最高院还没有一个完善的执行机构，不利于对全国执行工作进行监督、指导。虽然《最高人民法院关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》将统一管理权界定为高级人民法院，但“管案、管事、管人”的改革初衷难以实现，执行机构体制并不完善，上、下级执行局之间仅是监督与被监督关系，不是领导与被领导关系。

    通过上述分析，造成执行难的原因不仅在于法院内部，还有许多外部因素，可谓错综复杂。民事执行工作虽由法院实施，但生效判决是代表国家的意志，被执行人拒不履行，是蔑视和挑战国家的的法律权威，破解执行难需要全社会的共同参与，需要动员一切可以动员的力量，调动与之相关的社会各方面的积极性、创造性、和主动性，尤其是需要国家机关的密切配合。[2]

    二、解决“执行难”的对策

    （一）各级党委、政府、人大要高度重视、支持法院执行工作，把执行生效裁判纳入社会各部门各项目标考核

    坚决依靠党的领导，得到人大和政府的大力支持，要充分利用各种力量，建立联动机制。同时，务必形成“党委领导、人大监督、政府参与、政协支持、各界配合、法院主办”的大执行工作格局。

    1、在党内要营造一种认真履行生效裁判的氛围。遵守宪法和法律是每位共产党员的义务和责任。认真履行生效裁判就是遵守法律的一种表现，党员、干部要做认真履行裁判的模范。有相当一部分未执结的案件都与我们的党员干部有关，有的直接抵制，有的出面说情，有的干扰等，其中所产生的地方、部门保护主义，就是其中一例。

    2、执行工作纳入考核范围。把认真履行生效裁判纳入各级党委、政府、行政事业单位等各部门的目标业绩考核范围以及社会综合治理的考核范围等，对不履行生效法律文书义务及不履行协助义务的单位，应实行一票否决，不得评为先进单位，凡存在不履行生效裁判的党员干部，不得提拔使用，直至给予免职或党内处分。

    3、对一些地方和基层组织的人大代表或政协委员不履行生效裁判的，人大或政协要按照法定程序予以罢免。

    （二）完善立法，加大对逃避执行的打击力度

    我国新民事诉讼法关于执行程序的条文规定，只有34条，所占比例为12%，最高人民法院关于适用《民事诉讼法》执行程序若干问题解释也只有40条，执行立法不健全、不规范、不完善，有些法律规定相互抵触或冲突，不利于对拒不履行生效裁判的被执行人进行打击，因此，急需完善立法。

    要明确执行员的任免程序和成立专业的执行队伍。建立执行队伍的同时，还要改变执行人员的着装，执行人员的服装应与审判服不同。法官服由大盖帽、肩章换成了西服，是法治文明的象征，但由于执行人员与审判人员的工作性质毕竟不同，执行人员着西服去强制执行，难以对当事人产生威慑力。因此执行服应从法院服装中单列出来，使其既有法院的特色，又有强制执行的特点。

    要解决执行难，应要明确查找被执行人和被执行人的财产的责任主体，建议以申请人为主，以法院调查为辅，可以参照诉讼中的举证规则来进行。

    现实中很少有被执行人因犯拒不执行人民法院判决、裁定罪被立案侦查，我院至今未有一起案件的被执行人被立案侦查，究其原因，主要是刑事立案条件和移送条件未予以明确，造成法院和公安机关之间认识不一。因此，建议对该罪刑事立案和法院移送条件予以明确。

    当然，最重要的是加快《强制执行法》的制订，它可以从法律的角度对权利人予以充分的保护，也可使执行工作更加有法可依。

    （三）坚决根除地方保护主义和部门保护主义

    1999年中央11号文件对法院的执行工作作出了指示，对打破地方保护主义和部门保护主义起到了重要作用。但是，从目前的情况来看，地方保护主义和部门保护主义仍然存在且相当严重，而这种情况也成为法院解决“执行难”问题最难逾越的鸿沟。一些地方政府为了保护本地企业或外商投资企业，超越权限下发各种文件，不顾国家法律的统一，用地方的规范性文件代替法律。要根除地方保护主义和部门保护主义，必须要做到以下三点：

    1、各级党委、人大对受到地方保护主义和部门保护主义的案件应及时查处，在全社会树立“法律至上”神圣信仰，使生效裁判真正发挥它的权威作用。

    2、对于各地区、各部门制定的与法律相违背的，给人民法院执行工作设置障碍的规范性文件或者做法，有权机关应依照程序予以纠正或撤销。

    3、对于给法院执行工作设置障碍的个别领导、有关部门的负责人，执行人员要向纪检监察部门反映情况，建议纪检监察部门予以查处。

    （四）强化执行队伍建设

    “工欲善其事，必先利其器”，一支过硬的执行队伍才能更好地完成执行任务，强化执行队伍应做到以下几点：

    1、领导重视，加强执行队伍的人员配置和装备建设，从人员数量和质量上保证执行工作的顺利开展，要选配那些思想好、业务精、为当事人办实事、综合素质高的人员到执行队伍中。要开展各种思想政治培训和业务培训，不断提高执行人员思想政治素质和业务素质，增强责任心和司法为民的理念。

    2、严格执行工作纪律，对于那些工作不负责任，对当事人提供的线索不闻不问，将能及时执行的案件久拖不执的，或办理“关系案”、“人情案”、“金钱案”的，对这部分执行人员，必须调离执行队伍，严肃处理，决不能姑息迁就。

    （五）审判阶段应为执行工作奠定基础，加强审执协作工作

    牢固树立立案、审理、执行各环节协作配合的理念，构建起全院联动工作机制，从源头上预防执行难。

    1、狠抓审判质量，确保司法公正。防止裁判不公、说理不足，语句岐义，避免当事人由此产生对抗执行的心理。

    2、有很多案件，被执行人在审判阶段将财产转移、藏匿，致使无法执行。因此在审判阶段，应及时妥善采取财产保全、先予执行措施，为执行打好基础。

    3、审判阶段对当事人的身份证号应查证核实，并载入裁判文书。

    4、原审人员与执行人员要多沟通。原审案件审判人员由于在案件审理过程中与当事接触时间较长，对当事人的基本情况、性格特别、财产状况、联系方式等都有一定的了解，加强沟通，将对执行工作起很大的促进作用。

    （六）多措并举，加大执行力度

    生效的裁判文书无法执行，当事人的合法权益得不到最终的保护，这不仅严重损害了法院的威信，也造成了老百姓对法院的不信任，对法律的失望。要改变这种现状，法院应加大执行力度。

    1、大力弘扬井冈山精神，树立肯吃苦、敢打硬仗的办案作风。执行难难在被执行人难找，被执行财产难寻，为打击被执行人逃避执行，要树立干警吃苦耐劳、敢打硬仗的优良作风，充分利用节假日等休息时间去执行，有时需要蹲坑守候，哪怕只有1%的希望，也要尽100%的努力，全力寻找被执行人及其财产，这是执行人员应该具备的基本素质。

    2、采取强制措施不手软，对构成犯罪的，及时依法移送公安处理。对有能力履行而拒不履行的，执行人员要果断采取查封、冻结、扣押、搜查、划拨等强制措施，善于捕捉战机。对暴力抗法构成犯罪的，以及对被执行人的协助执行人构成拒不履行生效判决、裁定罪的，非法处理查封、扣押、冻结的财产罪的，要及时移送公安处理，予以严厉打击。

    3、加大处罚力度，善于运用处罚措施。为达到执结案件的目的，对在执行过程中妨碍执行的行为应充分采取罚款、拘留措施，通过这种手段，迫使被执行人履行义务。同时，适时向有关部门发出司法建议，达到执案一件，教育一片的社会效果。

    4、不定期开展集中执行工作，形成执行工作的高压态势。通过不定期开展集中执行工作，可扫除一批积案，同时抑制新的积案产生，还可在社会上形成执行工作的高压态势，使被执行人放弃侥幸心理，自动履行义务。笔者所在法院去年开展了清理执行积案春季行动，执结了一批积案，取得了良好的社会效果。

    5、坚持“和谐执行”，最大可能实现案结事了。强制执行并不意味着不要和谐执行，相反，当此经济危机之时，生存发展、稳定和谐是人心所向，“三保”方针政策的贯彻落实，是人民法院为大局服务的根本任务，因此，即使采取了强制措施，也应把和解工作做好，最大可能实现案结事了。首先要善做被执行人的思想工作。被执行人不履行法律文书的义务是有多种原因的，因此执行人员要运用法律知识，多做、善做被执行人的工作，使其放弃对抗心理，促成其主动地履行义务。其次要力促和解，努力寻求当事人利益的平衡点，促成双方当事人求大同，存小异，达成谅解直至自动履行，必要时要“放水养鱼，避免“竭泽而渔”，促成当事人达成长期履行的和解协议，实现双赢。最后要文明执行，规范自身的执行行为，避免负面效应的产生，增加执行的难度。

    6、强化执行公开制度，推进执行听证制度。在执行过程中要把案件的承办人的基本情况（如姓名、电话号码等）告知当事人，把当事人享有的权利及时告知当事人，使执行公开。同时，为确保执行工作公开、透明，适时采取执行听证制度，使得当事人在执行工作中仍有说理、申辩、寻求救济的机会，这样利于案件的执行。

    7、倡导“高效能动执行”，以最快速度实现当事人合法权益。执行工作领域坚持能动执行具有非常重要的意义。这是由中国执行工作的现状决定的，也是社会主义司法的人民性所要求的。越是在危机大背景下，越是要提高执行效率，减少积案的产生，以最快的速度实现当事人合法权益。首先要建立执行裁决权与执行实施权相分离机制，使各种权能既相互制约，又相互配合，防止互相扯皮推诿，影响执行效率。其次，要建立时限制度，要把超执行期限和超审限在性质上一样看待，没有在执行期限内执结案件且没有充足理由的，要承担不利后果。最后，要加大对消极执行的监督力度。要抓好案件流程监督，将每起案件的执行进程全部纳入流程操作规程和执行信息系统的日常动态监控范围。同时，通过发放征求意见卡，公布投诉电话及来信来访等形式，对执行人员廉洁办案进行监督。

    8、依托政府、基层组织参与，提升执行能力。人民群众的眼睛是雪亮的，法官应发扬马锡五精神，坚持走群众路线，倾听他们的心声，到基层去主动调查，充分发挥政府、乡村基层组织的作用，可使得一些积案得到执结。如通过基层组织、派出所查找被执行人的下落及其财产线索、做和解工作等。

    为更好的解决执行难问题，笔者所在法院坚持走群众路线，在执行中充分发挥乡村基层组织密切联系群众的优势，今年通过在基层、农村中设立执行协理员68名，使得在全市范围内布成了一张“执行网”，形成了强大的执行威慑作用和高压态势，使得一批积案得以执结。

    9、建立执行威慑机制，使被执行人无处可遁。被执行人生活在群众中间，因此要充分发挥人民群众的作用，通过街头宣传、电视、报纸等媒体曝光，发布悬赏公告等途径，公布被执行人不履行生效文书确定的义务信息，限制被执行人的高消费，限制出境，限制招、投标，限制成为新经济实体的董事、经理，限制房地产交易，挤压被执行人的生存空间，使其在社会上难以立足，迫使其主动地履行生效文书确定的义务。

    10、委托行政机关或相关基层组织执行。委托给行政机关，在当今法律没有规定的情况下，有些法院做了一定的尝试。如浙江省高级人民法院在2007年全省法院院长会议的工作报告中对非诉行政执行案件提出了积极探索委托执行的方式方法。浙江省宁海县人民法院积极探索非诉行政案件委托行政机关代为调查协助执行新模式，在2007年第一季度，共执结非诉行政案件145件，其中委托行政机关代为调查协助执行93件，通过行政机关提供线索或做工作敦促当事人自动履行的有42件。[3]浙江省慈溪市人民法院也做了该方面的尝试，自2007年6月起，该院将非诉行政执行案件的执行实施权委托给行政机关，至今（同年9月10日）已有66件环保案件被强制执行。[4]通过以上尝试，我们可以确信将一定的执行实施权以某种合适的方式分化出去由行政机关或相关基层组织予以实施，是完全可行的。

    （七）建立执行长效机制

    执行难问题不是一时就能够彻底解决的，必须建立相应的执行长效机制，才能确保执行工作正常运转，确保社会的稳定。

    1、设立执行救助机制。对被执行人确实没有执行能力或难以寻找，案件一时不能执结，申请人又属于困难群体的，可以通过救助机制来解决。比如，交通事故损害赔偿、刑事附带民事赔偿、人身损害赔偿等案件，一方面执行难度大，另一方面申请人多为特困群体、弱势群体，因受伤害，亟须得到赔偿，而一些被执行人又确无财产可供执行，应及时启动救助机制，解决申请人的基本生活问题，对符合低保条件的，还应帮助其解决低保，建立特困群众执行救助基金应在民政、财政等部门的支持下尝试，可缓解部分执行难，利于社会的稳定。

    2、要建立科学的执行绩效考核和责任追究机制。在加强执行人员职业道德和廉政教育的同时，要认真推行执行案件绩效考评和责任追究制度，做到奖罚分明，重点从数量、质量、效率、时限、和解率、效果、作风、投诉等方面对执行人员进行科学评查、评价，量化考核人员的实绩，并将考核结果作为评先、评优、晋级晋职、交流换岗的主要依据。

    总之，解决“执行难”问题是一个庞大的、系统的工程，不单单是人民法院的职责所在，需要全社会的共同努力，特别是要紧紧依靠各级党委的领导，人大的监督，并取得政府的支持，广大群众的参与，在全国范围内编织一张大“执行网”，大大扩充执行力量，形成老赖过街，人人要打的局面，这是解决执行难的根本保证。

    【注释】

    [1]童兆洪、唐学兵：“我国民事执行改革实践演进及理性思考”，载《法律适用》2005年第6期9-13页。

    [2]李浩：《破解“执行难”、需要制度创新——对安吉经验的解读》，载《人民法院报》2009年6月2日8版。

    [3]严雪婷、申尧：“宁海探索非诉行政执行案件见成效”，《人民法院报》，2007年4月10日。

    [4]石竹省：“慈溪法院委托执行成效良好”《宁波日报》，2007年9月10日B3版。

    （作者单位：江西省高安市人民法院）