【案情】：

    2013年8月21日，荔浦县某村民小组（以下简称某村民小组）向荔浦县法院递交一份民事起诉状，称：某局以实施荔浦县城市建设规划等为由，征用了某村民小组19亩土地，并与某村民小组相关人员签订了《征收土地协议书》，对青苗补偿费、土地补偿费、安置补助费等进行了约定。后某村民小组发现上述土地没有被征用，某局所持的《征收土地协议书》是虚假的，协议上某村民小组代表人及群众代表的签名，均不是本人所签，而是某局伪造的，用以欺骗县政府及上级部门，以使征地工作能够顺利进行。

    某村民小组认为，某局伪造《征收土地协议书》，使得某村民小组没有得到任何征地补偿，侵害了某村民小组的合法权益，为此提起民事诉讼，请求法院判决确认上述《征收土地协议书》无效。

    此前，某村民小组中的部分农民曾向荔浦县法院提起行政诉讼，认为某局违法征用其上述土地，请求判决撤销某局的《责令交出土地决定书》，但未获法院支持。之后，某村民小组又向荔浦县法院提起行政诉讼，请求判决撤销某局的上述《责令交出土地决定书》，荔浦县法院以其用相同的事实和理由重复诉讼为由，裁定不予受理。

    【分岐】：

    对于某村民小组提起的民事诉讼，法院能否立案受理，有两种不同意见：

    第一种意见：可以立案受理。理由：1、上述《征收土地协议书》具备民事合同的主要条款：双方对征收土地面积、补偿标准、补偿金额、补偿费支付时间、交出土地时间等均作了约定。协议上盖有某局的公章，有其法定代表人签名，也有某村民小组组长、群众代表的签名；2、如果不受理，无法查清征地协议的真伪；3、某村民小组在行政诉讼已败诉，如果现在对其民事诉讼又不受理，那么会导致其告状无门，不利于维护被征地农民的合法权利。

    第二种意见：不能立案受理。理由：某村民小组与某局的纠纷，涉及土地征收问题。土地征收是行政机关的行政行为，其与土地所有权人签订的征地协议，涉及的法律关系不是平等主体之间的民事法律关系，双方由此产生的纠纷不属于民事法律调整的范围。某村民小组要求法院判决确认上述《征收土地协议书》无效，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。

    【分析】

    笔者同意第二种意见。

    随着经济、社会发展，城市建设需要大量征收农村集体土地。在征地过程中，政府少不了要与农村集体经济组织签订征地补偿协议。这类征地协议，表面上看是政府与农村集体经济组织经过协商后自愿签订的，协议内容也具备民事合同的要素，但这类协议不是民事合同，而是行政机关具体行政行为的表现形式，是与整个土地征用行为不可分割的一部分，属于行政合同。

    行政合同，是指行政主体为了行使行政职能，实现特定的行政管理目标，与公民、法人或其他组织，经过协商一致达成的协议。行政合同与民事合同相比，有很大的区别：

    1、合同主体方面，行政合同的一方当事人必定是行政主体，另一方是行政管理相对人。双方的权利地位是不平等的，是管理与被管理的关系。而民事合同双方的法律地位是平等的，一方不得将自己的意志强加给另一方。2、合同成立方面。行政合同的双方意思表示一致，是行政主体要求前提下的自愿和对等。而民事合同，充分保护契约自由，任何单位和个人不得非法干预。就征地协议这类行政合同而言，它体现的主要是国家意志，而不是双方的合意，政府在征地中处于主导地位，只要征地方案经过批准，程序合法，即使土地所有权人不愿意，也必须服从。3、自由处分权方面。在民事合同中，民事主体对标的物的所有权，享有自由处分的权利，有权自行决定是否转让标的物。而在征地协议中，农村集体经济组织，必须放弃被征用土地的所有权，同时政府也必须接受该土地的所有权，双方都是不自由的。4、适用法律方面。行政合同除少部分内容受民商法调整外，总体上受行政法调整。如果产生诉讼，只能适用行政法、行政诉讼法。而民事合同均受民商法调整，如果产生诉讼，只能适用民法、民事诉讼法。

    综上所述，征地协议的目的是为了实现国家的土地管理目标，体现的主要是国家意志，而不是体现协议双方的自主意思。因此，征地协议属于政府具体要求行政行为一种形式，是行政合同。既然征地协议是行政合同，那么双方在该合同的签订、履行过程中发生纠纷，如协商不成引发诉讼，那只能是行政诉讼。本案中某村民小组与某局签订的征地协议，是典型的是行政合同，双方的纠纷作只能通过行政诉讼解决，而不能作为民事案件立案受理。

    至于某村民小组及其部分村民在此前的行政诉讼中败诉，只能说明其诉讼请求缺乏事实和法律依据。法院不能因同情某村民小组失去土地，而违法受理其提起的民事诉讼。

    判决：2013年8月28日，荔浦县人民法院作出裁定：对某村民小组的起诉不予受理。某村民小组不服，向桂林市中级法院提出上诉。日前，桂林市中级法院裁定：驳回上诉，维持原裁定。

    （作者单位：广西荔浦县人民法院）