【内容提要】：《政府信息公开条例》第三十七条规定，与人民群众利益密切相关的公共企事业单位负有信息公开的义务，那么，除了该条列举的单位外，公共企事业单位还有哪些呢？邮政局是吗？中国电信、中国移动、中国联通公司是吗？四大国有商业银行是吗？十三家股份制商业银行如招商银行是吗？因此，明晰公共企事业单位的主体资格，关系到行政诉讼主体是否适格的问题。本文试图通过研究在中国审判法律应用支持系统数据库中搜索到的相关文件，通过辨析公共企事业单位的相近名词短语，认为可以参照公共事业、公用事业界定的社会行业范围来对公共企事业单位的主体范围进行列举。
    【关键词】：政府信息  公共企事业单位  诉讼主体 

    一、还有哪些单位是“公共企事业单位”？
    原告王某是被告某通信有限公司某市分公司的手机用户，原告于2010年7月要求被告公开计费系统的年度计时计费检定证书。被告在收到申请后未予答复，故原告以被告违反了《中华人民共和国信息公开条例》，未在法定期间内答复为由诉至法院。一审法院判决被告向原告公开检测合格证书。被告不服判决并上诉称，被告只是企业法人，不是适格被告，本案不属于行政诉讼受案范围。二审法院维持认定上诉人是公共企事业单位。
    《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十七条规定：“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。”很明显，案例中的被告不在该条的列举中，由此引起了争论。那么，除了该条列举的公共企事业单位外，还有哪些单位属于“公共企事业单位”呢？什么程度上的联系才是“与人民群众利益密切相关的”联系？经过招标获得的特许经营垃圾、污水处理的有限责任公司是吗？国有资产管理委员会管理的中国乐凯胶片集团公司、煤炭科学研究总院是吗？人寿、财产保险公司是吗？当前，参与社会活动的主体形式多样，明晰公共企事业单位的主体范围，有利于公共企事业单位明确职责，有利于法院准确审查被告主体是否适格，作出合法裁判。
    二、相关文件列举的公共企事业单位均未超出《条例》范围
    （一）“公共企事业单位”的文件统计
    最近使用“公共企事业单位”称谓的国务院文件见于2013年7月1日印发的《当前政府信息公开重点工作安排》，文件第九条规定：“推动以教育为重点的公共企事业单位信息公开，逐步扩展公共企事业单位信息公开范围。重点做好推进医疗卫生机构、科研机构、文化机构和国有企业信息公开的研究工作。”《全国政务公开领导小组2012年全国政务公开和政务服务工作要点的通知》，该通知第四条规定：“要完善公共企事业单位和社会组织办事公开制度，面向社会服务的公共企事业单位特别是医院、学校、公交、供水、供电、供热等涉及民生的单位，要全面推进办事公开制度，提供高效便民服务。”文件虽然对“公共企事业单位”的主体范围进行了列举，但未超出《政府信息公开条例》的范围。此前公布的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》、《国务院办公厅关于做好施行<中华人民共和国政府信息公开条例>准备工作的通知》等文件所列举的“公共企事业单位”的主体范围也未超出《政府信息公开条例》的范围。搜索表明，涉及“公共企事业单位”称谓的文件较少，时间最远的文件见于1998年的《邮电分营工作指导意见》，该意见第11条规定：“……有些公共企事业单位可由邮、电两局继续联合兴办……”
    使用“公共企事业单位”称谓的文件总计有24件（不含《信息公开条例》），除了《邮电分营工作指导意见》外，其余23个文件均是在《政府信息公开条例》施行以后制定的，其中行政法规类文件有7件，部门规章类文件有15件。这些文件列举的“公共企事业单位”的主体范围均未超出《政府信息公开条例》的范围。
    （二）系公共事业单位和公共企业单位的合称
    环境保护部为贯彻执行《政府信息公开条例》，制定了《环境保护公共事业单位信息公开实施办法（试行）》，该《办法》将公共企事业单位区分为公共事业单位和公共企业单位，可见，公共企事业单位是合成词。
    1、公共事业单位
    在国务院文件中使用“公共事业单位”称谓的文件仅有1个，即《关于2011年纠风工作实施意见的通知》。其他使用情况见于各部委的文件，如《农业部2012年度信息公开工作报告》、《国家外国专家局2010年政府信息公开工作年度报告》、《国家人口计生委关于印发2011年党风廉政建设和反腐败工作要点的通知》、《中国人民银行、国家发展和改革委员会、公安部、财政部、信息产业部、商务部、税务总局、国家银行监督管理委员会、国家外汇管理局关于促进银行卡产业发展的若干意见》等。
    使用“公共事业单位”称谓的文件总计有16件，其中行政法规类文件仅1件，部门规章类文件有14件。这些文件一般只是使用了“公共事业单位”的称谓，即使个别文件列举了公共企事业单位，其列举的主体范围也未超出《政府信息公开条例》列举的范围。
    2、公共企业单位
    除《环境保护公共事业单位信息公开实施办法（试行）》文件中使用了“公共企业单位”称谓外，再无文件提及“公共企业单位”。
    三、公共企事业单位相近名词简索
    在《政府信息公开条例》公布之前，除了《邮电分营工作指导意见》提及“公共企事业单位”一词外，其余各类法律法规规章等文件均未使用过“公共企事业单位”。可以说“公共企事业单位”是个新名词。但是，法律语言的出现不是偶然的，“公共企事业单位”的使用必然有其沿革，了解公共企事业单位的相近名词短语，有助于辨析公共企事业单位的主体范围。
    （一）相近名词短语简索
    1、公共企业
    “公共企业”的称谓全部出现在涉及金融行业的文件中，如《中国人民银行关于调整银行缴存款范围的通知》提及公共企业活期存款，《中国银行关于印发《中国银行人民币资产负债比例管理实施办法》的通知》、《关于外资银行报送统计数据有关问题的通知》提及公共企业债权。最高人民法院的文件中出现过一次准公共企业的概念，最高人民法院副院长奚晓明在《全国部分中、高级人民法院审理证券公司破产案件座谈会上的讲话(节选)》中提及：“金融机构是准公共企业，与国民经济和人民群众生活密切相关……”。
    使用“公共企业”称谓的文件总计有12件，其中部门规章类文件有7件，但法律、行政法规类文件均未使用过“公共企业”。
    2、公共事业
    “公共事业”的称谓可见于法律类文件，如《中华人民共和国宪法》第九十九条规定，地方各级人民代表大会依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》、《中华人民共和国土地管理法》等法律类文件均有提及。
    使用“公共事业”称谓的文件总计有258件，其中法律类文件有20件，行政法规类文件有30件，部门规章类文件有185件。
    3、公用企业
    早在1951年的《国营企业提用企业奖励基金暂行办法》就有“公用企业”的称谓，《中华人民共和国戒严法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》、《中华人民共和国邮政法》也使用了“公用企业”的概念。行政法规、部门规章中也有规定，如在《关于国营工交企业实行有偿占用固定资金的补充规定》、《财政部关于国营工交企业实行利改税财务处理问题的暂行规定》、《国营企业成本管理条例》、《国内邮件处理规则》、《信息产业部关于邮电管理局邮电分营与机构调整问题的通知》、《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》等。
使用“公用企业”称谓的文件总计有126件，其中法律类文件有4件，行政法规类文件有11件，部门规章类文件有107件。
    4、公用事业
    使用“公用事业”称谓的文件可见于《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法（1951）》、《基本建设工程设计任务书审查批准暂行办法（1955）》、《中华人民共和国香港特别行政区基本法》、《中华人民共和国价格法》、《中华人民共和国电子签名法》、《中华人民共和国招标投标法》等法律法规中。“公用事业”多以市政公用事业、城市公用事业的名称出现，如自2004年5月1日起施行的《市政公用事业特许经营管理办法》，建设部在《关于加强市政公用事业监管的意见》中将市政公用事业定义为：“为城镇居民生产生活提供必需的普遍服务的行业，主要包括城市供水排水和污水处理、供气、集中供热、城市道路和公共交通、环境卫生和垃圾处理以及园林绿化等。”
    使用“公用事业”称谓的文件总计有750件，其中法律类文件有28件，行政法规类文件138件，部门规章类文件有533件。
    5、公用企事业单位
    在《政府信息公开条例》公布之前，使用了“公用企事业单位”的文件有《国务院关于2008年纠风工作的实施意见》、《建设部治理建设系统商业贿赂实施方案》、《建设部转发<江苏省政府关于进一步推进全省城市市政公用事业改革的意见>》、《建设部、国家工商行政管理局关于禁止在工程建设中垄断市场和肢解发包工程的通知》等。在《政府信息公开条例》公布并界定了“公共企事业单位”的概念之后，仍有7个文件使用了“公用企事业单位”，如《国务院关于促进信息消费扩大内需的若干意见》、《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》仍然使用了“公用企事业单位”，特别是住房和城乡建设部的《2011年政府信息公开工作报告》、国家电力监管委员会的《2011年政府信息公开工作年度报告》使用了“公用企事业单位”，在政府信息公开工作年度报告中使用“公用企事业单位”，应该不是用词错误。足以相信公共企事业单位、公用企事业单位是两个可以相互使用的名词短语。
    使用“公用企事业单位”的文件总计有12件，其中行政法规类文件4件，部门规章类文件有6件。
    （二）名词短语的概念分析
    （1）事业
    事业，有两种意思，第一种意思为人所从事的，具有一定目标、规模和系统而对社会发展有影响的经常活动，如科学文化事业；第二种意思为特指没有生产收入，由国家经费开支，不进行经济核算的事业（区别于“企业”），如事业单位。可见，公共事业、公用事业中的事业是第一种含义，公共事业、公用事业是作为社会行业统称来使用的，这也是为什么使用频率高的原因所在。
    1、公共事业，是社会行业的统称，通常以“社会公共事业”、“农村公共事业”的称谓出现。如《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第三项的规定，由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等行业均属于公共事业。
    2、公用事业，是指城市和乡镇中供居民使用的通信、电力、自来水、天然气和煤气、公共交通等企业的统称。如《社区服务体系建设规划（2011―2015年）》规定：“鼓励邮政、金融、电信、供销、燃气、自来水、电力、产品质量监督等公用事业服务单位在社区设点服务，满足居民多样化生活需求。”《工程建设项目招标范围和规模标准规定》第三条规定：“关系社会公共利益、公众安全的公用事业项目的范围包括：（一）供水、供电、供气、供热等市政工程项目；（二）科技、教育、文化等项目；（三）体育、旅游等项目；（四）卫生、社会福利等项目；（五）商品住宅，包括经济适用住房；（六）其他公用事业项目。”
    （2）公用企业
    公用企业的主体范围的界定，见于国家工商行政管理局于1993年12月24日公布施行的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第二条，该条规定：公用企业是指涉及公用事业的经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业的经营者。根据该规定，公用企业只是公用事业的经营者，所以辨析了公用事业，即可确认是否为公用企业。
    （三）使用情况简要分析
    公共事业单位、公共企业单位、公共企业、公共事业、公用企业、公用事业、公用企事业单位，从这七个名词的文件总数来看，各名词的使用频率呈现两极分化的现象，使用公共事业单位、公共企业单位、公共企业、公用企事业单位的文件总数仅42个，而使用公用企业、公共事业、公用事业的文件数分别为127个、259个、750个。统计数据见下表：

    以《政府信息公开条例》的公布之日来界定（2007年4月5日），在公布之前，使用公共企事业单位、公共事业单位、公共企业、公用企事业单位的文件分别为1个、4个、10个、4个，而公共企业单位在文件中未使用过；使用公共事业的文件有107个，占文件总数的41%；使用公用企业的文件有99个，占文件总数的78%；使用公用事业的文件有492个，占文件总数的65%。可见，公共事业、公用企业、公用事业三者的使用延续性较为稳定，文件制定者对此三者形成了较为固定的概念。而“公共企事业单位”的概念除了在1998年的《邮电分营工作指导意见》中出现过之外，直至《政府信息公开条例》颁布后才再次使用；公共事业单位、公用企事业单位的使用频率也是极低的。从文件搜索结果来看，使用公共企业的文件全部出现在关于银行等金融机构的资金监管的文件中，公共企业的概念较为专一。统计数据见下表：

    （四）公共事业、公用事业界定主体范围
    从法律语言的延续性来讲，“公共企事业单位”的使用不是偶然的，从相关名词短语的使用情况来看，“公共企事业单位”应该是受到公用企业、公共事业、公用事业名词短语的影响。
    根据《现代汉语词典》的解释，“公共”是属性词，义为属于社会的，公有公用的；具有区别或分类的作用，一般只能做定语；“公用”即公共使用，共同使用。公共、公用作为定语，强调单位提供的社会服务的大众性、普遍性，此大众性、普遍性，是“与人民群众利益密切相关的”。因此，从公共、公用的意思来看，无论是公共企业与公用企业，还是公共企事业单位与公用企事业单位，还是作为行业统称的公共事业、公用事业，只是用词不同，并无本质区别，范围意义均是相同。公用企业界定的主体可适用于公共企业，公共企事业单位与公用企事业单位可相互使用。公共事业与公用事业作为社会行业的统称，可以互换使用，公共事业、公用事业对行业的列举不仅适用于公用企业、公用企事业单位，同样适用于公共企事业单位。
    四、对公共企事业单位的列举
    公共事业、公用事业作为社会行业的统称，不仅界定了公共企业、公用企业的主体范围，也界定了公共企事业单位的主体范围，关于、公共企业、公共事业、公用事业、公用企业、公用企事业单位的文件所列举的主体范围同样适用于公共企事业单位，如《工程建设项目招标范围和规模标准规定》、《城市建设统计指标解释》、《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》以及其它各类文件。同时，在与部分省市县区等各级人民政府及其部门发布的《公共企事业单位信息公开办法》印证的基础上，笔者认为，公共企事业单位主要为以下行业：
    1、教育；
    2、医疗卫生；
    3、计划生育；
    4、供水和节约用水（自来水）；
    5、供电（电力）；
    6、供气（燃气、煤气、天然气）；
    7、供热；
    8、环保；
    9、公共交通（公路、铁路、轨道交通、管道、水运、海运、民航等）；
    10、金融（银行）；
    11、污水和垃圾处理；
    12、城市、村镇园林绿化；
    13、邮政；
    14、电讯（电信枢纽、通信、信息网络等）；
    15、供销（汽油、柴油、农资供应等）；
    16、市政工程（道路、桥涵、排水、路灯、防洪等）。

    【参考文献】：
    [1] 本文研究的文件数据库来源于中国审判法律应用支持系统数据库中国法律法规规章司法解释全库，数据更新至2013年8月21日。之所以称为文件，是因为数据库的分类是按文件制定发布主体来区分的，文件包括了会议文件、工作文件等。
    [2] 文中案例来源于中国审判法律应用支持系统数据库。
    [3] 相关名词解释引用自《现代汉语词典》第5版。

    （作者单位：江西省石城县人民法院）