引  言

    在各国刑事诉讼制度中，管辖制度均占据着一席之位，由于管辖制度的确立，各类国家机关在何种阶段受理何种案件有了相对明确的归属。但是一旦出现管辖不当或者管辖变更，就会产生案件在国家机关之间进行移送的问题。这个问题虽小，却会影响整个刑事诉讼的进程。而目前无论在立法上、实践中、还是理论上，该问题都没有引起立法界、司法界、学理界的重视。

    实践中，笔者曾接触过一个真实的案例。犯罪嫌疑人蔡某系河南省甲县人，以卖设备为名在江西省瑞昌市通过同被害人张某签订假合同骗取张某十万元购货款，被害人张某前往甲县发现根本不存在蔡某所谓的公司设备，遂向甲警方报案。该案经过甲县公安局立案侦查、甲县检察院批准逮捕、审查起诉、甲县法院开庭审理后，甲县法院以该案不属于本院管辖为由将该案退回检察院，检察院以该案需补充侦查为由建议甲县公安机关将该案移送至有管辖权的机关。在一个月补充侦查期限届满的前一天该案最终辗转到瑞昌市公安局。而由于层层案件移送，此时蔡某已被羁押近半年。后瑞昌市公安局以改变管辖需重新计算羁押期限为由重新立案侦查该案。虽然该案在管辖移送中存在一些值得商榷的地方，但反映出实践中司法工作者不重视案件移送的规范，存在案件随意移送现象。

    理论上，无论是职能管辖，还是地域管辖、级别管辖，我国《刑事诉讼法》及相关司法解释、部门规章对此都有比较明确的划分，但是对由于管辖引起案件移送所导致的相关问题却鲜有论及。如，当公安机关侦查了检察机关管辖的案件时，公安机关所取得的证据效力如何；前述案例中侦查阶段出现管辖移送后是否可以重新计算羁押期限，是否可以重新采取强制措施；检察机关侦查监督部门能否以侦查机关无管辖权为由不批准逮捕等等。这些问题都是伴随着管辖案件移送而现实存在的，但理论上对此很少论及，导致实践中不同地方不同机关对同一问题的处理方式不同。

鉴于刑事诉讼管辖中的案件移送问题在立法上不受重视、在实践中难以避免、在理论上鲜有论及，笔者试图对该问题做一分析，希望能够引起有关部门的重视，对进一步完善我国《刑事诉讼法》略尽自己的微薄之力。

    二、我国刑事诉讼管辖中的案件移送现行法律规定

    （一）不同国家机关之间的案件移送

    我国刑事诉讼管辖中，不同国家机关之间的案件移送主要来源于职能管辖。我国《刑事诉讼法》对人民法院、人民检察院和公安机关各自直接受理刑事案件的职权范围作了详细规定。 抛开人民法院直接受理的自诉案件，除去人民检察院、国家安全机关、军队保卫部门、监狱等对部分案件行使立案侦查权外，公安机关承担了绝大部分刑事案件的侦查工作。由于我国《刑事诉讼法》对不同国家机关直接受理刑事案件的职权进行了详尽的分工，当某一国家机关受理了不属于其职权管辖范围内的案件时，就会出现由职能管辖引起不同国家机关之间的案件移送。

    我国《刑事诉讼法》第84条第3款规定了立案前的案件移送，即公检法三机关在接受报案、控告、举报后，尚未立案前，对于案件是否属于本机关管辖进行审查，对于享有管辖权的应当立案，否则应当移送有管辖权的机关受理。

    “六部委规定” 第4条规定了自诉案件中人民法院移送公安机关立案的情况。人民法院直接受理的自诉案件包括三种情况，但存在管辖案件移送的仅限第二种情况，即针对被害人举证不足的轻微刑事案件，人民法院应当将案件移送至公安机关立案侦查。

    “六部委规定”第6条规定了公安机关与检察机关在侦查阶段发现涉嫌对方立案管辖的案件时互相移送的情况。 根据该规定，公安机关、检察机关只能在各自的职能管辖范围内行使相应的侦查权，在涉及数罪时，依据主罪的性质确定主侦查机关，另一机关予以配合。

    （二）同一国家机关之间的案件移送

    1、侦查阶段案件移送

我国刑事案件侦查机关主要有公安机关、人民检察院。《公安机关办理刑事案件程序规定》、《人民检察院刑事诉讼规则》分别规定了公安机关、人民检察院在刑事侦查中的级别管辖和地域管辖。 一般情况下，当某一公安机关或检察机关受理了不属于其级别管辖或地域管辖范围内的刑事案件时，应当将案件移送给有管辖权的机关。但是，《人民检察院刑事诉讼规则》第14条规定了上下级人民检察院在必要时候可以将本院管辖的案件交由对方侦查，这种移送可以是双向的，也就是说上（下）级人民检察院侦查了下（上）级人民检察院管辖的案件时，不必然导致侦查阶段的案件移送。另外，管辖不明确时，有关公安机关、人民检察院可以协商确定管辖；管辖有争议或情况特殊时，共同的上级公安机关、人民检察院可以指定管辖。

    2、审查逮捕阶段案件移送

    我国《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》均规定，人民检察院审查逮捕部门受理同级公安机关提请批准逮捕的案件。我国《刑事诉讼法》第60条规定了逮捕的条件，《人民检察院刑事诉讼规则》第86条、87条“对有证据证明有犯罪事实”这一逮捕条件作了细化解释。无论是我国《刑事诉讼法》还是《人民检察院刑事诉讼规则》均未谈及审查逮捕阶段的管辖问题。但在最高人民检察院颁布的《检察机关执法工作基本规范》第四编第4•4条中规定：“侦查监督部门收到不符合管辖规定的案件，应当建议侦查机关向有管辖权的机关移送”；第4•5条规定：“对于属于本院管辖且材料齐备的案件，侦查监督部门负责人应当指定检察人员承办”。 依照《检察机关执法工作基本规范》的规定，不存在审查逮捕阶段案件在检察机关之间移送的情形，但是人民检察院能够以案件不属于本院管辖为由不批准逮捕，并建议侦查机关将案件移送至有管辖权的机关。

    3、审查起诉阶段案件移送

    《人民检察院刑事诉讼规则》规定了检察机关审查起诉阶段的管辖，并对相关的案件移送流程作了详细规范。 审查起诉阶段的管辖是从属于审判管辖的，人民检察院根据审判管辖的规定确定本院管辖范围，若案件不属于同级人民法院审判管辖的范围，即当然不属于该人民检察院管辖，此时该人民检察院应当写出审查报告，并将案件移送至有管辖权的人民检察院。由管辖引起的案件移送将导致审查起诉期限的中断，拥有管辖权的人民检察院从签收被移送的案件之日起重新计算审查起诉期限。若涉及补充侦查的，可以通过原受理案件的人民检察院退回原侦查的公安机关或自行侦查。

    4、审判阶段案件移送

    从我国《刑事诉讼法》条文来看，第一编第二章是有关管辖的规定，共十条，除了第18条是关于立案管辖的规定，其余九条都是审判管辖的规定。其中第19条至22条分别规定了各级人民法院管辖第一审刑事案件的范围，第23条规定了级别管辖变通的情况，第24条规定了地域管辖，第25条规定了优先管辖、移送管辖，第26条规定了指定管辖。“最高院解释”  第15、16条对级别管辖变通、指定管辖移送作了细化规定。仔细分析我国审判管辖的规定，虽然审判阶段涉及管辖移送的情形很多，但不难发现，对于公诉案件，无论是管辖不当、还是管辖变更引起的，刑事案件并非由原受理人民法院直接移送至另一有管辖权的法院，也就是说不存在案件直接在人民法院之间移送，而是由原受理人民法院先将案件退回至原移送审查起诉的人民检察院，该人民检察院再将案件移送至有管辖权的法院对应的同级人民检察院，最终再次起诉至有管辖权的法院。

    三、我国刑事诉讼管辖中案件移送的困惑及完善

    （一）不同国家机关之间案件移送的困惑及完善

    1、人民法院向公安机关移送案件

根据“六部委规定”，对于轻微刑事案件，被害人有证据证明的，可以直接向人民法院提起自诉，至于被害人提出的证据是否确实充分不影响法院是否受理，只是对于举证不足且属于公安机关受理范围的，由人民法院将案件移送至公安机关。这一规定存在三点不合理之处：

    第一，我国《刑事诉讼法》第171条规定，当被害人举证不足，又提不出补充证据时，人民法院应当说服其撤回起诉或者通过裁定的形式驳回起诉。这一规定与民事诉讼“谁主张谁举证”的基本原则一致，符合自诉案件的特点。而“六部委规定”和“最高院解释”规定对于证据不足的轻微刑事案件，人民法院应当移送公安机关，这一规定显然突破了我国《刑事诉讼法》的本意。被害人对于举证不足的自诉案件应当承担类似败诉的责任，而“六部委规定”和“最高院解释”的规定将这一责任转嫁给了公安机关，不尽合理。

    第二，人民法院对此类案件审理后认为应当移送至公安机关立案侦查，说明在人民法院看来，该案件涉嫌犯罪的可能性很大。当公安机关立案侦查后认为构成犯罪的，通过检察机关又将该案起诉至人民法院，此时对于先前已经审理过此案的人民法院而言，其再度审判的中立性很难保证。

    第三，人民法院对于被害人提起自诉的轻微刑事案件可以进行调解，被害人与被告人之间也可以自行和解，而如果由检察机关提起公诉，就不能进行调解，更不存在和解的问题。同样的案件，同一被告人，仅仅由于诉讼启动程序不同，就可能面临罪与非罪、判刑与不判刑的冰火两重天的局面。

从世界范围看，大部分国家都是实行公诉制度，推行自诉制度的国家不仅很少，而且大都进行了严格的限制。笔者认为可以将“被害人有证据证明的轻微刑事案件”从我国自诉案件范围中剔除出去，转入公诉案件范畴，理由如下：

    第一，由公安机关立案管辖“被害人有证据证明的轻微刑事案件”是符合公安机关工作性质的。公安机关作为维护社会治安、打击违法犯罪的刑事侦查部门，有职责、有义务对所有刑事案件启动立案侦查程序，无论该案件是轻微还是严重。

    第二，我国对于刑事案件定罪量刑的标准是“犯罪事实清楚、证据确实充分”，相对于公安机关，被害人作为刑事案件证据收集的主体，无疑是处于弱势。公安机关受理此类轻微刑事案件，能够全面地收集犯罪嫌疑人实施犯罪的证据，可以避免目前法律规定的由于证据不足出现的案件移送。

    第三，对于法院而言，司法公正要求法官作为裁判者，在刑事诉讼中必须毫无偏私，不得在尚未开庭审理前事先预断，这既是对法官公正的要求，也是为了保障被告人获得公平审判权。而将“被害人有证据证明的轻微刑事案件”纳入公诉案件范畴无疑对于被告人的权益保障和法院的中立审判都是非常有利的。

    2、公安机关与检察机关互相移送案件

我国《刑事诉讼法》对公安机关、检察机关的职能管辖分工看似明确，但由于侦查初期案情不明朗，很难准确判断案件性质，可能出现管辖错误的情形，此时案件移送不可避免，但是相应地引发了诸多问题。

    首先，公安机关、检察机关对案件性质的认识可能不同，如检察机关受理案件后，认为应定性为职务侵占罪，遂将案件移送至公安机关，公安机关侦查后认为应定性贪污罪，于是又将案件移送至检察机关，这样认识上的差异就会导致案件来回反复移送。

    其次，即使案件性质明朗，一次案件移送即可正确解决管辖归属，如检察机关将本应属于公安机关管辖的职务侵占案件移送至公安机关，那么先前无管辖权的检察机关侦查获取的证据是否有效？

    再者，对于犯罪嫌疑人而言，无管辖权的检察机关采取的诸如拘留、逮捕之类的强制措施是否有效，如果有效的话，对于犯罪嫌疑人的羁押时间该如何计算；如果无效的话，公安机关能不能另行采取强制措施，检察机关要不要承担国家赔偿的责任？

    以上问题主要是针对一人一罪的情形，对于一人数罪的情形，按照我国法律规定，首先要区分主罪、从罪，然后根据主罪的性质确定主侦查机关，另一机关予以配合，此时案件移送仍存在很多问题。首先，法律没有规定主从罪的划分，如何确定主罪与从罪没有统一的标准。其次，即使依通常观念按法定刑的轻重确定主从罪，但在侦查之初要确定罪名及法定刑，显然是本末倒置。再者，对于同一犯罪嫌疑人，公安机关和检察机关共同侦查，如何适用强制措施，如何计算羁押期限，法律对此没有任何细化规定。

    前述讨论的都是侦查阶段发现管辖错误的情形，还有可能在侦查阶段未发现错误，到审查起诉阶段甚至是审判阶段才发现职能管辖错误，此时是否要进行诉讼流转，将案件退回至移送审查起诉的机关，再移送至有管辖权的机关重新侦查？显然上述种种问题都是我国现行法律对公安机关和检察机关进行职能管辖分工导致的案件移送所引起的。

    纵观国外的管辖制度，我们发现国外几乎没有公安机关与检察机关由于管辖分工问题而互相移送案件。这是因为在国外，要么检察机关是单纯的公诉机关，没有侦查职能；要么检察机关享有广泛的侦查权，警察受其指挥。考虑我国刑事司法的实际状况，笔者建议赋予检察机关广泛的刑事侦查权。这一制度不但可以减少案件移送问题，而且有其存在的现实土壤。

    首先，我国《刑事诉讼法》规定人民检察院在审查案件时，对于需要补充侦查的，可以自行侦查，即承认了人民检察院对于公安机关管辖的案件享有调查取证权。

    其次，最高人民检察院《关于人民检察院立案侦查的案件改变定性后可否直接提起公诉问题的批复》 中明确“人民检察院立案侦查时认为属于自己管辖的案件，到审查起诉阶段发现不属于人民检察院管辖的，如果证据确实、充分，符合起诉条件的，可以直接起诉”，也即承认了人民检察院对于公安机关享有管辖权的案件进行侦查后的证据效力。

    再者，《最高人民检察院关于加强渎职侵权检察工作的决定》中规定，“对重特大渎职犯罪案件所涉及的必须及时查清的案件，经上级检察机关同意，可以并案查处”，也就说检察机关在一定的时候可以对公安机关享有管辖权的案件进行侦查。

最后，赋予检察机关广泛的刑事侦查权可以解决现实生活中公安机关接到人民检察院立案通知书后怠于立案或怠于侦查的不良现象。

    为了避免检察机关与公安机关争抢侦查权，有必要对检察机关的刑事侦查权予以一定限制。可以考虑在立案事由上进行规范，即仅在发现涉嫌职务犯罪时，检察机关享有立案侦查权，而即使在侦查过程中发现并非职务犯罪或者还涉嫌其他犯罪，检察机关仍然可以继续侦查。公安机关作出立案决定的同时，向检察机关侦查监督部门进行备案，如果检察机关认为该案件有可能涉嫌职务犯罪，公安机关应当及时将该案移送至检察机关侦查；如果检察机关认为该案属于公安机关职权管辖范畴，公安机关继续行使该案的侦查权。这样一方面有利于履行检察机关的侦查监督权，另一方面有利于开展引导侦查工作。假使检察机关此时的判断发现偏差，随着侦查的深入，案情性质确系职务犯罪，公安机关仍应将案件移送至检察机关侦查，但此前公安机关的一切侦查行为、所获证据均有法律效力，对犯罪嫌疑人的羁押期限也不因案件的移送而重新计算，这是考虑到公安机关的前期侦查行为是经过检察机关了解并认可的。

    （二）同一国家机关之间案件移送的困惑及完善

    1、侦查阶段案件移送

同一侦查机关之间的案件移送，不外乎级别管辖和地域管辖两方面的原因。一般来说，侦查阶段因为级别管辖错误导致案件移送的很少，这是因为我国上下级公安机关、检察机关是领导与被领导的关系，当发现有重大犯罪案件时，下级机关需要向上级机关报告，此时上级机关可以根据我国法律规定相应地确定管辖归属。地域管辖错误是导致侦查阶段管辖移送的主要原因，这也是刑事诉讼案件移送的源头所在。地域管辖错误一方面是侦查初期案情不明朗所致，此时管辖错误并非恶意；另一方面是源于侦查机关不当争抢案件，对其不享有管辖权的案件行使侦查权，此时管辖错误是恶意导致的。

    为了避免侦查机关恶意行使侦查权，同时提醒侦查机关时刻关注管辖权，笔者建议规定，在案件侦查终结前的任何阶段，都必须通过相关证据申明管辖权的存在，包括刑事案件立案阶段、提请批准逮捕阶段和侦查终结阶段。

另外，如果侦查机关因为管辖错误而移送案件，侦查羁押期限并不因改变管辖而重新计算。这样规定是基于两点考虑：

    首先，我国《刑事诉讼法》规定审查起诉、审判阶段改变管辖的重新计算期限，但未规定侦查阶段改变管辖重新计算期限，而《刑事诉讼法》属于公法，对于公法而言法无规定即禁止，即禁止侦查机关因改变管辖重新计算羁押期限。

其次，拘留、逮捕是对人身自由进行限制的强制措施，法律对其期限进行严格规定是为了保障公民的基本人权、防止公权力的滥用，如果允许侦查机关因改变管辖重新计算期限，不仅是对犯罪嫌疑人基本人权的侵犯，甚至会导致侦查机关借改变管辖之名行变相超期羁押之实。

    2、审查逮捕阶段案件移送

    根据《检察机关执法工作基本规范》的规定，人民检察院侦查监督部门对于公安机关报请批准逮捕的案件必须审查是否属于本院管辖，对于不符合管辖规定的，不仅不会批准逮捕，还应当建议侦查机关向有管辖权的机关移送。这个规定看似合乎刑事诉讼的一贯风格，即对于管辖错误的要及时更正，但实际上根本不利于实践操作。首先，“属于本院管辖”的标准是什么？我国刑事法律对于侦查监督部门的管辖权没做任何规定，仅要求公安机关要向同级人民检察院移送审查批准逮捕 ，显然“审查是否属于本院管辖”这一规定令执法者不知如何操作。最高人民检察院的这一规定或许是指审查公安机关的管辖是否错误，即该案是否属于报请批准逮捕的公安机关管辖，若不属于该公安机关管辖，建议将该案移送至有管辖权的侦查机关。我国刑事侦查中拘留的时间很短，一般在拘留后三日内即需提请审查批准逮捕，检察机关不予批准逮捕的话，公安机关就应立即释放犯罪嫌疑人。如果检察机关对于涉嫌犯罪的人，仅因管辖问题而不予批准逮捕的话，显然会放纵犯罪嫌疑人。假使侦查机关听从检察机关的建议进行案件移送，由于拘留时间短， 极易导致拘留超期。

    从前面的分析不难发现，我国《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》规定逮捕的条件仅为有证据证明、有逮捕必要，这是非常明智且具备可操作性的，《检察机关执法工作基本规范》的相关规定显然是画蛇添足。但是管辖问题非常重要，侦查机关管辖确有错误时必须及早纠正。在前文中，笔者建议公安机关在立案时向检察机关侦查监督部门进行备案，如果检察机关发现公安机关在立案时就管辖错误的话，可以建议立即纠正；如果直到审查批准逮捕阶段才发现公安机关管辖错误的话，对于符合逮捕条件的仍应批准逮捕，同时建议公安机关将案件移送有管辖权的侦查机关。

    3、审查起诉阶段案件移送

检察机关审查起诉部门收到公安机关移送的案件后，首先应当审查案件是否属于本院管辖，而是否属于本院管辖的标准是依据审判管辖确定的。对于不属于本院管辖的，应当将案件移送至有管辖权的人民检察院。不属于本院管辖的原因有两种可能，一种是侦查阶段即出现管辖错误，另一种是虽然侦查管辖正确、但是案件不属于被移送的检察机关管辖。

    对于侦查阶段可能出现管辖错误的情形，笔者除了前文提出的一些试图避免这一错误的设想外，建议公安机关在预审阶段强化对管辖的审查，因为预审阶段案情已经明朗、证据相对齐全，容易对管辖权的归属作出正确的判断。

    侦查管辖正确、但案件不属于被移送的检察机关管辖，从而导致案件在检察机关之间移送，出现这种情况并非个人因素所致，完全是由我国法律规定中侦查管辖与审判管辖不完全一致造成的。侦查机关按照侦查管辖的规定侦查终结后将案件移送至同级人民检察院审查，而检察机关按照审判管辖的规定判断案件是否属于本院管辖，且依审判管辖的规定将案件起诉至人民法院。如果侦查管辖与审判管辖完全一致，自然不会出现因管辖错误移送案件，但是如果两者不一致的话，移送案件不可避免。

    从现行法律法规看，对于公安机关来说，侦查阶段和审判阶段关于地域管辖的规定是一致的，而级别管辖不尽一致， 如县级公安机关可以侦查本辖区内的故意杀人案件，而故意杀人可能判处无期徒刑或者死刑，属于中级法院管辖，因此在审查起诉阶段就会出现基层人民检察院收到公安机关移送的案件后报送市级人民检察院起诉的情形。对于检察机关自侦部门来说，侦查阶段和审判阶段关于级别管辖的规定大体一致，而地域管辖不尽一致， 如当涉嫌犯罪的国家工作人员工作单位所在地与犯罪地不一致时，从理论上来说同样会出现案件移送的情形。

    笔者认为这种由于法律规定造成的案件移送完全可以通过规范法律来加以避免。可以将公安机关级别管辖的规定修改成“县级公安机关负责侦查发生在本辖区内的刑事案件，另有规定的除外；分、州、市级公安机关负责侦查危害国家安全、恐怖活动案件及可能判处无期徒刑、死刑的案件；省、自治区、直辖市级公安机关负责全省（自治区、直辖市）性的重大刑事案件；公安部负责全国性的重大刑事案件”。由于公安机关上下级的领导体制，有管辖权的公安机关完全可以在适当的时候要求下级公安机关予以协助，因此案发地点偏远、时间紧迫等因素并不影响侦查的有序进行。

    对于检察机关自侦部门地域管辖与审判管辖不一致的情形，笔者建议在审判管辖的规定中，扩大犯罪地的内涵，规定“对于国家工作人员职务犯罪案件，犯罪地包括犯罪嫌疑人工作单位所在地”。如此规定并不违背法律精神，国家工作人员职务犯罪案件严重侵害了国家机关的管理职能，对其工作单位及所在地的不良影响是不可估量的，因此犯罪嫌疑人工作单位所在地也是犯罪结果所在地，可以纳入犯罪地的范畴。

    4、审判阶段案件移送

依照最高院的解释，人民法院对于不属于本院管辖的案件，应当决定退回人民检察院。人民法院在收到案件后尚未经过开庭审理，就能决定案件的去留，这显然是强职权主义的体现，同时该解释也有悖于我国《刑事诉讼法》第150条的规定 。笔者认为，由于我国规定了审查起诉阶段的管辖，人民检察院在决定将案件起诉至法院时，无论对证据还是对管辖都是经过认真审查的，因此人民法院对于检察机关移送起诉的案件均应当受理且需要开庭审理。但如果确实出现管辖错误，究竟应该如何处理？根据我国相关法律和司法解释，审判阶段管辖的正确与否，取决于法院的自主裁决。

    在我国目前刑事诉讼中，无论法院确认自己有管辖权或是认为自己无管辖权，都没有一个程序保障公诉人、被害人、被告人对管辖问题提出自己的意见。这从我国刑事诉讼审判程序中的告知义务即可窥见一二。按照我国《刑事诉讼法》的规定，法院对诉讼参与人的告知义务主要包括被告人享有申请回避、重新鉴定以及辩护的权利。可见，即使诉讼参与人对法院管辖有疑问，也没有相关的制度保障，更没有救济措施。 显然，单纯依靠法院为审判管辖权把关，一方面是对法官个人能力的过高要求，另一方面剥夺了检察机关、被告人、被害人作为诉讼参与人的诉权。

    笔者建议，法官在对案件进行审理时，认为管辖存有疑问的，可以就相关问题询问公诉人、被害人，讯问被告人，公诉人、被害人、被告人也可以提出各自的抗辩，人民法院应当通过裁定的形式宣告自己有无管辖权，检察机关、被害人、被告人对该裁定有异议的可以上诉。这样通过赋予诉讼参与人管辖异议权能够对法院的裁定进行监督，从而避免案件移送的随意性。

    （三）指定管辖引发的案件移送

    我国刑事诉讼中指定管辖的情形很多，从指定的主体看，上级公安机关、检察机关、人民法院均可以指定下级机关管辖案件；从指定的阶段看，侦查、审查起诉、审判阶段都可以进行指定管辖。但是我国法律法规对指定管辖存在诸多不完善之处。

    首先，在什么情形下可以指定管辖很抽象，我国法律对此的用语是“情况特殊时”、“需要改变管辖时”、“必要的时候”，显然无论是普通公民还是执法者都无法准确把握，由此指定管辖很容易由执法者个人意志决定，导致案件随意移送。

其次，公检法三机关在指定管辖问题上缺乏衔接制约机制。公检法三机关的指定管辖效力仅限于本系统内部，如公安机关侦查阶段的指定管辖不能约束审查起诉阶段的检察机关，检察机关审查起诉阶段的指定管辖对于同级审判机关而言不具有任何效力。因此，顺利的话，必须经过三次指定管辖才能完成刑事诉讼流程，如果公检法三机关对于指定管辖意见不一致时，将导致案件曲折流转，频繁移送。

     “一种争端解决程序总是因同一事项而被反复启动，它是不足以成为一种程序的。” 纵观世界各国规定，指定管辖是管辖制度的例外规定，均有严格限制，一般是出于司法公正考虑才允许进行指定管辖。笔者建议规定出现如下情形时，可以进行指定管辖，一是案件主要当事人涉及该机关或其工作人员的，二是案件与当地国家机关有重大利害关系的，三是由该机关侦查（起诉、审判）可能影响司法公正的。

    为了解决“一案三指”的弊端，笔者建议赋予检察机关对公安机关指定管辖的决定权、对审判机关指定管辖的建议权。具体程序上，下级公安机关需要指定管辖时，可以向上级公安机关提出申请，上级公安机关对该申请没意见时，报请同级检察机关决定，若同级检察机关同意进行指定管辖，在向公安机关出具同意指定管辖意见书的同时，一方面可以指定下级检察机关行使审查起诉管辖权，另一方面可以向同级人民法院建议将该案指定相应的下级人民法院管辖，除非该下级人民法院不适宜审判该案，否则同级人民法院必须接受该建议。

    如此规定是基于两点考虑，首先，检察机关对公安机关享有侦查监督权，通过赋予检察机关对公安机关指定管辖的决定权正是侦查监督的体现；其次，现行法律虽赋予了法院自行决定指定管辖权，但有诉才有审，案件需通过检察机关的流转才能实现指定目的，因此从诉讼效率考虑，赋予检察机关对审判机关指定管辖的建议权是可行的，同时也有利于检察机关审判监督权的实现。