论文提要

    司法公正是人民法院审判工作的灵魂和生命，审判独立则是确保司法公正的必要手段，审判不独立，所谓的司法公正将难以保证。我国审判工作因参差着各种行政因素的影响而使审判独立举步维艰，改革和完善我国现行司法体制中存在的行政影响，对实现真正的审判独立，确保司法公正，实施依法治国方略，维护社会稳定，促进国民经济持续健康快速发展，有着重大意义。本文主要通过对审判工作中的行政因素进行分析，认为当代中国审判独立中存在的行政影响主要有”官本位”的行政思想影响，审判机构设计上的类行政架构，以及审判机构的内部管理行政化和其他行政机关对审判机关的干涉干扰等几个大方面的行政因素影响。因为行政价值观与法律的价值追求不尽相同，这些这些行政因素的影响，使审判独立的步伐受阻。克服这些障碍实现审判独立应从以下几方面入手：一是要加强各种制度的保障；二是探讨立法途径的保障；三是要不断全面推进司法改革。目前我国国情及司法体制的现实，尚不具备完全去除行政的条件，要突破制约审判独立的行政因素困扰，就有赖于制度的改革，并不断酝酿立法理论氛围，不失时机地成就关于审判独立的专门法律，这是对司法活动规律的一次新认知和新总结，为司法改革不断纳入新元素。全文共9110字。

    以下正文：

    引言

    中国古代司法传统遵循皇权至上的理念，历代封建皇帝集立法权、行政权和司法权于一身，司法与行政合一，地方行政长官兼任司法官吏，负责案件的审理和裁判工作，司法从属于行政，是以无所谓司法独立。

十八大报告：“进一步深化司法体制改革，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。” 比十七大报告:“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”着眼点在“确保”一个词，然而，从“保证”到“确保”的距离有多远？所谓表述是广告，执行效果是疗效，我们的司法改革的道路有多长，空间有多广，关键就在于如何真正“确保”司法独立的“疗效”。

    司法公正是人民法院审判工作的灵魂和生命，审判独立则是确保司法公正的必要手段，审判不独立，所谓的司法公正将难以保证。我国行政和审判的关系有着深厚的历史渊源，审判独立中纠缠着各种要突各样的行政因素，突破制约审判独立的行政困扰，理顺关系审判独立的各种行政因素，完善各种制度，才能确保法院系统在外部能够抵制住干扰。由于历史的现实和原因，我国的审判独立在各种行政因素的影响下曲折中发展，如何协调各种行政关系，实现审判独立仍然任重而道远。

    一、审判独立与行政

    （一）审判独立

1954年我国第一部宪法规定了法院独立审判制度，到1982年宪法乃至后来的3次修改都保留了独立审判原则。另外，我国《人民法院组织法》、《法官法》和三大诉讼法都规定了独立审判的原则和基本规则。独立审判不仅是一项重要的宪法原则，而且是一项重要的诉讼原则，还是人民法院的一项重要组织原则。审判独立，通常是指人民法院依照法律规定独立审判案件，不受任何机关、团体或个人干涉的原则。笔者认为不够明确。审判独立一般包括四个方面，即：（1）整体独立，指法院作为一个整体独立于一切国家机关、社会团体、组织和个人；（2）内部独立，指法官履行审判职能、进行司法裁判活动独立于其同事以及上级法院的法官，不受来自法院内部未参与审判的其他法官，(1)包括法院司法行政领导，如院长、庭长、审判委员会委员和上级法官的干涉、控制和不当影响；（3）身份独立指法官的职位及法官的任职条件，应得到充分保障；（4）实质独立，指依法履行职务时，除受法律及其良知的拘束外，不受任何干涉。(2)笔者认为还应加上一点：法官只服从宪法和法律，法律是法官的唯一上司。审判独立应该是人民法院以及法官只服从宪法和法律规定，不受一切内力、外力的干涉，独立行使审判权。

    （二）行政

    行政是指由国家行政机关对于不属于审判、检察工作以及立法中的其他法律的具体应用问题以及自己依法制定的法规进行的解释。行政总是和政治联系。威尔逊援引德国政治学家布隆赤里的话强调：政治是在重大而且带普通性的事项方面的国家活动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。(3)古德诺进一步论证说，政治是国家意志的表达.而行政是国家意志的执行。(4)行政行为并不是简单的是非对错选择或者合法与否的判断，而是涉及到多元价值的复杂纠葛。韦伯则以权力为核心区分了政治家和官僚这两种不同的社会角色，政治家是为权力而生存的，而官僚则是依靠权力来谋生的。他在名为《以政治为业》的演讲中指出，政治家的实质在于坚定、热惰、有道德感、对政策决定敢于个人负责，行政的实质是认真地执行政治权威的命令。(5)

    二、各种行政因素影响下的审判独立

    （一）审判工作的的行政思想

    我国封建历史悠久，民众从来就有着浓厚的“官本位”思想，我们审判机构中的司法工作者大都被民众称为“法官大人”，加之实际上，我们的”法官大人”的确也是和其他行政机构的行政人员一起招录的”公务员”，是个“官”。而且事实上，我们很多的法官大人的确也是把自己当成了身份地位上高人一等的法官大人，把审判工作当成了“认真执行命令”的一种手段。正如我国各地庄严肃穆的法院大楼一样，“法官大人”或许会让司法者在相对面前显得更加的威严，显示法律的权威，但是在一个有着浓重的“官本位”思想的国度里，太强的行政性极易滋生“盛气凌人”的思想，而出现“肆意妄为”地歪曲公平正义的现象，当审判得不到民心支持的时候，最终的审判独立变成了审判孤立。

    （二）审判机构上的行政架构

    1、“一府两院”的行政级别

十八世纪法国杰出政治哲学家、启蒙思想家孟德斯鸠提出立法权力、行政权力和司法权力三者必须分立，指出:“当立法权和行政权集中在同一机关之手，自由便不复存在了，因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。”(6)现代法治国家，尽管在国家机构的设置和职能等方面存在各种差异，但三权分立原则却在不同程度上得以采用。在我国，宪法设定的是人民代表大会领导下的一府两院的模式，但事实上，法院并不具有和政府相并列的地位。如果一级政府是处级，那同级法院就是副处级，法院的院长、检察院的检察长总比政府的行政首长级别低半格。从本质上说，三权分立体制的特征是政治权力之间的相互制约与平衡。当审判机关在行政级别上已经矮半截的时候，要求法院在受到不等的行政级别对待的情况下高歌审判独立，显而见得的缺乏底气，这个制约与平衡的力度之微弱就不言而喻。

    2、上、下级审判机构间的潜在行政处理

    我国各级法院是监督与被监督的关系，不存在行政意义的上下级关系。这种架构主要目的是为公正司法增加一道审核程序，使司法决策更加谨慎，从而减少失误。“在我国，审判权的实际运行所表现出来的上下级法院间的关系显然己经偏离了法律预设的轨道”(7)。如案件请示制度，下级法院经常就具体案件的事实认定和法律适用要求上级法院的主管业务庭把关，而上级法院也以答复、通知、批示等形式对下级法院对具体案件和具体问题的处理作指导。理论上，一般答复没有法律效力，仅供下级法院参考，实践中，下级法院一般都会将此作为定案的依据；而最高法院以司法解释的方式答复不仅有明确的处理意见，而且具有法律效力，对该案请示的法院必须照办，全国各级法院遇有类似案件也均须照此执行，(8)这种类似于行政命令式的上级权威将审级的独立摧垮。而很多地方效仿行政机关实行年度绩效考评的办法，而且把案件发回重审率、改判率作为一项重要指标，这些种种压抑，让下级法院对上级法院的指示慎之又慎，潜在地将上下级法院关系行政化，使得上、下级法院蒙上了一层浓浓的行政色彩。

    （三）审判机构内部的行政管理模式

    1、审判委员会

审判委员会是我国特有的审判组织，在国外无论是大陆法系还是英美法系，其审判组织内部均未设置审判委员会。审判委员会是法院内部最高审判组织，任务是总结审判经验，讨论重大或者疑难的案件和其它有关审判工作的问题。我国目前的法律和司法解释都未对审判委员会的运作程序作出具体的规定。实践中的各级法院审判委员会的启动，根据法院组织法的规定，院长享有审判委员会会议的主持权，并有权决定是否召开审判委员会会议，但这种启动方式随意性很大，带有很强的行政化色彩。审判委员会在法院系统内部拥有至高无上的权威性和决断权，它独立存在于法官或合议庭或独任审判员之上，使法官独立行使审判权的地位丧失。审判委员会总结审判经验、讨论与审判工作的有关问题，其目的都是为了从宏观上指导或监督审判工作的正确开展，这些虽然属于审判业务的指导功能，但具有强烈的行政色彩。

    2、审判权与行政级别的叠加

    法院的院长、副院长及审判庭庭长作为在法院中担任行政管理职务的特殊法官，审判权与行政权叠加在一起影响着其他法官，很容易将其司法行政管理权滥用，干预其他普通法官正常的司法审判权。以法院院长为例，法院院长除了负责主持本院全面的司法行政管理工作，依法还有权对副院长、审判委员会委员、庭长、副院长和审判员提请同级人民代表大会常务委员会任命，发起审判监督审判监督程序以及诉讼法规定的其他一些程序性问题的决定权等一些其他法官没有的特殊权力。法院院长不仅是司法行政方面的负责人，法院内部最大的法官，在很大程度上影响着本院法官的升迁，从而事实上对其他法官能够产生重大影响。实践中，法院的庭长、院长还有权审批案件，损害了法官的独立性。至于法院的副院长、副庭长，虽然没有上述的法定职权，但由于担负着一定的司法行政管理工作，因此其在实践中对审判工作某些环节仍握有一定程度的指示权、批准权和决定权等，在这些行政势力的叠加影响下，普通法官裁判的独立很难保证。

    （四）审判机构与行政机构的牵连

    1、经济命脉的控制

现行财政体制下地方各级法院的经费主要由同级政府划拨，法院的诉讼费收入用作补助经费。法院的司法经费是依赖地方财政拨款，审判机关发放的工资奖金，修建审判楼、宿舍等等，无一不受制于行政机关，这样就造成了法院对地方政府的严重依赖性，使得法院的财政完全隶属，依赖于地方财政，由于对地方财政的依赖，为地方保护主义大开方便之门。因此，地方行政干预审判的现象屡见不鲜，而法院在适用法律解决案件时也会因地方政府的干涉或者潜在的威胁而自觉地维护地方的利益。经济命脉受控，使得宪法赋予的法院审判独立的缺乏底气。

    2、人事编制权的制约

    法院在编的工作人员都被纳入统一的行政等级体系之中。虽然从表面上看，法官应由同级人大及其常委会产生，但在实际操作中，却和其他公务员一样，要参加公务员考试，接受同级党委组织的考核，而且政府的人事部门还要行使管理职能，法院进人出人都要经人事局批准，他们作为行政官员而被纳入金字塔式的行政管理等级体系之中。在这种行政等级模式的影响下，一般审判人员行政上对庭长和副庭长负责，法官并不具有个人的一定独立地位。法官的升迁有两种情况：一种是法官行政级别的提升；一种是法官业务职称的提升。不管是哪种升迁都是统一由法院的政治部门负责，而法院的政治部门，往往又多受制于组织部、人事局，除此之外，奖惩处罚、离任辞退也都是由法院的政治部按照行政机关的人事管理模式来运作，这种考核方法同样是一种行政管理方法。

    三、在行政影响下审判独立的路径选择

    （一）制度保障

    讨论审判制度改革，不能过分意气用事，更不能回避或排斥法院的行政管理问题。中国法院的问题也许并不在于它有大量的行政事务要处理，而在于法院的行政管理制度和审判制度在职能上的混淆，没有实现法院诸多功能分工和剥离。

    1、真正的制约与平衡制度

    西方国家基本政治制度建立在三权分立基础上，立法、行政和司法机构地位相互平行、权力相互分立并相互制约。人民代表大会制度是我国根本政治制度。人民代表大会处于所有国家机构的中心地位，行使统一的国家权力。审判机关不具有与国家权力机关相等的地位，处于低于它的派生地位，故审判机关的独立审判权亦建立在人大统一的国家权力和宪法的基础上，不能享有与人大的国家权力相对平等的地位或与之抗衡。如果说这一状况成因于我国的根本政治制度而无可厚非，那么行政机关与审判机关的级别也不相称又依从何来？须知”官高一级压死人”空穴来风。即使在不同系统，这样不平等的待遇也会影响审判的独立，因此，笔者在此有一个或许冒天下之大不韪的提议，应该把审判机关的行政级别提到与行政机关相一致的位置，以加强审判与行政的制约与平衡，并加强法院审判独立的积极性和底气。

    2、改善审判委员会制度

    审判委员会制度是作为审判制度来说，在目前中国基层法院的司法实践中至少是具有相当的合理性的，如果废除，只会进一步强化法院行政色彩，至少就目前来看是不可行的，毕竟现在我们的法官素质仍有待提高。然而，不能改变不等于也不能改善。

    笔者认为审判委员会制度的改革：首先，在审判委员会职能方面，必须强调审判委员会的主要职能是总结审判经验，而不应当过多的研究如何处理案件，审判委员会讨论的重大疑难案件；最高人民法院应当做出明确的规定，严格的限制，在尊重合议庭权限的同时，使审判委员会从过多的案件中解脱出来，将工作重心放在宏观的审判工作指导及工作总结上。对特殊的重大疑难案件，还可以改进审判委员会议案规则，重大、疑难、复杂案件由审判委员会直接庭审或合议庭开庭时委员们可到庭或通过监控录像旁听庭审，增加委员们对案件的直观感知。如美国、加拿大的联邦最高法院在审理重大案件时，九名法官组成合议庭亲自开庭审理。这样，不仅可依法保护当事人的申请回避的诉讼权，体现了程序公正，而且也可以实现法官对依法独立审判行为的自身约束和社会公众对法官审判活动的合法监督有机的结合，确保司法公正。

    3、取缔庭长、院长审批案件的制度

    严格地讲，法院的庭、院长审批案件无明确的法律依据，他们对案件的审批，大都是因为行政管理的体制所致，这种审批，损害了合议庭和独任法官审理案件的独立性，使法官的责任不明确，无法确保司法公正。一个案件需要审批，审批者应该比被审批者具有更高的业务素质，更好的的辨别能力。现在许多通过国家司法考试、取得法律职业资格证的新生代通常处于法院行政阶层的下层，他们对法律有很好的理解，有自己的法律思想，审判能力未必比那些凭借审判经验的老领导低。审判工作同于行政工作，不能以行政级别来衡量一个审判人员的审判能力，领导之所以是领导只是因为其行政领导能力或许出类拔萃。只要我们的审判人员是经过严格的业务培训、考核的，当具体到个案的审判的时候，我们的审判人员是有能力去独立审判。领导审核制度使法官难以以自己独立的分析能力断案、定案，不利于法官独立断案能力无法得到体现和提高，只能依赖于行政管理层或上级法院的最终决断。因此，应当明确废除法院的庭、院长审批案件的制度。

    4、明确上、下级的监督制度

    法院不是行政机关，不能采用上级命令、下级服从的模式。上级法院设立的目的并非是要控制下级法院的具体审判活动，而是要为判决增加一道审核监督程序，通过上诉程序，达到司法公正。下级法院和上级法院应仅限于监督和被监督关系，而且这种监督只能通过诉讼程序来实现。但是，目前法院系统流行的通过”请示、报告”上下级”通气”的做法，使下级法院的裁判丧失独立性。为了维护司法公正，保证下级法院独立审判，当前应逐步限制下级法院请示的范围，直至最终取消请示制度。上级法院也应当自觉地避免对下级法院如何处理具体案件发号施令，并要求下级法院按其意见作出判决或者裁定，只有如此，才能真正地在法院内部实现法官审判独立，才能使审判独立原则在法院内部落到实处。

    5、独立的人事、财政制度

    法官依法独立公正行使审判权，是社会矛盾和纠纷的最终裁决者，权责重大。除必须具备深厚的法律知识功底、丰富的裁判经验外，法官还要有抵抗前述种种行政因素干扰的能力，才能使法官对法律的理解和运用不出现偏差，对案件的审理才能有独立的、完整的分析的判断，才能确保司法公正。因此，法官的任职考核应该自成独立系统，亦即法院应该有自己的用人供给制度，有自己的人，并执行比一般公务员更严格的标准。逐步建立法官保障制度，这是确保法官依法独立公正行使审判权的重要制度，建立法官职务保障制度，确保法官身份的稳定，依法从事审判活动不受干扰，解除法官政治身份待遇的后顾之忧。

    法院财政权受制于地方各级政府，利益上不独立，审判独立就缺乏底气。利益上的独立，首先要求审判机关在财务上独立，即法院在财政方面不受其它机关，尤其是地方行政机关的制约，这是独立审判最起码的前提条件。要避免法院财政权受制于地方政府，必须改革法院财政制度，借鉴国外做法，建立独立的人民法院经费保障制度。可由最高法院编制全国法院系统(包括普通法院和专门法院)的司法预算，送国务院主管部门汇总后编入国家预算。报全国人大批准后，国务院主管部门保证按预算拨款，由最高法院根据地方各级法院的人头费实施统一管理、分配，彻底地解决法院财政不独立的状况。建立法官待遇保障制度，解除法官独立经济待遇的后顾之忧。

    （二）立法路径探讨

    审判中存在行政行为，这首先是一个事实，其次才可能成为法律问题，而事实与法律之间的桥梁就是合法性论证。

    1、在现行法律中明确

德国法学家沃尔夫冈•赛勒特明确指出：“法官独立性原则作为国家权力划分的一个组成部分，是并将继续是一个法治国家司法体制的核心原则。”(9)我国宪法第5条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。”“任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。”从系统来看，我们对照第126条和第5条，发现在第126条所列举的不能干涉审判的社会界定中，除了行政机关之外的其他国家机关和武装力量及政党、企事业组织都不在第126条的限制之内，也就是说他们完全可以干涉审判，有违法律的严谨性。因此对宪法第126条和第5条及相关法律作出相应修改，并明确规定“实行法官独立审判，法官只服从宪法和法律”。我们认为凡是在宪法和法律规定范围内的对法院审判工作的领导和监督都不是对司法的干涉，因为这种领导和监督本来就是法律的规定，说党委、人大、检察院可以干涉审判，是完全对法律规定的误解。因此，“应当在宪法、人民法院组织法、三大诉讼法、法官法中规定：‘人民法院和人民法院的法官独立行使审判权，只服从法律’”。(10)

    2、立法

    “只规定了司法权的独立行使而没有为它提供更为具体制度安排,司法独立也只能是空中楼阁”，(11)因此，在理论酝酿到一定程度的时候，要适时起草“审判独立法”，形成一个专门法。笔者认为，鉴于目前行政干涉审判独立的多以监督审判为理由，要确保审判独立，应当规定以下几个方面基本内容：

   第一，明确规定审判监督的正当目的和宗旨。审判监督的实施只能是为了维护审判的公正与法律价值的实现，为自由、正义和秩序提供一道保障；

    第二，明确审判（领导）监督权的行使的主体。审判监督权可以多样化，甚至全民化，但是直接行使审判监督权的只能是明确而有限的主体，否则法律意义监督的渠道就会像舆论一样变得民间化而意义不大；

    第三，明确规定监督审判的具体实施程序。审判监督可以全天候，但是实际程序的启动必须有法律的明确规定授权，具体方法可借鉴再审程序的启动方式，程序的启动必须有正当的事由，即为正义而动；

    第四，明确规定违背审判独立法则、干涉审判独立的处罚措施。对于审判独立程序、或借审判监督之名干涉审判独立的行为，应当承担相应的民事、经济、行政责任和刑事责任，严格把关，确保审判独立不受干涉。

    四、关于司法改革

    司法改革，不进则退，我国的司法改革已是势在必行。即使我国的审判工作中牵扯着诸多的行政因素而阻碍了独立，但是关于审判机构去行政化，笔者认为审判机构作为一个国家机器，就目前国情，尚不能像一些高校一样讨论去行政化。如果说审判机构因为自身审判工作的特殊性而必须要有自己的管理模式的话，在没有，至少现阶段没有，找到比现行管理模式更好的运作模式的时候，审判机构不可避免地要涉及行政管理，法院的政工科、政治部依然需要。但是应该改革，而在改革中应该注意一些问题。

    （一）司法改革的主体

    关于司法改革的主体。现在我们说到司法改革，一般都会讨论到司法机关如何整合，而忽略了司法机关之外的行政机关，由前所述，司法审判机关与许多行政机关有着千丝万缕的联系，如果司法改革只是一味强调司法机关的整合，无疑是拆了东墙补西墙的掩耳盗铃，而且从联系、全面的观点，我们的司法改革不应当只是司法机关的事，而应当把各行政机关也纳入进来，有些环节，诸如人事、财政的改革，相关部门还应当在改革之中作为主要的牵头部门。

    （二）厘清法律与上司的关系

    “法官除了法律就没有别的上司，法官的责任是当法律运用到个别场合时，根据对法律的诚挚的理解来理解法律。”(12)诚然，有行政就有上司。而且上司控制着法院的经济命脉和人事管理。实践中，一旦地方利益和国家法律发生冲突，法官就要处于一种尴尬的地位：维护国家法律的严肃性，就势必得罪地方政府。2006年3月全国政协委员、最高人民法院副院长万鄂湘在参加“两会”期间介绍到:“郑州的一位法官，在审理一件经济纠纷时，依照国家颁布的种子法判案，而没有依照与国家种子法相抵触的省种子条例，结果遭到了当地人大常委会的罢免，维护了国家法律的尊严，却得罪了当地，这就是我们目前法院管理体制所遭遇的最大尴尬”，(13)“领导”对于审判独立和司法公正所带来严重危害可见一斑。万鄂湘指出，类似事件在司法实践中经常出现，由于法院是分别向四级人大负责，但执行的却是统一的国家法律，当地方利益与国家法律发生冲突的时候，法院常常被夹在中间，左右为难。因此，司法体制亟须根本性改革，厘清法律与上司的关系。

    （三）把握行政价值观与审判独立

    行政价值观就是国家公务员等公共行政主体在公共行政领域中对某种特定的行政思想、行政行为方式的功效和意义所作的理解和追求的总称。行政价值观是行政行为的出发点和归宿，它体现着行政价值取向，决定并制约着行政主体的欲望和行为方向。价值观是现实的，当它转化为行动时，会对人们自身和社会生活产生重要的、甚至关键性的现实影响。法律有自己的价值观，每一部门法既有与其他部门法相同的价值观，也有自己独特的价值取向，这也是这一部门法区别于其他部门法的重要特征。法律的价值有三：自由、正义、秩序，法律是法官唯一的“上司”，审判独立是这一“上司”实现其价值，必然要求。审判工作的诸多方面渗透着行政因素，因此行政价值观中在审判工作中有所体现，但是，又因为审判工作由其特殊性，因此，在司法改革中，行政价值观在审判工作中可以体现，却不能尽然。审判工作法律价值是第一位的。

    结论

    审判独立是法律的意愿，然而审判工作中萦绕着诸多的行政影响，这是和我国历史沿革具体国情分不开的。要处理好这些行政的影响，要结合我国的具体国情及传统，考虑国际大环境状况，依照法律程序循序渐进地进行处理。纯粹的审判独立是相当艰难的，本文既无力也无意解决所有的问题，本文的目的仅在于试着提供一条处理好审判独立中的行政影响的思路，推动审判独立不断向前取得进展。首先概述审判独立与行政的概念；其次，厘晰在审判工作中存在的各种行政因素；再结合我国实际，提出处理好这些问题的路径选择，展望我国司法改革中审判独立的前景。总之，我国的审判工作中存在着多种行政影响是事实，要使审判独立，处理好这些行政的作用是必然的，尽管或许我们当前审判完全去行政的条件尚不充分，但司法改革却是势在必行，在尚不能彻底改变的时候先改革，为审判独立立法作好准备，在目前尚未有专门法律规制审判独立的前提下，先从制度上加强保障，并为审判独立法的形成累经验。一旦条件成熟，立法必须严格从行使审判监督的主体以及操作程序等方面加以限制、规制，从最大程度上确保审判独立，确保司法公正。正因为审判工作中存在着这样的行政牵扯，司法改革应该有其他行政机关的参与或牵头，处理好法律与行政上司的关系，明确行政价值观与审判工作的差别，方能取得长足进展。