【内容摘要】伴随改革的深入，非政府组织在我国经济社会等领域的作用日益增加。由于我国非政府组织立法内容和立法体系上存在的缺陷限制了非政府组织的发展，因而，我们必须转变立法理念，完善非政府组织立法体系,改革非政府组织设立和登记管理办法,为非政府组织的发展提供良好的法律环境。

    【关键词】非政府组织；立法缺陷；成因分析；完善建议

    近二十多年来，非政府组织立法问题研究在中国日益勃兴，特别是党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的目标后，我们有理由相信，一个健康发展的非政府组织是和谐社会建设不可或缺的一个环节。一个重要的原因就是民主法治里边包含着权力受监督，权力受制衡的因素。而非政府组织在这方面有着独特的优势，表现为，国家权力之间的相互制衡只是防止国家权力滥用的一个办法，但是不能保证国家的民主与法治。因为如果只是国家权力之间的重整，很可能造成国家权力的“田野合作”。单个公民薄弱的个人力量无法对抗国家权力，只有组成一定的利益共同体，借助一定的组织，利用社会权力才能对国家权力进行制衡，防止其侵害。在这方面，非政府组织大有用武之地。而且，一个健康发展的非政府组织有唤醒民众权利意识等机能。综上所述，非政府之是构建和谐社会这盘棋中一枚颇具分量的子；非政府组织立法研究是我国法治进程中的一个崭新问题，是构建和谐社会系统工程工程中的基础性工程。在本文中，作者首先从非政府组织的概念界定入手，进而勾勒出我国非政府组织立法的演变历程；其次，指出我国当前非政府组织立法中存在的缺陷并分析其成因；最后，作者将重点研究完善我国非政府组织立法的一些举措并提出自己初步的建议。

    一、非政府组织概念的界定

    非政府组织是一个外来词汇，它是英文Non-governmental organizations的直译，简称NGO。其词义从字面来讲是政府之外的组织。从字面分析可以看出，非政府组织这一次采用了排除法的表达方式，从而导致了人们可以明确地知道他不是什么，但是又很难界定他是什么。清楚的界定一个概念是科学研究的前提，对于我国非政府组织而言，只有界定了其概念，才能明确其范围，从而促使政府能对非政府组织制定合理的发展的法律框架，促进非政府组织的发展。在学界，目前学者对非政府组织这个概念尚未形成共识，他们依据不同的标准对非政府组织这做出了不同的界定，这反映了我国对非政府组织这一领域的研究尚未深入。对非政府组织概念的界定，概括起来主要有：（1）正面界定法，他包括：a.法律上的定义，即根据法律的规定来界定某一组织是否是非政府组织。这种界定方式会因各国的法律规定的不同而产生不同的理解，不利于非政府组织立法的比较研究，而且这种界定方式还忽视了我国非政府组织发展的一个客观现象：当前，我国还存在大量的非政府组织，他们因没有登记而陷入合法性困境；另外一方面，他们的活动因为有公益性的一面而使得政府相关部门睁只眼闭只眼；b.依据资金来源定义。一般来说，非政府组织的资金来源是会员交纳的会费或者是支持者的捐赠，但是，在我国，非政府组织主要的资金来源是服务收费和政府支出，故而该界定法与客观事实存在较大的出入；c.根据组织的目的和功能加以界定，认为凡是以促进公益为目的的组织都是非政府组织，但是，由于公共利益是个模糊的概念，很难对其进行清清晰的界定，导致了该界定法没有确定性；d.“结构—运作型”，他是从组织的运作和组织的结构这两方面去区分某一组织是否是非政府组织。（2）排除界定法，主要有非政府组织的界定，非市场的界定，非营利组织的界定。排除法界定法虽然可包含很多组织，但是，却存在外延不当扩大或者缩小的可能，亦不利于对非政府组织进行研究。在以上诸多定义中，笔者以为“结构——运作型”定义相对来说比较合理、科学。其着眼于组织的基本结构和运作方式，即，凡是符合组织性，民间性，自治性，志愿性，公益性皆为非政府组织。

    1.组织性，即组织必须具有一定程度上的制度化，稳定性，而非临时性的因人，因事而聚集的民众集合体。

    2.非营利性，即组织可以产生利润，但是利润不能分配给其成员。《社团登记管理条例》第4条第二款规定了“社会团体不得从事营利性活动，”但是这并不否认组织为了维系自身的生存和发展或开展相关活动而进行的收费以体现服务的社会需求性。

    3.民间性，即与行政机关等有所区别，他没有行政权力，无行政层级，一般不受政府控制。

    4.自治性，他是相对于国家行政机构而言。非政府组织内部自我管理，不受外在团体的掌控。其组织的规章制度由内部组织成员自主制定，组织的宗旨亦由成员决定，等。

    5.志愿性，体现为组织成员基于有共同的兴趣、信念而自觉地开展活动，而且更重要的是有某种数量的志愿人员参与机构活动。

    6.公益性。组织所提供的服务应有公益性，并以服务公众为职责。其关注的是公益而非私益。

    二、我国非政府组织的发展现状与立法演变

    非政府组织在我国是个新生儿，其在我国的发展历程及立法演变颇具曲折性。

    （一）我国非政府组织的发展现状

    回眸近60年来，我国非政府组织的发展大体上经过了四个阶段。1.起步阶段（1949年-1966年）这一段为中国非政府组织发展的初始阶段。据统计，1965年全国性的社团由解放初期的44个增长到近100个，地方性社团发展到6000多个[1]。2.1966年到1978年为休眠阶段。这一时期，受文化大革命的影响，非政府组织的发展遭到了毁灭性破坏，没有社团成立，甚至有已经存在的非政府组织的被迫停止所有活动；3.1978年-1995年为社团重新崛起阶段。随着改革的深入，行政权对市场的影响逐渐减弱，非政府组织的发展如雨后春笋。4.1995年至今为大发展时期。随着有限政府的宪政理念的深入人心，非政府组织得到了前所未有的大发展。

    （二）我国非政府组织的立法演变

    我国传统社会就存在社邑类民间公益组织（前唐），寺院宗教类民间公益组织（唐宋时期）宗族公益（清代）等各类慈善性和服务性民间组织。但是，由于我国高度集中的皇权组织， “没有民主的政治传统，人民没有结社的自由，结社活动历来被视为严重危害统治秩序的非法行为，为历代“王法”所禁锢[2]。可以说，我国古代缺少真正代表结社自由的非政府组织，故而亦未有相关立法活动。代表近意义的非政府组织的出现是在清末。随着西风东渐，“结社自由”思想开始传入我国。在传播的过程中，与革命运动结合起来，产生了早期的非政府组织。为了笼络人心，从《钦定宪法大纲》到《中华民国宪法》，从《苏维埃宪法大纲》到最后的《共同纲领》，先后有好几部宪法或者宪法性文件都明文规定了公民的结社自由权，但是当时由于社会动荡，国家亦非法治国家，维护国家社会秩序的力量不是法律，而是强权，所以当时非政府组织虽然有宪法的宣告性保障，但是生存环境恶劣，随时都有被取缔的危险。特别值得一提的是，1932年10月，国民党政府曾公布《修正民众工团体组织方案》，规定了民众团体对于国民党的绝对服从和中央的统一管理原则[3]。

    新中国成立后，我国非政府组织立法有了较快发展。但是由于我国的宪政之路是一条是前人所没有走过的路子，所以非政府组织立法亦随之而经历了一个比较艰难的发展历程。其历程大致可分为三个阶段：初步发展阶段，遭受破坏阶段，逐步恢复阶段。

    1.建国之后，我国第一部宪法就将结社自由作为公民的一项宪法基本权利确定下来，赋予公民结社自由的宪法保障地位。1949年建国之初，为了适应时势需要，我国政府对旧社会遗留下来的许多社会团体进行了清理，改造，取缔了一些不符合社会主义要求的中介组织，并保留了一些社会团体。为此，1950年9月，当时的政务院第二十五次会议通过了《社会团体登记暂行办法》，对社会团体进行了规范，初步形成了符合需要的非政府组织相关制度。但是，随着社会主义改造的结束，该条例逐渐被弃之不用，而主要由各部门分别主管与自己业务相关的社团审批和管理工作，不再执行统一的登记制度。这一时期重要的有关非政府组织的立法有《工会法》(1950年 )《农民协会组织通则》《中华人民救济总会章程》、《政务院关于处理和接收美国津贴的文化教育救济机关及宗教团体的方针的决定和接收外国津贴及外资经营文化教育救济机关及宗教团体登记实施机关》。可见，在建国之初，我国非政府组织立法取得了一定的成就，促进了非政府组织的发展，活跃了民主生活。

    2.从1957到1978年之前，为非政府组织立法活动遭到严重破坏时期。建国以后的极左思潮迅速蔓延了到了我国政治经济生活的各个领域，特别是“文革”开始之后，我国进入了法律虚无主义时代，社团立法也处于空白状态。在此期间制定的75宪法虽然仍然有结社自由为公民基本权利这样的规定，但是同时又赋予了群众运动的“大鸣”、“大放”“大辩论”“大字报”四大自由，这又无情地摧毁了公民结社自由的保障体系，使得结社自由这一神圣的宪法性权利成了斗争工具，结社自由被无情架空了。

    3.1978年以后，随着改革开放逐步进入正轨，非政府组织立法逐渐恢复起来，为非政府组织活动提供了初步的法律基础。1982年宪法第35条规定：中华人民共和国公民有言论，集会，结社，游行，示威的自由。“这样，公民的结社权成为了宪法保障的基本权利。这一时期制定或修改的法律法规有，（一 ）法律：《工会法》（1992），《红十字会法》（1993），《公益事业捐赠法》（1999），《民法教育促进法》；法规：《基金会管理办法》（1988），《社团登记暂行条例》（1998）；规章：《民办发企业单位登记暂行办法》、《取缔非法民警按组织暂行办法》、《民政部主管的社会团体管理暂行办法》、《社会团体分支机构、代表机构登记办法》，地方性法规：《天津市社会团体登记管理条例》、《深圳市社会团体组织通则若干规定》、《上海市促进行业协会发展规定》。

    由此可见，经过几十年的努力，尤其是改革开放以来，我国非政府在组织立法取得了很相当大的成就，形成了以宪法为统领，以“两个登记管理条例”为骨干，与之相配套的地方性法规、部门规章为辅，一般法与特别法相结合的完善的法律体系[4]。对于非政府组织所涉及的主要法律关在现行法律法规上都有所规范。

    （三）我国现行非政府组织立法的主要内容

    随着1998年对《社会团体登记管理条例》的修改及颁布施行，我国对非政府组织管理确立了统一登记制度，双重负责制和分级管理制度，这些制度构成了我国非政府组织立法的主要内容。

    1.统一登记制，是指国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府民间组织登记管理机关，其他任何部门无权登记社会团体，颁发证书。经合法登记的社会团体，就有了法人地位，具备民事主体资格。“他是为了解决过去一段时间，由于各部门都有权成立民间组织，民间组织的法人资格赋予十分混乱，增幅一度发展过滥，总体失控的现象……”而采取的登记措施[5]。

    2.双重负责制，是指业务主管单位与登记管理机关双重负责的管理体制。根据“两个条例”的相关规定，业务主管部门偏重于日常活动的管理，登记管理机关则主要进行宏观管理与执法监督。这一体制构共同成了我国民间组织管理制度的核心内容。

    但是以上两个体制非但不能实现配合民政部实现对民间组织的有效监督还无形中造成了非政府组织登记难的现状。

    3.分级管理制，是指全国性的非政府组织由国务院的登记管理机关负责登记管理，而地方的性的非政府组织则由所在地人民政府登记管理负责登记管理，跨区域的非政府组织由其跨区域的行政区的共同的上一级人民政府相应的登记管理机关负责登记管理；登记管理机关，业务主管部门与其管辖的非政府组织在不同地的，可委托主管单位负责委托范围内的监督管理工作。在目前我国非政府组织发展不平衡，自律性差的环境下，该管理体制有一定的合理性。但是，这一体制在实践中有所变异了——将非政府组织的活动限制在登记区域内，限制了组织之间的竞争造成资源浪费。从以上论述中我们可以看出，在我国现行的有关非政府组织的立法存在设立门槛高，限制竞争，管理体制不合理等立法特点。

    三、我国非政府组织立法存在的问题

    由于非政府组织在我国发育尚不健全，立法理念等未能与时俱进，导致了我国现行非政府组织立法存在诸多缺陷，总的来说，表现为立法内容上的缺陷和立法体系上的缺陷。

    （一）立法内容上的缺陷

    1.准入门槛高

    首先，在成立条件上，我国在非政府组织的成立上采取了以限制成立来限制竞争的制度。《社会团体管理登记条例》第13条第2项规定：同一行政区域内已有业范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的，登记管理机关不予筹备；《民办非企业单位登记管理暂行条例》第11条规定，在同一行政区域内已有业务范围相同或相似的民办非企业单位，没有必要成立的，登记管理机关不予登记，《条例》第十九条还固定了社团不得设立地域性的分支机构。在1990年社会团体清理整顿的基本文件《民政部关于清理整顿社团的请示》（国务院办公厅转发）中，就提出了对不符合社会需求，重复设置的团体，要予以撤并。亦即行政管理机关有权主动将其认为业务上重复或者设置上重复的团体或者没有必要存在的团体予以撤并。何为“没有必要？”这无形中赋予了行政管理机关相当大的自由裁量权。这样规定的初衷也许是为了方便管理，但如果从非政府组织的角度来看，限制竞争有着极大的消极影响。笔者认为，随着改革的深入，民主法观念的观念不断深入人心，政府在对非政府组织管理的问题上，与其在源头上在“堵”上下功夫，还不如在管理的过程中“疏”，可以采用人大的立法监督，行政执法监督，司法监督等各种手段多管齐下，综合管理，确保非政府组织健康有序地发展，而不是一味地限制竞争。

    其次，社会团体成立的物质条件要求高。例如《社会团体登记管理条例中》第十条规定：“成立社会团体，应当具备下列条件：第十条 成立社会团体，应当具备下列条件：

    （一）有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个；

    （二）有规范的名称和相应的组织机构；

    （三）有固定的住所；

    （四）有与其业务活动相适应的专职工作人员；

    （五）有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金；

    由此可见，现行立法对于会员人数和资金都有着严格的限制门槛，无形中就剥夺了广大社会弱势群体的结社自由权。马斯洛心理学认为人都有爱和归属的需要；根据社会学相关理论认为，弱势群体往往存在着强烈的利益相对剥夺感，当他们将自己的不如意境遇归结为或以群体的剥削的时候，社会就潜伏着危险，而且风险最容易出现在承受力最低的社会群体之上，从而构成危及社会稳定，影响社会和谐发展的巨大隐患[6]。

    非政府组织的成立门槛过高，导致了许多非政府组织被拒之于合法的大门之外。“据民政部统计，截止2007年底，我国共有各类民间组织38.7万个……，但是，令人担忧的是，我国90﹪以上的NGO（民间组织）实际上未获得现行法律的认可”[7]。这大大降低了法律的实效性，既不利于对非政府组织进行有效的管理，也不利于非政府组织健康有序发展。

    2.管理过于严格

    在管理体制上，《社会团体登记管理条例》第九条规定，申请成社会团体，应当经其业务主管部门审查同意，并依照本条例的规定进行登记，从而确立了我国非政府组织成立管理的“双重管理许可制度。”“这可能是世界上除了朝鲜等极少数国家以外最严厉的行政管理管理体制之一[8]。”因为业务部门和登记管理机关对于社团成立皆有权进行实质审查，一方不通过将无法合法成立。现阶段，非政府组织仍有一定的政治敏感性，而非政府组织的成立对业务主管部门和登记部门来说任何现实利益，相反，主管部门和登记管理机关还需要承担行政风险和政治风险。根据选择性理论，其不会轻易批准非政府组织的成立。这种双重许可模式在一定程度上反映了“万能政府”的旧理念仍然相当大的市场，即认为“政府是整个社会的控制着，政府尽一切可能把社会生活的全部个体、组织纳入管理体制中”[9]，其目的是最大限度的避免与政府目标不一致的非政府组织的成立，确保非政府组织根正苗红。确实，双重许可制度的实行过程其实也是国家对非政府组织的过滤过程，在这样的管理过程中，由于是事前审批，政府往往会把自己的价值观强加于非政府组织之上，长此以往，非政府组织变相的成为了政府机关的下属部门，极有可能回到过去“政社不分”的旧路上。

    3.程序性规定多，实体性规定少

    现有立法只是对非政府等管理的行政程序做了规定，其以行政机关对政府组织进行规制为基点，而对公民结社的实体内容则缺乏规范，造成了本末倒置，使公民不能充分实现结社自由权。因为没有实体方面的规范，非政府组织的权利保障，义务履行，如何自律等问题已经影响到非政府组织的发展[10]。如《社会团体登记管理条例》、《事业单位登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《外国商会管理暂行规定》等都主要是规定登记程序的，而即便是综合性的专门法律如《中华人民共和国红十字会法》、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国工会法》等，有关非政府组织权利义务和责任的条款所占比例也甚小。

    对于立法内容的缺陷，我们可以理解为现行立法对民间组织采取严格管理的外在表现，它是建立在对非政府组织不信任的基础上，正是基于此不信任，导致了国家立法设置了较高的登记门槛。

    （二）立法体系存在缺陷

    1.立法断层

    目前，对我国非政组织进行规范的主要是行政法规，而法律层面的规范性文件相当少。这是很不合理的。以至于在实践中，管理的主要依据只能是行政法规和部门规章。与非政府组织息息相关的是公民的结社自由权，结社自由是我国公民的一项宪法性权利，但在很大程度上只是声明性权利，还应该以法律的形式加以确认落实，但是我国的非政府组织立法没能形成与宪法相衔接的合理体系，“造成了宪法和行政法规之间的衔接断档，法律层次确实，最终使得公民的结社自由权很难落实到可操作的程度”[11]。由于权利得不到保障，非政府组织的发展受到了极大的制约。而低层次的的法规以条例、规定和办法等形式出现，不仅层次低，而且其实施主体之间经常出现摩擦和不协调，这也制约了非政府组织的发展。更为严重的是，由于政府组织的执法依据往往是法规、规章，办法等，很容易造成政府“集运动运与裁判员于一身”的非法治现象。

    2.法律规制之间不严谨，法律规定之间相互冲突，不协调问题严重。

    由于我国非政府组织法律规范体系庞杂，数量繁多，制定主体不一，法律法规之间冲突现象严重。这既降低了法律的绩效，有造成法律关系的混乱，使得管理者在管理时的法律适用上产生困难。以《民办教育促进法》为例。该法第51条规定，民办学校在扣除办学成本，预留发展基金以及按照国家有关规定提出其他的必须经费后，出资人可以从办学结余中取得合理回报；《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二条规定，民办非企业单位是“非营利性社会服务的社会组织。”很明显，民办教育学校属于民办非企业单位，应遵从“禁止分配原则”，即可以从事一定经营活动来赚取利润，但只能用于维持事业运作的经费开支而不得分配给出资人。《民办促进教育法》的规定当时虽然有一定的合理性，但是不可否认的是，该法确实与《条例》第二条存在冲突。

    四、非政府组织立法缺陷成因分析

    依据哲学常识我们知道，任何结果的出现都是由一定的原因引起的。通过综合分析，笔者以为我国非组织立法存在以上诸多缺陷是由以下几个方面的因素引起的。

    （一）受到传统体制影响较深

    在长达两千多年的封建社会，实践的都是精英政治，精英统治，统治阶级从来没有真正相信过人民的自我管理能力。一直以来，非政府组织往往带有某种神秘色彩，认为结社自由权有对抗国家权力的成分，因此，我国历代封建王朝都将非政府组织视为异己。受法家思想的影响，自秦统一中国以来，封建政府一直实行专制统治，强化中央集权，为巩固统治，对各式各样的民间组织进行打压，限制其生存和发展的；在经济上则实行“利出一孔”的垄断政策；在思想文化领域，则通过科举制度等来禁锢人们的思想。直至晚清末年，统治者的控制力下降，民间组织方有所抬头。到解放以前，虽然公民有结社自由权，但是在非法治国家里，公民的结社自由权经常受到强权压制，各非政府组织随时受政府监控，监视，甚至有因时事而随时被取缔的危险。在这种传统惯性的影响之下，我国非政府组织立法深深地烙上了“监制、管理”的印。

    （二）受全能政府观念影响及计划经济体制影响深刻

    在新中国成立后到改革开放前，我国进入了高度集中的“计划经济时代”；在经过几次大规模的政治运动，我国进入了高度“一元化”的“计划社会”，基本形成了全能国家模式。这一时期，政府垄断了政治经济文化和社会领域的所有资源和一切事务的决策权，甚至干预到了个人的生老病死。在此物质基础上，国家开始了对非政府组织的“过滤”，大批社团被撤、并，严格控制其发展，反映到作为上层建筑的立法活动，那便是“双重管理体制”。由于立法具有继承性，并总是滞后于社会现实，在确立市场经济体制后至今，我国非政府组织立法模式依旧没有任何改变。

    （三）受意识形态的影响

    法国哲学家卢梭在他的《社会契约论》中指出：社团的出现将会损害完整不可分的主权，使得公益无法形成，最终造成社会的分裂和国家的衰弱[12]。这为社会主义国家追求统一的公共意识奠定了论基础，这个理论曾对中国产生了较大的影响，现在影响力虽然有所减弱，但是亦不可小觑。根据这个理论，对非政府组织采取禁止性的政策那就是自然不过的了。

    （四）对非政府组织认识不足。

    从根本上说，现行法律对非政府组织采取的是严格的限制模式原因就是政府对非政府组织的认识不足，对公民结社需求的认识不够。从非政府组织的内涵可以看得出来，其存在包含两个方面的内容，一为结社自由，二为公益性。这两者同等重要，是支撑非政府组织这座大厦能够不倒的两根支柱。正是由于思想认识上的不足，国家只注意非政府组织的公益性的一面，而忽视了非政府组织在保障公民结社自由权得到保障这一面，使得其在非政府组织的发展及监督制约上均采取了严格的措施。

    五、完善我国非政府组织立法的一些建议

    既然已经找到了我国非政府组织立法的结症及结症所在原因，那么，下一步的重点就是如何解决这些结症了。笔者认为，可以从如下几个方面去完善我国的非政府立法。

    （一）转变立法理念

    关于我国非政府组织立法，首先要转变立法理念，从当前的义务本位注意向权利本位主义转变。立法理念决定了该法的宗旨、原则等，对该法产生决定性影响。纵观当前我国非政府组织的立法，其价值取向多为义务本位主义，强调的是法律的作用是社会控制；强调公民，社会组织对国家权力的服从，法无明文规定即为禁止。而权利本位主义则以平等、自由为价值取向，国家在赋予公民义务的同时也赋予公民对抗国家权力的权利。要转变立法理念，首先要对结社自由权与非政府组织在现代市民社会的的存在意义有充分的认识，只有在这个认识的基础上，转变立法理念才能有思想基础。结社权属于公民的权利，其体现的是“国家与市民社会，国家权力与社会权利之间的关系，故而国家对多元社会的体认，对非政府组织存在的必要理解与宽容是至关重要的”[13]。从本质上讲，结社自由的确包含着一些对抗国家权力的内容，但结社自由本身是多元和中性，并不存在颠覆性的特征。结社自由权充分行使与非政府组织的存在，可以有助于政府与公民的互动与沟通，可在政府与公民之间筑起一段缓冲低端，从而有助于社会稳定；而且，在有限政府的宪政理念下，非政府组织的存在，可以承接政府让出的社会权利，完成那些政府不愿去做或者做不好的事情，有助于政府转变职能，提高社会活力，非政府组织的存在还有助于人们民主、公民意识的提高。只有在此认识的基础上，非政府组织立法才能发挥其制度规范作用。

    （二）制定基本法

    积极倡导非政府组织基本法的确立，将公民的宪法权利以实体法的形式落到实处。“目前我国规范公民结社活动仅依靠位于行政法规层次的行政法规和部门规章，导致行政法规层次的立法不堪重负，这其中既有超越立法权限的嫌疑，也无能为力于改革开放后迅速变化的社会现实”[14]。因此，迫切需要制定一个基本法来贯彻宪法的有关规定，促进非政府之的发展。但无论制定哪种基本法，都必须在广泛调研和深入研究的前提下，制定符合我国民间组织发展的法律，这样一项基本法要使各种类型的民间组织在总体上置于一个统一和基本的法律框架下，要能够较好体现宪法所规定的若干重要原则并使之具体化，同时又对民间组织的发展从总体上做出规范和协调，明确国家利益和国家原则…[15]。这样的立法要坚持结社自由和管制相协调的立法原则，要坚持限制自由的比例原则。结社自由与结社管制相协调是相对温和的立法指导思想，是对当下国情的认识，即我国社会无论是过去、现在或者将来很长一段时间内都是国家主导型社会。结社自由与结社管制并不矛盾，两者互为表里。管制是手段，自由是目的，手段总是要为目的服务的。过多的强调自由会导致滥权，但是过多的管制又会使自由窒息。结社自由既然已经成为了一项宪法性基本权利，那么立法机关就不能不受任何限制地堆结社自由进行限制，对其限制应该遵循一定的比例原则，即自由只能为了自由而限制，而且应采取影响最小的方式为之，否则就构成违宪的嫌疑。当前，我国非政府组织立法主要强调管制，强调对自由的限制。从法规内容上看，如1998年《社会团体等级管理条例》总共不足5000字，但是其中提到“应该”的有34处，“必须”18处，“不得”8处。因此，将来的非政府组织立法要为结社自由适当松绑，达到既满足社会对结社自由的渴望，又符合党的方针政策的双重效果，实现权力与权利、自由与秩序、国家与社会的双赢。

    （三）改革社团管理模式

    纵观现行非政府组织，我国采取的主要是严格许可制度，未经登记许可的非政府组组织即为非法组织，这种管理制度有可能使国家按照自己的意愿来塑造社团，干涉公民的私有空间，造成社会被国家同化。与此相对应的是放任主义管理制度，按照这种管理制度，国家对社团的成立及后期活动基本采取不干预政策，只是对成立登记作备案。这种管理体制虽然可以在一定程度上避免国家的专横干涉，但是亦有局限性：社团规模的扩大，有可能使得社团的与社会政治体制不同的价值观由潜在威胁变成现实的危险，威胁到国家政权的存在。实际上，我国实行的虽然是严格管理制度，但是往往行于流水，很大时候变成了放任制，表现在，社团登记成立之后，由于管理力量不足等多方面的原因，其后期的活动等缺少应有的监督。既然严格管理制跟放任制都有不足，那么笔者建议我们将来立法可以采取折中的办法，这便是部分登记制度。部分登记制要求对普通社团采取较为宽松的政策，对社团成立的某些构成要件也不做严格要求，国家也为社团的活动发展等提供法律框架，给予法律保障。另一方面，对特定的社团则采取较为严格的管理措施，对特定的构成要件严格把关，比如政治性、宗教性比较强的社团要经过审批，社团要取得免税资质也要严格审批。对于哪些社团哪些登记要件应该采取何种管理措施，法律应该以列举的方式而不是概括的方式明确下来，否则又给了管理者过大的自由裁量权。具体来说，就是：

    1.改革双重管理体制。

    在现阶段，不宜马上对双重管理体制予以取缔，这是对我国现阶段的非政府组织发展状况的清醒回应。但是，我们可以对双重管理体制进行逐步的改良，在实行双重管理制的同时引进备案制。备案制不涉及实体审查，仅仅作为一种登记备查，备案登记了的便获得合法性。法律规定何种类型或符合何种条件的社团必须按规定严格登记，其他的则不作硬性规定，由当事人自愿选择。这样一来，既革除了双重管理体制的诟病，又降低了登记、执法成本。

    2.取消限制竞争。

    限制竞争实质上是限制了公民的结社自由权。他试图使人们加入已存在的社团来来达到满人们的结社需求的目的。但是，因为人们的结社动机和需求是多种多样的，这种替人们规划结社需求的做法不符合规律。而且，某些社团是由志趣相投的人组成的，他排斥其他人的加入，如果强制这些社团开放会员资格，则会损害结社自由。更重要的是公民在别无他择地情况下加入某一已经存在的社团，这不属于结社自由的范畴[16]。结社自由不仅包括加入和退出社团的自由，还包括另行组织社团的自由。限制竞争制度无疑已经侵害到了宪法规定的结社自由权。

    六、结语

    在中国这样一个特殊的社会背景下，如何加强对非政府组织的立法，是法学界面临的一个重要的崭新的课题。正视我国非政府组织立法现状及不足，开展有建设性的立法研究，将极大的促进我国非政府组织的发展。

    【注释】

    [1]陈仁荣．改革开放三十年:中国非政府组织发展思考[J] ．绍兴文理学院学报，2009（1）：6.

    [2]陈斯喜．现状与未来-中国社团立法评述[J] ．环球法律评论，2002（2）：175 ．

    [3]吉涛．第三部门与法治—以西方市民社会理论的演进发展为视角[D] ．中国政法大学，2005.5．

    [4]李桂鑫．论我国非政府组织的立法现状及其完善[J]．中山大学学报论丛, 2007（8）：243．

    [5]参见民政部门民间组织管理局编《有关民间组织管理最新法规政策摘要》（内部）1998（12），88-89．

    [6]王建芹．从弱势群体结社全看我国结社自由宪法权利的实现[J]．社会科学论坛，2006（5）：22．

    [7]刘晓娟．我国非政府组织的法制功能分析及完善对策[D] ．兰州大学，2009.4．

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    （作者单位：广西东兰县人民法院）