行政纠纷不适用调解既是实定法也是行政法理论上的定论。虽然多年来司法实践领域对建立行政诉讼调解制度的呼声高涨，但作为行动先导的行政法学未在理论上予以突破。不适用调解的理由是：行政权不得任意处分原理，理论基础为法律优先原则。现代行政理念下行政权获得了空前的扩张，公民从摇篮到坟墓的整个地带无不有国家权力的影子。"然而，行政权过于强大，如果没有同样强有力的控制机制，它又必然形成对民主、自由、人权的威胁，使议会徒具形式，使法院听命于政府，使人民对行政官员心存畏惧。" 为防止行政权的扩张对公民人权造成侵害，必须有效地制约行政权的行使，行政职权法定主义即法律优先原则应运而生，它要求行政机关在行使行政权时，必须严格遵守法律，不得任意转让或抛弃。行政权不得处分原则并未被行政法理论和实践所推翻，相反，随着行政权的扩张还有加强的趋势。

    一、自由裁量行政行为并非行政纠纷适用调解的基础

    为适用调解解决行政纠纷寻找理论上的支持，众多论著皆把大量存在的自由裁量行政行为作为支撑其观点的基础，认为"行政机关行使法定裁量权作出的行政行为，即自由裁量的具体行政行为则不同，行政机关在作出这类行为时可以根据实际情况来确定具体行政行为的内容，所以，可以接受行政复议机关的调解。" 行政诉讼的有关论著中，亦存有相似的观点。笔者认为，自由裁量权的存在并非适用调解的基础。首先，所谓行政自由裁量权，即自由裁量行政行为，是与羁束行政行为相对应的一种行政法学上的分类，它"是指行政主体对行政法规范的适用具有灵活性的行为。行政行为的上述分类是以行政行为受行政法规范的拘束程度为标准的，而不是以行政主体对事实的认定是否具有灵活性为标准。" 行政自由裁量权广泛存在于行政管理的各个领域，已成为现代行政管理的重要方面。尽管自由裁量权是现代管理所必须的，但是任何权力都存在被滥用的危险，国家公权力就象一把双刃剑，在为民众谋取福祉的同时又可能异化为侵害公民权利的工具。"当代中国的法治，则是在已经存在强大的国家和政府权力的状态下启动的。这就不免导致双重后果：国家和政府权力的运行态势直接造成了现实法治的种种尴尬，而不是法治规制着国家和政府权力的运作。这样看来，在追求和实现实质正义方面，当前中国的法治，最为紧要处，仍然是限制和约束国家与政府的权力" 因此，行政权的行使必须受到监督和制约，特别是自由裁量的行使必须受到法律的限制。"对于行政权力的约束，还在于恰当的约束其自由裁量权。行政权力自由裁量的灵活行使，应活而不乱，要有所规制。自由裁量权要合规则性和目的性，从而对自由裁量权加以约束。" "自由裁量权的行使应遵循合理、善意而且仅为正当目的的行使，并与授权法精神及内容相一致。" 行政机关无权自由处分国家赋予的职权，复议中与行政相对人对行政行为进行讨价还价似的协商也就无从谈起，行政权不可处分仍是复议调解不可逾越的鸿沟。其次，行政行为的确定力也限制了行政行为的随意变更。"具体行政行为的确定力包括形式确定力和实质确定力两个方面。实质确定力，是具体行政行为对于行政主体而言的不可改变力，即行政主体不得任意变更、撤销或废止所作的具体行政行为。" 。对于已成立的行政行为，行政机关和其他有权机关非依法定权限、程序不得任意予以撤销、变更、废止，这是行政行为对国家机关的一种"自缚力"，以防止行政机关反复无常、任意作为，侵害相对人的利益和社会公共秩序。民事调解中，争议双方相互谈判、妥协的每一个动态的中止，都是对自己民事权利的让步与处分，毋须程序上的限制。但行政行为不同，调解中即使是代表行政机关的工作人员同意给予行政相对人权利上的让步，也必须遵循严格的程序，特别是内部的报批程序，有的行政行为还必须经过听证等严格程序，并非如民事调解般可以在调解现场对权利进行处分。因此，行政行为确定力理论限制随意化和非程序化的行政行为变更。第三，自由裁量权的行使是指行政行为作出时，行政机关根据认定的事实、证据对法律的适用所进行的选择，当行政行为最终作出后，自由裁量权已经行使完毕，针对同一事实不再存在自由裁量权的行使，进入到复议程序对行政行为的变更已不再是同一意义上的自由裁量权。而且，在行使自由裁量权时并未涉及到行政权的处分。处分，是民法上的基本概念，处分权能决定民事权利的最终命运，处分的对象为权利自身。显然，行政处分的对象亦应为行政权力本身，行政行为的自由裁量中，行政机关没有转让处分其国家赋予的行政权力，仍然是行政机关自己的裁量。"行政机关在裁量中，并没有像公民处分其财产权那样把选择或判断权抛弃或转让给他人。" 因此，将自由裁量权的存在作为适用调解的基础，是概念上的混淆，因为复议调解是针对已经发生效力、且自由裁量权行使完毕后的行政行为而进行的，此时自由裁量权已不复存在。

    二、调解应视为复议过程中对案件事实的再调查和法律适用的再选择

    行政行为的确定力理论限制了如民事调解非程序性的对行政行为的随意变更。但是，行政行为的确定力又是相对的：一是为纠正可能存在的不合法情况，法律提供一定的期限和渠道，为相对人寻求救济提供了可能，救济机关可以通过审查而推翻行政行为；二是法律一般规定行政主体可以根据一定的条件和程序，依职权主动改变违背社会公共利益的行政行为。

    上述行政行为确定力相对性的理论可以很好地作为调解解决纠纷的理论基础。

    作为现代行政法理论--平衡论的奠基者罗豪才教授认为，要实现、维持行政法的结构性均衡，也必须具有完善的制约与激励机制。"行政法机制的制约性是指行政法既制约行政主体滥用行政权，预防、制裁违法行政，又制约相对方滥用相对方权利，预防、制裁行政违法。行政法机制的激励性是指行政法既激励行政主体积极行政，为公益与私益的增长创造更多机会，又激励相对方积极实践法定权利、依法积极有序的参与行政，监督行政权的行使，促成行政主体与相对方之间的互动与合作。激励、制约相容的行政法机制顺应了现代政府与市场、国家与社会之间的良性互动。" 但是，由于我们国家大政府、小社会的现状，管理论仍然成为行政法的实际基础理论。实践中，行政机关作出行政行为时很少赋予或激励行政相对方的参与，即使是有限的参与也无法达到平衡论提倡的积极参与、良性互动，在对事实的认定、证据的判断和法律的适用方面往往无法做到充分、完善，不可避免地会产生行政争议。因此，行政争议产生后给予行政相对方表达、参与的机会，以恢复被破坏的平衡，就成为行政救济的关键。在复议机制中，这种关键就表现为调解解决纠纷制度的产生。

    如同国外的审前会议，在调解中由复议机关主持，让相对人有充分参与的机会开展多方的协商对话，通过双方意思的充分表达，完成对具体行政行为作出时的事实关系、证据的准确性的调查与探知，以互让的方式弥合观点上的分歧，为复议机关和作出原行政行为的行政主体依职权和法定程序作出新的决定提供根据。"复议机关和人民法院的作用是组织及主持事后沟通活动，即在于组织和主持双方当事人开展协商对话，并以中立、客观和专业的立场判断双方所提事实证据的真实性、合法性和关联性，以及所提法律意见的准确性，说服、劝导双方认可、接受对方所提正确的事实证据和法律意见，从而达成共识。" 其实，从法理上讲，这里调解的含义已不同于民事争议中的调解是争议双方对自己权利的处分，而是对对方所提出的合法化事实和证据的接受、采纳以及法律意见的相互认可。因此，尽管立法上要求法律用语的协调一致，但是为避免引起不应有的争议，应当对行政法上的"调解"进行名称上的嬗变，以区别于民事法上的"调解"一词，因为，"调解"一词并非严格意义上的现代法律概念，更多的是在政治意义上提出的。目前，最高人民法院《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》中运用"撤诉"的表述似乎更为妥当。