《中华人民共和国行政诉讼法》第五十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”但是，在行政审判工作实践中，确实有相当数量的案件通过行政机关与行政相对人在法院的主持下协调而结案。或由被告改变原具体行政行为，原告申请撤诉获人民法院准许结案，或由不作为行政案件中的被告，在行政相对人提起诉讼之后依法履行职责。等等。其实，行政诉讼中的协调有实践的需要且事实上存在。实质也正是行政诉讼法所未予确立的“调解”。

    笔者认为，行政诉讼调解与民事诉讼调解在实质上没有什么区别。两者都具有诉讼法和实体法上行为的双重属性，既然民事诉讼能适用调解，那么行政诉讼适用调解也在法理和情理之中，并且从最终目的来看，行政诉讼适用调解是必要的，是顺应司法为民的世纪主题和历史要求的，对于我国当前构建和谐社会也是十分有利的。因此，调解的适用范围应该扩大到行政诉讼中，建立行政诉讼协调制度。

    当然，行政诉讼法规定行政案件不能调解，这在立法之初曾经有过这样一个观点，叫做“公权力不可处分”。行政机关行使的权力都是法律法规赋予的公权力，这种公权力作为执法者、行政机关或者工作人员不能擅自处分，拿公权力去做交易不行。当时有这样一个观点。所以叫公权力具有不可处分性。那对行政诉讼中的争议怎样处理？合法的就维持，违法的就撤销，所以，不能调解。但是，现在看来，这条规定无论是在理论上，还是在实践中，以及参照其他国家的一些经验，都是有问题的。在我国，相对于“官”、“民”之间的关系来说，只要不是敌我性质的矛盾，没有理由弄得“剑拔弩张”、“对薄公堂”，都可以通过“圆桌审判”，促使案件的协调解决。行政诉讼案件协调结案不应被视为诉讼结案的另类，应还其应有的地位。行政主体与行政相对人之间纠纷的解决只要能够在不侵害国家、集体或他人合法权益的前提下，协调应将此作为用武之地。

    在行政诉讼中能否适用协调，有一种观点认为，行政诉讼法明文排除了调解的适用，故行政诉讼不适用协调、和解或调解。这一观点的根据是大陆法系的“行政机关没有对国家权力的处分权”理念，目的在于防止国有权力的滥用和公共利益被不正当地作为交换对象。因此协调和调解的性质一样，不能适用。而另一观点认为，“行政机关对国家权没有处分权”与行政诉讼不适用协调原则之间没有因果关系，行政机关在法律范围内的具体行政行为不是处分国家权力的行为，而是一种法定职责，是作为诉讼当事人的权利。被告的行政行为违法，法院能够判决被告重新作出行政行为或履行法定职责，那么被告在法院协调下承诺改变行政行为也不必然是处分国家权力，因此协调在行政审判中运用符合法律的精神。笔者同意后一种观点。其实，行政诉讼能否适用协调，理论上应该解决四个问题：合作的基础、行政机关能否处分公权力、协调会不会侵犯国家利益、集体利益和他人利益、能否实现双方的真实意愿。

    协调和解机制是行政审判领域对构建和谐司法的有力回应。一是和谐社会建设离不开和谐司法的有力支撑。建设社会主义和谐社会是我党确定的本世纪头二十年的重大战略任务，而矛盾是一个社会发展的常态，一个没有矛盾的社会是不存在的，“构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程”[2] “社会主义和谐社会并不是没有矛盾的社会，而是社会矛盾不断依法得到有效解决的动态稳定的社会。”[3]在当代中国经济社会经历世所未有的飞速发展过程中，纷繁复杂的矛盾纠纷纷至沓来、层出不穷。这就需要有效的化解矛盾纠纷，为经济社会的快速、健康发展创造和谐、稳定、有序的社会环境。而矛盾纠纷的解决机制是多元的，但最重要、最关键的是司法机制，它是“社会公平正义的最后一道防线”。因此，能否创建和谐的纠纷解决机制，实现司法和谐，使诉讼的各方当事人在公正的司法审判面前，消除争议，握手言和，从最终意义上化解纠纷，定分止争，事关和谐社会建设的成败。

    二是化解行政争议、理顺政民关系是实现司法和谐，建设和谐社会的关键。当前社会的发展现状是，一方面，经济社会飞速发展，各种新事物、新现象、新问题、新矛盾层出不穷、目不暇接，为调控整个社会的稳定运行，政府的行政权力遍及社会生活的各个领域，行政权力的膨胀成为一种必然；另一方面，国家的法律体系尚不健全，法律空白普遍存在，无法有效调整日新月异的社会关系，同时加上法律制度自身固有的滞后性，使得法治行政无论在观念上还是制度上均难以得到真正的落实，行政权的失控再所难免。特别是近年来，涉及农村土地征用、城市房屋拆迁、劳动和社会保障、企业改制、资源环保等涉及群体性利益的矛盾突出，且容易激化。因此，行政机关与行政相对人之间的矛盾纠纷成为当前和谐社会建设中日益凸显出来的矛盾焦点。人民法院依法行使宪法赋予的对行政机关的司法监督权，通过行政诉讼机制，对行政机关的具体行政行为进行司法审查，维护公民权利、促进依法行政，从最终意义上化解行政争议，就成为行政审判工作在建设社会主义和谐社会中所肩负的新的历史使命。三是协调和解是促进政民关系和谐的理想选择。囿于我国行政诉讼法关于“人民法院审理行政案件，不适用调解”的规定，当前的行政审判，既不得对诉讼双方当事人作调解工作，也不得以调解方式结案，法官在行政审判中一般均严格依照法定的庭审程序对案件进行审理，最后依法做出判决，而少有主动的作为。因此，相对于民事审判而言，行政审判显得单调、刻板、僵化，更为严重的是刚性的判决往往不能有效的化解行政争议，官了民不了，民了官不了，循环诉讼、涉诉上访成为行政诉讼的不解之结。基于行政诉讼的复杂性和艰巨性，为了有效化解纠纷实、现案结事了，各地法院在行政审判的实践中大多以协调之名行调解之实，使得近50%的行政案件以原告自愿撤诉结案，取得了较好的社会效果和法律效果，但由于缺乏法律的依据，使得这种审判方式“犹抱琵琶半遮面”。“协调和解机制”意味着法院可召集行政诉讼提起人和行政机关进行协调，在查清事实，分清是非，不损害国家利益、公共利益和其他合法权益的前提下，引导当事人实现和解，促成行政机关和当事人一次性彻底解决行政争议，既提高了审判效率，也给当事人带来了便利，可以从根源上杜绝循环诉讼的发生。可以说，这一新机制为破解行政审判的困境提供了新的思路，无疑将成为行政审判领域构建和谐司法的理想选择。

   （作者单位：江西省鄱阳县法院）