目前，涉诉信访制度作为一种反映民情和解决民众要求和问题的“制度外的正式制度”，对密切联系群众、改善党群、干群关系，构建和谐社会，推动工作上水平有着极为重要的作用。但受种种因素影响和制约，法院也投入了大量的人力、物力、精力，实际效果却不显著，法院甚至谈“访”色变，近期社会上针对法官的疯狂报复行为与涉诉信访不无关系，司法公信力荡然无存、政府的威信大打折扣，司法人员人人自危，工作压力空前暴涨，涉诉信访已经成为困扰基层法院工作的痼疾。笔者以所在法院为重点，结合周边基层法院情况，就基层法院如何在涉诉信访工作上体现“能动司法、服务大局”，思考人民法院如何更好为促进鄱阳湖生态经济区提供司法保障展开了调研。

    一、基层法院涉诉信访工作基本情况及主要特点

    由于人员少等原因，青原区法院信访部门设在立案庭，立案庭承担了立案、案件流程管理和涉诉信访职能，2008年以来共接待来信来访1874件，其中涉及法院审判、执行工作信访103件次，经上级法院、人大办事机构等有关机关、领导转来涉诉信访件24件，经对涉诉来信来访认真审查，决定复查立案5件，经院长提请审判委员会讨论决定再审1件。综合分析青原区法院2008年来涉诉信访案件基本情况，它主要有以下几个特点：

    1、来信来访量大，涉诉信访所占比例少。

    综观青原区法院2008年以来来信来访登记情况（除5人以上的群体性来信来访外），2008年来信数量为30件，来访为351人次，其中涉诉来信3件，涉诉来访为16人次，涉诉来信仅占来信件次的10%，涉诉来访仅为4.6%；2009年来信数量为18件，来访为462人次，其中涉诉来信2件，涉诉来访为21人次，涉诉来信占来信件次的11%，涉诉来访仅为4.5%；2010年来信数量为23件，来访为637人次，其中涉诉来信5件，涉诉来访为37人次，涉诉来信占来信件次的21.7%，涉诉来访仅为5.8%；2011年1-10月来信数量为11件，来访为342人次，其中涉诉来信2件，涉诉来访为17人次，涉诉来信占来信件次的18.2%，涉诉来访仅为5%。从以上数据，我们可看出，群众基于对自身权益的保护积极向司法机关寻求帮助意识不断增强，2010年比2008年来信来访人次上升73.2%，涉诉信访上升121%。但是，总的来说，他们绝大部分均是带法律咨询性质而非涉诉来信来访的占94%以上。

    2、诉讼阶段涉诉信访行为发生率低，执行阶段明显上升。

    在调查中，许多有诉讼和信访经历的人员表示，在案件诉讼阶段，因为还没有最终的判决结果，或者即使有了判决结果，但是双方当事人一般均对判决结果的履行兑现作着有利于己方的设想，所以涉诉信访行为较少，统计显示，发生在诉讼阶段的涉诉信访行为仅占信访案件总量的27％。进入执行阶段后，一方面，伴随着强制措施的实行，一些本想不履行生效法律文书的当事人开始为法院审理阶段的行为“挑毛病”；另一方面，因为“执行难”这一实际情况的存在，生效的法律文书不能按照自己设想的速度和质量兑现，胜诉一方又往往自然而然的迁怒于法院的执行工作。上述二者共同作用，致使进入执行阶段后的信访行为达到69％。

    3、涉诉信访案件重复型多、时段性特征明显。

    当事人出于自身利益，也有耽心涉诉信访无着落方面的原因，往往希望以涉诉信访制造尽量大的社会影响，一信多投、一事多访，重复信访现象较普遍。就拿2010年5月份一债务纠纷案当事人胡某清来说，2010年5月17日他通过区人大信访一次，2010年12月9日又再次信访；还有一交叉执行申请当事人熊某某也是前后4次通过省人大、上级法院信访。2008年一离婚案当事人解礼金更是因探视权来访20多人次。还有些涉诉信访当事人进行信访往往希望制造尽量大的社会影响，以对法院形成压力，而且多选择特殊的时间进行信访，按照一般规律，上半年的两会、下半年国庆节庆典、党代会等有较大影响的政治活动相继举行，同时下半年又逢冬闲时节，农村信访当事人活动也相对频繁。

    4、群体性、无理、无序涉诉信访呈上升趋势。

    几年来，群体性信访一直未能杜绝，涉诉信访事由主要集中在涉及林权改革、城建拆迁、交通事故等诉讼案件上，此种涉诉信访案件数量虽然不多，每年仅1－3件，但是涉及多方面的利益和关系，社会影响面大，处理起来较为棘手，经常年复一年，难以妥善解决。出于多种原因，有的当事人把信访作为达到个人目的的手段，不按照法律、法规正确行使权利，而是置有关程序于不顾，自作主张，采取非正常行为，个别人员甚至颠倒黑白、无理取闹，聚集老、弱、病、残人员信访，或者直接找领导，不和具体办案人员见面，甚至到北京中南海等敏感地区信访。这种无理、无序信访呈上升趋势。在涉诉信访渠道的选择上，有19％涉诉信访案件不在法院系统进行信访，而是选择党委、人大、政府等渠道，在一定程度上扩大了信访的负面影响，就是这不倒五分之一的涉诉信访，有时也让法院疲于应付，还可能助长有些人的暴力信访，也增加了法院处置信访工作的难度。

    二、基层法院涉诉信访工作中存在的问题及原因分析

    1、信访机制的缺陷导致涉诉信访层出不穷。

    信访制度实际上是一种反映民情和解决民众要求和问题的“制度外的正式制度”，其本质上仍然是一种“人治”的制度，接受人民群众来信来访是各级各部门及有关领导了解民情，解决问题，妥善处理人民内部矛盾的一条主要渠道。这条渠道的畅通对密切联系群众、改善党群、干群关系，推动工作上水平有着极为重要的作用。但是近年来，对信访工作的认识普遍存在误区，出现偏差。认为即使正当合法的群众来信来访都是在给整体工作抹黑，是“不光彩”的事，特别是什么越级信访、赴省进京信访。上级对此的“三不政策”即不接触、不见面、不处理，直接要当地来把人带走了事。信访工作的运行和考核机制更不合理，如“一票否决”使基层的有关单位和部门对信访工作的重视程度甚至超过了自身的主要职能，一到“敏感”时期，都要把手头的工作放一放，全体动员反复排查，重点布防，“不能使一个漏网”，在这种认识的指导下，地方领导得力干将抓信访、精锐力量搞信访、上下齐心灭信访蔚然成风，群众反映问题的渠道被重兵把守，形成“此路不通”的怪现象，既浪费了大量的人力、物力、精力，又影响了本职工作的正常开展。信访制度的不稳定性和不规范性的缺陷制约了其功能的发挥。而且对信访方式作用的夸大，会造成群众对信访制度盲目的“制度崇拜”和路径依赖。这样的后果只能维稳一时，并且助长了个别人员无理、无序、暴力信访的嚣张气焰，从而使法院的涉诉信访工作走进了恶性循环的怪圈。

    2、媒体和舆论的误导成了涉诉信访的推手。

    近年来电视、报刊、互联网等媒体纷纷将关注点聚焦于司法腐败，这在一定意义上起到了舆论监督的作用，但是个别媒体为迎合部分民众的口味，丧失基本的政治立场和职业道德，对司法领域的问题捕风捉影，甚至脱离基本事实大肆渲染，客观上对民众进行了误导，使之对于司法的权威产生了怀疑和误解，有的甚至走向了认识极端。个别当事人在案件立案之前就与新闻媒体联系，采取种种方法使其对案件产生带有倾向性的关注，法院的司法行为稍不如意，有时一点点的小失误就被媒体无限放大、穷追不舍，法院、法官根本没有说话的份儿，个别当事人为了达到一定目的，甚至以媒体“曝光”要挟法院，形成大量无理、无序信访。还有的政府部门在公共宣传中过于强调了信访的优点，导致群众意识里放大了对信访效果的期望值。在青原区法院涉诉信访中，某些信访人意欲通过信访渠道来改变其败诉的现状，故而出现一信多投、重复来访，甚至越级、进京上访，到媒体上放大等情况，造成涉诉信访工作无法了结的现象。最后是法院无奈、政府无威、社会无序。

    3、个别法官素质不高是引发涉诉信访的根源。

    由于历史原因，法院工作人员的整体司法能力和司法水平与人民群众日益增长的司法需求存在差距，个别法官对法律、法规运用上存在偏差，导致审判过程中出现问题。一是少数法官主观故意乱办案。确实有些法官缺乏职业道德观念，个人利益膨胀，为谋取一已私利，办“金钱案”、“人情案”“关系案”。因个别承办法官枉法裁判，实体或程序的不公，当事人不服而上访。同时，在审判过程中，有些法官不按程序办案，将案件在手中“揉”来“揉”去，使当事人产生错觉、怀疑，从而对裁判结果不服而申诉上访。二是问题不能及时有效处理。部分上访申诉案件，当时的处理确实存在一定的瑕疵，但由于接访人员敷衍塞责、审查不细，使申诉案件没有得到及时妥善的处理。久而久之，超过诉讼时效，使案件陷入难以处理，而当事人又不服判息诉的两难境地。三是审判监督作用没有得到发挥。虽然各级法院都建立了一整套的内部监督制约机制，但是一些有效的监督机制却流于形式，没有落到实处发挥应有作用。有的法院在自身纠正裁判不公案件时缺乏主动性，当事人申诉或申请再审难，案件存在的问题不能得到及时解决，个别案件出现裁判不公而导致涉诉信访发生。四是个别法院工作人员还存在“重实体、轻程序”、“重法律效果，轻社会效果”的思想，司法环节中还存在不够规范的行为，工作作风还不时存在“冷、硬、横、推”的现象。

    4、诉讼掮客的鼓动与当事人追求利益最大化成为涉诉信访的主要原因。

    有的当事人缺乏正确的诉讼理念，对诉讼风险认识不足，片面地将败诉责任归咎于法院。一是客观事实与法律事实存在差异导致当事人上访。矛盾纠纷发生后，一般情况下，双方当事人都有一定自行和解的意愿，这需要经过一定时间的磨合。一旦无法达成和解再起诉到法院，则已时过境迁，经审理查明的事实与案发当时的情况或多或少地存在着一定的差异。案件的真实情况只有双方当事人心中明白，而法官审理案件只能依据证据证明的法律事实作出裁判。由于当事人无法提供确实充分的有效证据，裁判不能如其愿，以致上访不止。二是律师、诉讼掮客指使导致当事人上访。有的当事人所请的律师、诉讼代理人，缺乏职业道德，只顾赚钱，一味取悦当事人，有许多正常的案件，其代理人明知法院判决正确，当事人上诉也不可能胜诉，但为了金钱利益就劝说当事人上诉，二审败诉后不是正常向当事人讲清道理，而是将败诉原因归罪于法院，致使当事人不相信法院，进而上访、缠诉。三是法律意识淡薄与诉讼心理扭曲，导致当事人上访。有的当事人一旦认为自己“受屈”，就通过来信来访要求给予保护。其主要表现是，无端猜疑案件主审人或合议庭成员与另一方当事人有密切关系，案件尚在审理过程中，就到处上访。有的对一审裁判不服，应上诉而不上诉，不走法律程序，却通过信访渠道引起有关领导重视。同时，少数别有用心的当事人无理上访、申诉，甚至以集体越级上访等方式制造声势，借以向党政部门施压。四是“官大于法”的思想仍然根深蒂固。在这种情况下，上下级之间的行政命令对于案件的处理起到的作用至关重要，争取引起有关领导的关注，从而使其做出某种带有倾向性或暗示性的“批示”，便成了部分人员达到个人目的的主要手段。由于这种手段时常奏效，所以更加坚定了信访人员“靠法律不如靠领导”的认识，上级机关和领导不时陷入信访人员的包围就不难理解了。有的当事人公开表示：“法院不怕上诉，怕上访。”

    三、完善基层法院涉诉信访工作机制的思考

    1、提高认识，克服“怕、躲”心理。

    在当前社会转型和体制转轨的过程中，我国市场经济快速发展与城镇化进程加快，致使各种社会矛盾进入了易发、多发期，同时随着公民法律意识增强和信访渠道的畅通，涉诉信访、群众来信来访一直呈现增长势头，如果处理不当，就会给社会带来诸多不安定因素。青原区新成立，城区面积从2001年的3平方公里发展到2011年的11平方公里，城市化水平由23％提升至42％。这一数字的背后是城市拆迁面积的扩大，是失地农民增加、就业形势越来越严峻等情况。在利益主体多元化、利益诉求多元化的社会形势下，作为解决社会矛盾的最后一道救济手段的法院审判工作已经被推上各种矛盾的风尖浪口。如河东农民一条街拆迁后，过了一年，还有几十个住户在一些不良律师的怂恿下不断到法院信访、起诉，多次找市、区政府要求解决他们看似“合理”的请求；有的人在上个世纪90年代响应当地政府号召结扎了，现在生病还以此为由起诉政府，如此等等。法院处理妥当与否势必影响政府的工作。对此，与其回避问题不如正视矛盾，从实践“公正与效率”主题，维护社会稳定大局出发，打通信访渠道，落实司法为民要求，实现处理涉诉信访良性循环。

    2、疏通渠道，开门接访。

    在接待信访与受理申诉和申请再审工作中，基层法院应擦亮窗口形象、拓宽救济途径等措施疏通涉诉信访渠道，做到有访必接、有诉必理、应收尽收，保证当事人“告状有门”、冤情有人听、冤屈有人申，从法院内部畅通涉诉信访渠道。一是按上级法院要求设置立案信访大厅，调配人员专职接待来信来访，在办公室拥挤的情况下，设置立案信访大厅，配置饮水机、座椅、笔墨、纸张等人性化服务，做到一张笑脸相迎、一杯茶水解渴、一声问候解忧，使来信来访群众满腹狐疑而来、满脸兴彩而去。二是实行信访登记备案制。不管是上级法院、上级领导转来的信访件，还是信访人、申诉人、申请再审人自己上门，都一一登记，只要当事人主体合格，提供了必要材料，都予以接收，不进行实质审查，不提高申诉、再审门槛，保证他们“告状有门”。三是推行多渠道接访模式，应实行全员接访。以前，法院主要由立案庭人员负责接待群众来信来访，有时安排院领导接待，现在应实行法院干部全员接访制度，落实事实上的首问负责制。

    3、创新制度，息诉息访。

    对涉诉信访人员，他们有的抱着“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的不健康心态。对此，一是进行疏导。对来信来访群众，要始终做到文明热情接待，耐心细致做好疏导宣传教育工作，以良好的工作作风让当事人感到法官的公正、文明，消除当事人的戒备心理和不满情绪，对群众诉求进行合理分流，该到行政机关等其他单位解决的，一一详细告知。二是实行申诉听证等制度。要推行《申诉信访工作处理意见》、《关于试行院长预约听证制度的规定（试行）》、《来信来访接待制度》、《院长接待若干规定》等创新制度。三是领导包案负责。对涉诉信访案件，由涉及到的主审法官及其分管院领导限时办结，并报结果交立案信访部门，由立案信访部门进行答复，在期限内未能办结的，报院长换员办理并纳入目标管理。四是定期对不稳定因素进行排查。维护社会政治经济稳定是政法单位应有之责，也是我们党和政府构建和谐社会的主要内容。五是信访终结制度。对多次来院信访反映情况重大人员，在做好接访工作的同时，建立接访记录、信访档案，在力所能及的范围内帮他们解决生活生产中遇到的问题，确保不出现重复申诉、缠访、缠诉的同时进行回访，进一步巩固案件处理结果。

    4、建立科学机制，实现信访终结。

    根据中央政法委《关于进一步健全涉法涉诉信访工作机制的意见》的要求，基层法院要实行判前释法、判后答疑和风险告知制度，使之成为工作中不可缺少的程序，以维护司法的既判力，使司法真正起到定纷止争的作用，做到案结事了，实现信访终结。一是加强诉讼风险告知制度。主要是在诉讼立案、执行立案和审理案件初期，主动向当事人告知诉讼中可能存在的风险，使涉案当事人真正明白案件败诉后可能要承担的责任，不履行义务的后果以及执行过程中可能存在的风险负担，使当事人在理性的状态下进行一切诉讼活动。二是认真开展判前释法和判后答疑工作。在案件审理过程中，法官要适时针对可能承担不利后果的当事人行判前释法，促使当事人和解，以预防可能会出现的信访。裁判结果作出之后，承办法官应进行判后答疑，尽量消除其心中的不解，促使其服判息诉或引导其按照合法途径反映问题。三是建立息访联动机制。首先，抓好法院内部联动机制的建设。要健全信访机构，强化对信访工作的总体调控和归口管理，加强与各方面的沟通与联系，及时通报信访情况。其次，抓好上下法院之间联动机制的建设。要严格遵守分级负责、分级管理和属地管辖原则，该哪一级法院处理的，哪一级法院就要切实负起责任，决不能将矛盾层层上推。四是采取相应措施，净化信访工作环境。在通过有效的工作举措，消除当事人的抵触心理，提高当事人的认同率的同时，要依据现有法律、法规，严厉打击非正常上访、闹访及暴访。

    （作者单位：江西省吉安市青原区人民法院）