加强和创新社会管理，是当前政法部门三项重点工作之一。人民法院如何参与社会管理，关系人民法院工作全局和发展方向，也直接或间接地影响司法理念、司法体制机制和司法方法的变革。作为中国特色社会主义事业建设者、捍卫者的人民法院，必须认真贯彻落实中央的工作部署，进一步增强为大局服务的使命感，为人民司法的责任感，认真履行宪法和法律赋予的职责，自觉贯彻党的方针和决策部署，把执行工作置于党和国家的工作大局中来谋划、来推进，牢牢把握工作主动权，把参与社会管理创新作为深入推进三项重点工作的重要抓手，切实发挥执行工作的职能作用。在现实语境下，虽然执行工作有法可依，但由于法律的滞后性和有限性，必然给执行工作带来许多新的矛盾和问题。执行工作要适应社会管理的创新，更好地为大局服务、为人民司法，必须深刻分析执行工作现状、把握执行工作基调、增添执行工作措施，有的放矢、与时俱进、创造性地开展执行工作，方能发挥在社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法中的重要作用。

    一、困境之成因解读：加强和创新社会管理，人民法院执行工作面临考验

    毋庸讳言，经济转轨和社会转型时期必将引发一些新的矛盾纠纷，并将波及到我们工作、生活的各个层面，也会让原本就比较艰难的人民法院执行工作，更加难以开展，这些矛盾纠纷对人民法院执行工作的影响，主要表现在：

    （一）案件逐年递增，导致案多人少矛盾加剧

    经济转轨和社会转型时期有可能引发的大量矛盾纠纷，无疑将通过诉讼渠道反映出来。可以预见的是，在今后一段时间，淘汰落后企业和产能，公司清算、企业破产、兼并和重组等情形将增多；加快城乡结构调整，土地征收、房屋拆迁等情形都将呈增加或者大幅增加趋势；银行要求收回贷款，以及因资金链断裂导致诉讼保全的案件均已显现。诉讼案件的增多，必然表现为执行案件的上升。据统计，S省法院三年来执行案件呈明显上升趋势，同比分别增加9.7%、10.32%和11.35%，S省执行法官占干警总数的11.39%，案多人少情况尤其突出，执行法官均是超负荷工作。S省法院2010年办结执行案件8.49万件，按有审判职称的执行法官计算，人均办案达74.8件，案多人少的困局将长期存在。

    （二）和解难度增大，导致案件兑现率提升缓慢

    在案件执行中，申请执行人为加快自身发展，避免夜长梦多，要求一次性执行完毕的将越来越多，执行和解的难度将明显加大，和解案件的兑现难度也将增大，兑现率低是必然趋势。尽管S省法院加大了执行和解工作，纳入目标考核和每月通报，但仍不理想。

    （三）避免财产贬值风险，导致案件执结率难以突破

    在经济转轨时期，企业为防止财产贬值，在执行时机选择上，已出现执行当事人双方都要求推迟执行的现象，法院对此虽然可以作中止处理，但案件还在，将使执结率难以提升。据统计，2011年上半年，S省法院执结率为57.77%。当事人要求推迟执行，也导致了均衡执行工作难以体现成效。

    （四）地方工作重心转移，导致执行工作关注度降低

    一方面，加快经济发展方式转变将是党委政府的工作重点，无暇顾及执行工作；另一方面，地方党委、政府担心执行工作影响经济发展，因而不鼓励、不支持，甚至干预执行经济实体。在集中清理执行积案活动结束后，缺乏对执行工作的强力推进，此现象在个别地方尤为明显。

    （五）司法政策影响，导致执行功能发挥受制

    主要表现为“三个冲突”：一是执行工作与服务企业发展存在一定冲突；二是维护金融安全与服务企业发展存在一定冲突；三是维护社会稳定与服务企业发展存在一定冲突。人民法院执行案件中的被执行人大量属于受经济转轨影响的企业，金融企业追收欠款所涉的一部分企业正好也是受经济转轨的企业，执行工作中维护金融安全与服务企业发展，均是中央政策要求，在调整司法策略和手段后，部分案件间的冲突仍在所难免，法院如何选择，需要司法政策指导。另外，在加强和创新社会管理背景下，人民群众对法院执行工作的效率、实效要求将更高，但受经济转轨影响的部分企业又是被执行主体，需要给予一个喘息之机以逐步发展。执行工作一方面要考虑人民群众权益与社会和谐稳定，另一方面又要考虑企业的发展，执行工作面临两难。

    （六）内因交织，法院执行工作自身面临诸多问题

    1、个别执行法官对法院执行工作服务经济发展的重要性认识不足。个别执行法官认为经济工作是国家宏观经济管理职能部门的事，远离自己的工作生活，表现出一种无所谓的态度。同时，对经济转轨时期有可能引发的大量矛盾纠纷认识不足，不能准确把握司法政策导向，依法保障、引导、支持有利于加快经济发展方式转变的经济活动和经济行为，保证加快经济发展方式转变工作早见成效。

    2、部分法院对如何积极主动服务企业促进经济发展思考不够、行动不力。部分法院认为法院只能被动受理执行案件，而后在执行中才能服务企业，而不是主动积极地防范和化解社会矛盾及经济风险，服务经济发展。

    3、法院参与社会管理的要求与难度明显加大。与常态纠纷相比，在加强和创新社会管理背景下，涉案纠纷面临着更多的突变性和非确定性，使法院执行工作社会管理的要求与难度明显加大。这就要求法院保持一种稳健和冷静的司法态度，一方面要加强对涉案纠纷的预测研判，做好应对准备；另一方面要高度重视对相关问题的专题调研，确保司法应对能动有序。

    4、司法解决纠纷面临的难度、风险和成本加大。在加强和创新社会管理背景下，各类纠纷所涉社会因素、政策因素与法律因素多重交织，司法的有限性表现得更为突出，单纯依靠司法解决纠纷所面临的难度、风险和成本进一步加大。如果法院不加分析，全然介入，不仅难以有效和顺利解决纠纷，还可能使矛盾进一步激化，加大解决问题的难度和成本的投入。

    5、执行案件度的把握及利益冲突的平衡难度加大。由于经济转轨因素的影响，执行案件中的社会关系和争议焦点因此变得更为复杂、多样，突出反映在四个方面：共性要求与特殊情形并存；法律问题与社会因素交织；历史原由与突变情势纠结；常态调控与应急处置交错。针对具体个案，特别是广受关注的争议性执行案件的处理一般化与个别化之间的潜在冲突有所加剧，保持统一的执行标准、平衡利益冲突难度加大。

    二、应有之制度安排：加强和创新社会管理，人民法院执行工作大有作为

    从近期看，随着经济社会的发展，社会矛盾纠纷将呈现多发和高发状态，社会对人民法院执行职能作用的发挥将更加关注，要求将越来越高。人民法院要担负起时代赋予的重任，必须首先找准定位，注重加强自身能力的培养锻炼，不断增强和提高司法保障能力，真正为加强和创新社会管理做出与时俱进的应有贡献。

    （一）坚持以人为本，明确人民法院执行工作的指导思想

    人民法院的执行工作，必须坚持以科学发展观为指导，用社会主义法治理念指导法院执行工作实践。要把统筹发展确立为人民法院执行工作加强和创新社会管理的价值取向，进一步调整执行工作服务大局的重心。在服务方向上，要强调为经济发展和社会全面发展服务二者并重；在服务对象上，要做到对各类当事人依法平等保护；在服务手段上，要看是否为充分发挥执行职能创造了公正高效的司法环境，做到“立足执行搞服务，服务到位不越位”。要坚持“公正司法，一心为民”的工作方针，依法执行好涉及群众切身利益的各类案件，把司法为民实实在在体现在案件执行中，全面保护人民的经济、政治、文化权益；要认真落实司法为民的各项措施，为人民群众权利的实现创造条件，提供便利。用法律保障权利，在司法领域充分体现“以人为本”的精神，以达到法律实施与人文哲理的统一，凸现出社会主义司法的以人为本的科学发展观，努力为经济的发展营造良好的社会秩序和发展环境。

    （二）坚持服务大局，明确人民法院执行工作的基本原则

    执行工作事关法律权威、事关市场交易安全。在当前经济形势下，适时调整执行政策是人民法院加强和创新社会管理的重要职责；是“人民司法为人民”主题实践活动的重要内容；是回应性司法理念的本质要求。当前，在经济社会快速发展过程中，伴随而来的各种利益诉求不断产生，各类社会矛盾叠加凸显。这给人民法院的执行工作带来新的压力和挑战，也是对人民法院执行能力的综合考验。人民法院要把市场主体的需求和呼声，作为调整执行政策的第一信号；将贯彻落实党中央关于保持经济平稳较快发展的战略部署和政策措施作为执行工作的重要目标；将有利于实现加强和创新社会管理的目标作为评价执行工作的重要标准。在执行工作必须坚持以下四个原则：

    1、必须坚持依法执行原则。要在法律的框架内，充分发挥执行工作调整和平衡市场经济主体利益的职能作用。

    2、必须坚持平等保护的原则。既要充分保护申请执行人的合法权益，又要充分考虑被执行人的实际承受能力，体现“生道执行”的理念。

    3、必须坚持区别对待原则。区别对待被执行人故意规避执行和临时资金链断裂、出现经营困难的情况，区别对待诚信经营与故意违法犯罪的情况，区别对待历史原因与正常交易环境下造成的“执行难”问题。对消极执行、规避执行、抗拒执行等，要加大强制执行力度，最大限度地实现当事人的合法权益；对陷入经济困境、确无履行能力的要慎用强制措施，充分发挥执行和解的机制作用，促成双方达成谅解，构建共赢机制。

    4、必须坚持统筹兼顾原则。兼顾执行工作的质量、效率与效果，兼顾促进经济发展与维护社会稳定等多个层面的关系。

    （三）坚持和谐发展，明确人民法院执行工作的重要职责

    促进经济社会的全面和谐发展是人民法院执行工作的主题。从“依法执行，切实实现申请执行人的合法权益”的原则精神上可以看出，我们强调的要加强执行工作，不仅仅是指“依法执行”，同时还包括“和谐执行”。只有依法执行、和谐执行，才是科学性执行、灵活性执行，才是切合实际的执行，才能有利于促进经济社会的全面和谐。依法执行、和谐执行的含义要求执行工作不仅要切合被执行人的履行能力实际和心理承受能力实际，而且要切合申请执行人的经济现状和心理现状以及我们中华民族的民族特性和我国的基本国情。面对各种自然灾害，同舟共济以共克时艰成为社会的主流氛围，生存发展、稳定和谐是人心所向。人民法院的执行工作要注重执行手段、执行过程、执行结果的和谐，着力营造出和谐的氛围，最大可能实现案结事了。执行工作要把教育、引导、感化、宣传工作作为第一道工序，做好思想疏导工作，着眼于通过做思想工作促使被执行人自动履行。强制手段在执行中是必需的，但又是万不得已的手段，决不是最高最好最终的手段。因为任何强制手段均有其局限性和负面效应，都不能作为持久和唯一的依靠。动不动就采取强制执行措施，不利于经济社会的全面和谐，往往容易导致社会矛盾激化甚至引发出新的社会矛盾来。因此，要在高度尊重双方当事人意愿的前提下，适时适当地做好双方当事人的和解和让步工作，使案件的执行工作进入良性状态。要善于了解社情民意，善于做沟通工作，善于化解矛盾，充分发挥执行和解的积极作用，努力寻找当事人利益的平衡点，促成双方当事人求大同，存小异，达成谅解直至自动履行。如果暂时没有财产的，应尽量促使当事人达成长期履行的和解协议。只要我们善于运用科学的政治思想工作方法，使执行方式方法尽量灵活化而不是僵死化，大多数案件都是可以和解执行的，并可以在全社会营造出大和谐的气氛来。

    三、对策之轮廓勾画：加强和创新社会管理，人民法院执行工作任重道远

    面对加强和创新社会管理这个大背景，人民法院执行工作为经济社会发展大局服务，必须树立最高法院提出的生道执行、谦抑执行、原情执行、和谐执行、经济执行、高效执行“六个理念”，在服务经济社会发展大局上、在和谐司法为民上、在建设过硬执行队伍上取得更大成效，始终体现执行工作的政治性、人民性、法律性。

    （一）以树理念为先导，找准人民法院执行工作定位

    1、进一步认清形势，增强执行工作的针对性。人民法院参与社会管理创新首先必须要创新司法理念。理念是行动的先导，社会管理创新首先要从管理理念上创新。能动性是现代司法的基本特征和运作规律。必须摒弃片面的司法消极主义观念，深刻认识能动司法的重大意义。因此，从当前社会高速发展、司法发展的滞后性以及人民群众对司法需求的不断增长这些现实情况来看，人民法院参与社会管理创新必须要转变司法理念，树立能动司法理念，增强司法的服务性、主动性和高效性。对此，王胜俊院长提出了四个“高度关注”，即高度关注国内外经济环境的新变化；高度关注加强和创新社会管理背景下企业生产经营的新情况；高度关注人民群众日益增长的新需求；高度关注影响社会和谐稳定的新问题。前不久，王胜俊院长又进一步强调要做到“五个坚持”，即坚持依法审判执行与服务加强和创新社会管理的大局相统一，进一步增强企业抵御外部经济风险的能力；坚持司法裁判与诉讼调解相结合，进一步促进企业之间的良性竞争与互利共赢；坚持个案公正与社会公平相协调，进一步增强企业的社会责任感；坚持制裁违法与保护增长相促进，进一步提高经济发展的质量与水平；坚持化解矛盾与维护稳定相适应，进一步为经济平稳较快发展营造良好司法环境。这些都是最高人民法院的重要司法决策意见，我们要认真学习，深刻领会，紧密联系执行工作实际，切实抓好贯彻落实。

    2、转变观察和处理问题的模式。认真研究和把握经济社会发展规律，善于从政治上观察问题、思考问题、解决问题，做到变被动为主动。跳出法院没有案件就不能服务经济的狭隘意识，既执行好案件，又积极主动的参与防范、化解社会矛盾。要找准人民法院执行工作与加强和创新社会管理的结合点，适时转变执行工作理念：一是将单纯追求实现债权人的合法权益，转变为兼顾各方利益，为经济社会快速发展服务的理念；二是将强调加大强制执行力度，转变为多措并举，强制与和解并重互补的理念；三是由抱怨地方保护严重、领导干预难于执行的消极对立情绪，转变为多一分理解，生一些智慧，想方设法配合政府化解矛盾，妥善解决问题的理念；四是由厌烦一些特困群体缠访、闹访，态度生冷横硬，转变为多一份爱心，多一分热情，诚心诚意帮助他们争取得到救助的理念。

    3、打破思维定势，注重利益平衡。常态思维下，部分企业尤其是房地产、外向型等企业被视为强势主体，但在当前的经济形势下，部分企业转变为“弱势群体”，这就需要改变对案件的惯性思维与判断标准。在具体执行案件的处理中，要注重考量、权衡案件处理的利弊得失，既要权衡当事人之间的利益，又要权衡当事人与社会之间的利益。要创新执行工作方法。对一些涉及面广、成因复杂、容易引发群体性事件的案件，在不违背法律和政策的前提下，坚持突破常规，特事特办，避免机械执法，就案办案，防止因个别案件执行不当转化为群体性事件，防止非对抗性矛盾转化为对抗性矛盾。

    （二）以促发展为目标，依法妥善处理涉企执行案件

    在经济转轨时期，很多企业生产经营遭遇困难。对涉企案件的执行，必须遵循既有利于保护债权人合法权益又有利于保障企业正常经营活动的原则，坚持具体情况具体分析，原则性和灵活性相结合，根据案件及其所涉及企业的不同情况，区别对待。在执行过程中要深入全面的了解涉案企业的性质、财产、经营、职工等状况及拟采取的执行行为可能带来的影响，进而对个案所涉及的实质问题作出准确、科学的判断，分别情况做出不同的处理：

    1、对申请执行企业经营困难而被执行企业又有可供执行财产的。要切实加大执行力度和对拒不履行执行行为的制裁力度，努力实现债权，帮助申请执行企业度过难关。

    2、对于被执行企业较为困难的案件，强制执行应以不至于导致企业停产倒闭为前提。因强制执行可能导致企业停产倒闭，甚至引发群体性事件的案件，要充分考虑案件的特殊性，注意处理好依法执行、限期结案与维护发展、稳定的关系，紧紧依靠党委和政府，统筹考虑各种因素，慎重采用强制措施。

    3、对于涉及案件较多或执行金额较大、尚有通过后续经营恢复清偿能力的被执行企业。要研究各种可供选择的执行手段，讲求执行方式方法，积极探索稳妥慎重的执行方法，追求双方当事人之间的最佳平衡。

    4、对于采取控制性执行措施就能促使企业履行义务的。可以暂缓采取处分性强制措施，给被执行人留出必要的履行义务的时间；对于企业生产经营急需的设备，尽量不采取扣押措施，不要影响设备使用，最大限度发挥使用价值。

    5、对于有经营条件的企业，出现暂时资金周转困难的。可以协调申请执行人将债权转为股权；有重组兼并可能的，可以维持其一定的经营资产，帮助其逐渐恢复清偿能力，最大限度地维护企业正常经营活动。

    6、对于有挽救希望的企业。要协调鼓励双方当事人运用破产重整制度，尽可能维持有发展前景企业的生存，避免因企业倒闭破产带来大量职工下岗、银行债权落空、影响社会稳定等社会连锁反应

    （三）以保民生为关键，切实维护当事人的合法权益

    要从有利于促进企业生存发展，有利于员工生计保障的高度，全力消除因不当采取强制执行措施引发的经济、社会风险。要建立应对投资企业非法撤资逃债应急处理机制，做好人员和财产控制、稳定职工和债权人等工作预案，依法追究投资者或者主管部门责任，维护债权人合法权益。对于债务企业职工众多，资产不适于拍卖的，经申请执行人同意，可以对企业资产强制管理，通过委托经营租赁，收取收益解决。对于因企业破产歇业、减产裁员、减薪欠薪等引发的职工安置保障、劳动争议、讨要工资报酬等涉民生利益案件，要从有利于保障员工生计、有利于维护社会和谐稳定的高度，开通“绿色通道”，优先立案，优先执行。要在党委政法委领导下，协调政府财政部门设立和增加专项救助资金，对存在特殊困难而又执行不能的申请执行人，给予司法救助。制定 《 实施特困群体救助操作规程 》和《 关于特困群体执行案件救助资金管理办法 》，规范资金发放的条件、程序。对拖欠农民工工资、追索劳动报酬、医疗费、抚养费、赡养费等直接涉及民生的案件，要将加大执行力度与加大救助力度相结合，切实帮助减轻涉案弱势群体、特困群体的生活困难，充分体现司法为民宗旨。

    （四）以保稳定为重点，努力营造和谐安定社会环境

    要努力实现执行的法律效果和社会效果、政治效果的有机统一，不能因执行工作诱发不稳定因素。法律效果和社会效果、政治效果是有机统一的整体，要以符合法律效果和社会效果、政治效果有机统一为标准开展人民法院的执行工作，尤其要注意纠正将三个效果割裂开来，片面强调法律效果而不考虑社会效果和政治效果的错误认识和做法，确保执行工作取得良好的效果。

    1、努力和解执行，促进社会和谐．要注意提高执行艺术、讲求执行方法，把握执行时机，把“调解优先”贯彻到执行工作中，既保障债权人的合法权益，又防止因执行引发新的矛盾纠纷。对有部分履行能力的案件，以和解执行为主，使当事人在能力范围内履行法律确定的义务，做好当事人的思想工作，对不能履行部分给当事人缓冲的余地，在坚持找准症结，明辨是非，分清责任的基础上，恰当使用各种方式，促成当事人和解，平息纠纷。对于劳动密集型企业为被执行人的案件，要尽可能维持企业的生存，采取有效措施，帮助其度过难关，尽量避免企业倒闭对社会的冲击；对于案件本金已经执行到位的，经申请执行人同意，尽量协调申请执行人减免迟延履行金或者迟延履行期间的债务利息；对于双方当事人以前合作关系良好、被执行人一时经营困难等具备和解条件的，要尽可能促成双方当事人制定长期还款计划；对于被执行人提供担保的，尽量促成双方和解，留出履行义务宽限期，暂缓采取执行措施。

    2、加强调查研究，增强应对能力。对于短期内涉及同一企业的执行案件数量骤增现象及具有示范效应、可能引起批量案件的，应当引起重视，及时发现“群访”苗头并梳理汇总向党委政府报送预警信息，建立对群体性事件的预警机制。切实加强司法建议工作。要提高对各类敏感问题发展趋势的预测能力和有效解决疑难复杂问题的能力，及时收集执行实践中遇到的法律适用疑难问题及与经济转轨时期密切相关的新类型疑难及敏感案件，及时向有关部门提出应对措施和建议，帮助有关部门和企业堵塞管理漏洞。

    3、强化信访工作，化解信访难案．建立执行局长直接抓、执行部门专人负责、下管一级、层层负责的执行信访工作机制。实行执行局长接待日制度，执行局领导公开接访，设置专职接待人员，及时接待上访当事人，根据所反映的问题现场答复、督办处理，及时有效地解决执行信访案件；全面推行执行信访包案，对矛盾尖锐、舆论关注的案件，由执行局长亲自接待做出妥善处理，做到来访有接待，申述有答复，化解积怨；对重大信访问题，及时向政法委报告，由政法委协调相关部门共同做工作，避免重复上访、越级上访。

    （五）以建机制为保障，提高法院执行工作的公信力

    加强和创新社会管理对法院执行工作提出了更新更高、更严更实的要求，需要不断探索和创新工作机制，促进执行工作的高效及时，以最快的速度实现当事人合法权益。

    1、建立重大案件集中管辖机制。对融资借贷、消费信贷、投资理财、房地产、商事合同、企业破产清算、劳动争议等群体性或连锁性执行案件，特别是众多债权人向同一债务企业集中申请执行的系列案件必须及时向上级法院执行部门报告，建立系列案件执行统一协调机制，受理案件的不同地区、不同审级法院之间以及同一法院的不同部门之间要加强信息沟通，在上级法院的指导下，统一指定集中管辖，统一执行标准，统一协调执行。

    2、建立协调沟通机制。对有可能引发社会不稳定问题的重大执行案件，法院要建立与相关部门的沟通协调机制，定期交流工作信息，充分发挥多元化纠纷解决机制的作用，积极化解矛盾。

    3、建立风险预警机制。及时向金融监管部门或有关行政管理部门提供相关信息，帮助其掌握有关企业的信用状况，有效防范金融风险。对执行案件中反映金融领域的问题，及时向金融监管机构提出司法建议。对案件执行中发现的其他违法犯罪问题，及时向相关部门通报。

    4、建立案件甄别机制。人民法院在立、审、执的各环节建立纠纷甄别制度，区分哪些主体确属受经济转轨时期影响，哪些是借经济转轨为己寻利，在此基础上，有针对性的采取应对措施。

    5、建立执行工作绩效考核机制。在加强执行法官职业道德和廉政教育的同时，认真推行执行案件绩效考评和责任追究制度， 重点从数量、质量、效率、效果、作风等方面对执行法官进行科学评价，量化考核执行法官的实绩，并将考核结果作为评先选优、晋级晋职、轮岗交流的主要依据。

    （作者单位：四川省高级人民法院）