早在上世纪九十年代，法学界就已经提出诸多关于强制执行立法的相关建议及思考，直至今日，立法的呼声越来越高，关于强制执行立法的基本原则、体系构建、重要制度等均有不少学者和司法实践者撰文论述，笔者则选取现行法律供给不足、执行难问题、执行不能及执行威慑机能等角度，以基层法院执行实践为切入点，通过对执行工作实践的理解与把握，充分阐释强制执行立法的必要性。　　

    【关键词】 立法；必要性；强制执行  

    一、我国人民法院强制执行的通常方法和手段

    根据《民事诉讼法》第22章的规定，我国人民法院强制执行的通常方法和手段共有以下九种。查询、冻结、划拨被申请执行人的存款；扣留、提取被申请执行人的收入查封、扣押、拍卖、变卖被申请执行人的财产；搜查被申请执行人隐匿的财产；强制被申请执行人交付法律文书指定交付财物；强制被申请执行人迁出房屋或者退出土地；强制执行法律文书指定的行为；强制加倍支付迟延履行期间支付迟延履行金；强制办理有关财产权证照转移手续。

    （一）查询、冻结、划拨被申请执行人的存款

    查询是指人民法院向银行、信用合作社等单位调查询问或审查追问有关被申请人存款情况的活动。

　　冻结是指人民法院在进行诉讼保全或强制执行时，对被申请执行人在银行、信用合作社等金融单位的存款所采取的不准其提取或转移的一种强制措施。

　　人民法院采取冻结措施时，不得冻结被申请执行人银行账户内国家指明用途的专项资金。但被申请执行人用这些名义隐蔽资金逃避履行义务的，人民法院可以冻结。

　　冻结被申请执行人的存款的最长期限为六个月，需要继续冻结的，应在冻结到期前向银行、信用合作社等办理冻结手续，否则，逾期不办理，视为自动解除冻结。

　　划拨是指人民法院通过银行或者信用合作社等单位，将作为被申请执行人的法人或其他组织的存款，按人民法院协助执行通知书规定的数额划入申请执行人的账户内的执行措施。划拨存款可以在冻结的基础上进行，也可以不经冻结而直接划拨。

    人民法院采取查询、冻结、划拨措施时，可直接向银行营业所、储蓄所及信用合作社提出，无需经上级主管单位同意。外地人民法院可以直接到被申请执行人住所地、被执行财产所在地的银行、信用合作社查询、冻结和划拨存款，不需经当地人民法院同意或者转办手续。当地银行、信用合作社必须协助办理，不得以扣收到期贷款或贷款利息等任何理由拒绝和搪塞。拒绝协助的，人民法院可以依照《民事诉讼法》的规定予以罚款，建议监察机关或者有关机关给予纪律处分。

    （二）扣留、提取被申请执行人的收入

    《民事诉讼法》第222条规定：“被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权扣留、提取被执行人应当履行义务部分的收入。但应当保留执行人及其所扶养家属的生活必需费用。人民法院扣留、提取收入时，应当作出裁定，并发出协助执行通知书，被执行人所在单位、银行、信用合作社和其他有储蓄业务的单位必须办理。”在执行实践中，扣留、提取被申请执行人的收入是人民法院经常使用的一种执行措施。扣留和提取是紧密相联的两个执行措施，扣留是临时性措施，是将被申请执行人的收入暂扣下，仍留在原来的单位，不准其动用和转移，促使其在限定的期限内履行义务。如超过期限仍不履行的，即可提取该项收入交付申请执行人。

    （三）查封、扣押、拍卖、变卖被申请执行人的财产

　　被申请执行人未按执行通知履行义务，人民法院有权查封、扣押、拍卖、变卖被申请执行人应当履行义务部分的财产。

　　查封是一种临时性措施，是指人民法院对被申请执行人的有关财产贴上封条，就地封存，不准任何人转移和处理的执行措施。

　　拍卖是人民法院以公开的形式、竞争的方式，按最高的价格当场成交，出售被申请执行人的财产。

　　变卖是指强制出卖被申请执行人的财产，以所得价款清偿债务的措施。人民法院在 执行中需要变卖被申请执行人财产的，可以交由有关单位变卖，也可以由人民法院直接变卖。由人民法院直接变卖的，变卖前，应就价格问题征求物价等有关部门的意见，变卖的价格应当合理。 人民法院扣留、提取的存款和收入，拍卖、变卖被申请执行人财产所得的金钱，应及时交付申请执行人，并结束执行程序。

    （四）搜查被申请执行人隐匿的财产

    在执行过程中，还会出现被申请执行人不仅逾期不履行法律文书确定的义务，而且还将财产转移起来，拒不向人民法院交待自己真实的财产状况。针对这些情况，《民事诉讼法》第227条第1款规定：“被执行人不履行法律文书确定的义务，并隐匿财产的，人民法院有权发出搜查令，对被执行人及其住所或者财产隐匿地进行搜查。”

    在搜查中，如发现有应依法查封或者扣押的财产时，执行人员应当依照《民事诉讼法》的规定查封、扣押。如果来不及制作查封、扣押裁定的，可先行查封、扣押，然后在48小时内补办。

    （五）强制被申请执行人交付法律文书指定交付财物

    人民法院的判决书、裁定书、调解书以及应由法院执行的其他法律文书指定一方当事人交付财物或者票证的，执行人员应在做好被申请执行人思想工作的基础上，传唤双方当事人到庭或到指定场所，由被申请执行人将法律文书交付的财物或票证应当直接交付申请执行人签收。被申请执行人不愿当面交付的，也可以将应付的财物或票证先交给执行人员，由执行人员转交。对当事人以外的公民个人持有该项财物或票证的，人民法院应通知其交出。经教育仍不交出的，人民法院就依法强制执行并可按照《民事诉讼法》第103条的规定予以罚款，还可以向监察机关或者有关单位建议，给予其纪律处分。有关单位持有该项财物或票证的，人民法院应向其发出协助执行通知书，由有关单位转交。有关单位和个人持有法律文书指定交付的财物或者票证，因其过失被毁损或灭失的，人民法院可责令持有人赔偿。拒不赔偿的，人民法院可按被申请执行财物的实际价值或者票据的实有价值裁定强制执行。

    （六）强制被申请执行人迁出房屋或者退出土地

    强制迁出房屋或退出土地，是指人民法院执行机构强制搬迁被申请执行人在房屋内或特定土地上的财物，腾出房屋或土地，交给申请执行人的一种执行措施。

    （七）强制执行法律文书指定的行为

    这是一种特殊的强制措施，由人民法院执行人员按照法律文书的规定，强制被申请执行人完成指定的行为。

    （八）强制加倍支付迟延履行期间支付迟延履行金

    加倍支付迟延履行期间的债务利息是指被申请执行人的义务是交付金钱，在依法强制其履行义务交付金钱的同时，对他拖延履行义务期间的债务利息，要在原有债务利息上增加一倍，按银行同期贷款最高利率计付，从判决、裁定和其他法律文书指定交付日届满的次日起计算，直至其履行义务之日止。另一种情况是指被申请执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行非金钱给付义务的，因为拖延履行已给申请执行人造成损失，故应当支付迟延履行金。迟延履行金的数额可以由人民法院根据案件的具体情况另行决定。  人民法院依照《民事诉讼法》第220条发出的执行通知，除责令被申请执行人履行法律文书确定的义务外，并应通知交纳迟延履行期间的债务利息或者迟延履行金。在这两种措施中，既有给申请执行人补偿损失的部分，也有对被申请执行人制裁的部分。

    （九）强制办理有关财产权证照转移手续

　　《民事诉讼法》第230条规定：“在执行中，需要办理有关财产权证照转移手续的，人民法院可以向有关单位发出协助执行通知书，有关单位必须办理。”

    “有关财产权证照”是指房产证、土地证、山林所有权证、专利和商标证书、车辆执照等不动产或特定动产的财产权凭证。在执行过程中，有些财产被执行后改变了权利人，只有办理了财产权证的转移手续才算彻底完成执行任务。人民法院的执行人员在办理这些证照转移手续时，需向有关单位发出协助执行通知书，说明具体要求，通知有关单位协助办理，有关单位有协助办理的义务。

    二、强制执行法概述　　

    强制执行工作是一项重大的执法工作，我国的强制执行工作困难重重，最高人民法院也相继出台了很多关于解决执行难问题的措施，但仍存在不少问题，不能尽如人意。目前我国正处在司法改革发展的关键时刻，从源头抓起，搞好强制执行的立法工作至关重要。　　

    （一）强制执行法的概念　　

    “概念乃是解决法律问题所必需的和必不可少的工具，没有限定严格的专门概念，我们就不能清楚地和理性地思考法律问题。法律的首要目的之一就是将人的行动与行为置于某些规范标准的支配之下。　　

    强制执行法的概念，相关的论述和研究也有不少。法理学中通常关于法律定义的方法，应用于强制执行法的概念定义如下：强制执行法是指由国家制定或认可的，调整和规范强制执行机关、执行当事人和执行参加人之间的执行活动以及由此产生的执行法律关系的规范的总和。强制执行法也有广义和狭义之分，广义的强制执行法是指所有有关强制执行的规范性法律文件，包括强制执行法典和其他法律法规中有关强制执行内容的规定；狭义的强制执行法则是仅指强制执行法典，即国家立法机关按照立法程序制定和通过的规范强制执行活动和强制执行法律关系的独立的、专门的规范性法律文件。本文所要探讨的即是狭义概念。　　

    （二）强制执行法的性质　　

    行使强制力实现民事请求权给付内容之权能，谓之强制执行权。民事强制执行权属于公权力的范畴，因此，民事执行权的性质决定了强制执行法的性质。目前理论界有多种不同的说法，大多数学者认为应归入司法权范畴，也有人认为强制执行法具有行政权的特性，笔者综合各位学者的观点，以法理为基础，将强制执行法的性质概括如下：　　

    1.强制执行法是公法　　

    民事强制执行程序是一种典型的权力型程序，虽然强制执行的目的是实现当事人的私权，其中体现了当事人的意志和处分权，例如，当事人在执行过程中能够主动达成和解协议，可以协商变更执行依据的生效法律文书中的具体内容，也可以撤销强制执行申请等。但在强制执行过程中，无论是对实体争议和程序争议的裁判，还是对各种执行措施的具体实施，均体现了国家强制性，以及公权力的浓重色彩，因此，强制执行法毫无疑问是公法。　　

    2.强制执行法是一般法　　

    按照法的效力范围和适用范围的不同，可以将法分为一般法和特别法。一般法是指在一国范围内，适用于一般的法律关系主体、通常的时间和一个国家管辖的所有地区的法律，对一般的人和事都普遍有效的法。特别法是指在特定的区域、特定的期间或者对于特定的事件、特定的公民有效的法。强制执行法是在我国范围内，对一般的人和事都普遍适用的强制性法律规范，因而属于一般法。　　

    3.强制执行法是非讼程序法　　

    民事诉讼法里的执行程序，主要是通过法院强制执行行为使审判阶段确定的私权法律关系发生变更、消灭的效力。大陆法系理论对于民事执行程序的性质一直存在着诉讼程序说和非讼程序说之争，争讼程序说认为，执行程序是实现私权的程序，其目的是维持法律及确保其实效性，其程序构造也是法院就对立双方当事人的参与而设置，一直作为民事诉讼的一部分。民事争讼程序所解决的事项是双方当事人之间的民事争议，这种争议是需要通过对抗和辩论的程序来解决。而强制执行程序所处理的事项是强制债务人履行执行依据所确定的债务以实现债权人的债权，所以强制执行法是非讼程序法。　　

    （三）强制执行法的功能　　

    1.规范功能　　

    强制执行的规范作用首先表现为对强制执行法律关系中的债权债务人以及潜在当事人行为的指引作用，指引他们按照强制执行相关法律的规定来自己决定如何行为或不作为。强制执行的规范作用还表现在通过强制行为的实施而对其他人以后的类似行为能产生教育作用的积极影响。强制作用应该是强制执行的规范作用中非常典型的一个方面，用国家强制力迫使拒不履行义务的义务人履行义务，从而预防同类违法行为的发生，维护社会正常的经济秩序和法制秩序。　　

    2.保障功能　　

    强制执行的独特意义就在于运用国家公权力，强制拒不履行义务的义务人履行其应当履行的义务，保障当事人权利，有效实现生效法律判决所确定的权利义务关系。强制执行是国家公权对公民私权救济方式中的最后一道关卡，如果对于已经过法律程序确定的权利义务关系的内容，义务人依然拒不履行时，国家有权机关在法律规定的范围内进行强制执行，保障当事人的权利落到实处。同时在强制执行的过程中也要保障义务人的合法权益。其次，通过强制执行使当事人之间的权利纠纷得到最后的彻底解决，同时通过对具体当事人和具体案件的强制执行可以预防其他潜在当事人之间的纠纷，从而实现预防和解决社会纠纷的目的，维护社会安定，保障社会正常经济秩序的运行。　　

    3.威慑功能　　

    提到威慑这个词语，大多数人首先想到的是刑罚的威慑功能，是指一个人因恐惧刑罚制裁而不敢实施犯罪行为。刑罚的威慑功能实际上是恐惧心理作用问题，因而对未来刑罚制裁的恐惧心理构成了威慑的基本机制。在现代意义的法制社会中，法律的地位至高无上，任何不遵守的个人或行为都是对法律尊严的极大蔑视和挑战，如果生效法律文书所确定的权利义务关系都不能最终实现，则既损害了个体权利人的合法权益，也损害了法律的权威性，动摇整个社会法律制度的执行力和公信力。通过强制执行迫使义务人履行生效法律文书，最终确保实现生效法律文书所确定的权利义务内容就是对法律尊严和权威的最好维护，也是强制执行法威慑功能的鲜明体现。　　

    三、执行实践催生强制执行立法的必然性　　

    （一）国内法律制度供给不足　　

    在民事诉讼法制定和颁布初期，立法者囿于当时计划经济体制的社会历史条件的局限，条文规定难免有所疏漏，跟不上社会发展的迅猛态势。然而当社会发展状况发生了深刻的变化后，调整执行关系的法律规范仍然沿用民事诉讼法，无视时代的发展变化和司法实践的需要，则反映了立法者的考虑不周[⑥]。执行工作中许多事项无法可依或有法难依，以及许多行之有效的执行措施于法无据等矛盾仍然存在，使执行工作长期陷于被动的局面，是造成目前执行难的主要原因之一。

    首先，执行实践内容广泛难以为民事诉讼法所调整。依据最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定》第二条规定，强制执行不仅与审判相联系，还涉及行政行为、仲裁、公证、国际司法协助等领域，对于如此庞大而又复杂的执行法律关系的调整，民事诉讼法执行程序显得捉襟见肘，已难以满足执行实践的需要。　　

    其次，现行执行程序存在疏漏，严重影响执行的法律功能在实践中的有效发挥。“执行难”历来是中国司法的痼疾，执行法的理论用到实践中显得苍白无力，执行难在很大程度上体现在被执行财产难查这一方面，《执行规定》第28条规定，申请人应当向人民法院提供其所了解的被执行人的财产状况或线索。被执行人必须如实向人民法院报告其财产状况。但在实践中让申请人提供线索也有很大难度，毕竟申请人不可能完全了解他人的财产状况，而被执行人往往不作完全或真实的报告，违背申报义务者居多，更有甚者被执行人提前以各种手段隐匿、转移财产，致使案件变成了无财产可供执行。

    最后，执行程序寄居于民事诉讼法的立法例，不能有效体现强制执行的特有性原则，执行从民事诉讼中分离出来，有利于法律资源科学配置。民事诉讼程序体现的是国家审判权，是确定民事权利义务的程序。就审判工作来说，它具有被动性，而强制执行体现的则是国家的执行权，是实现民事权利义务和其他权利义务的程序。执行工作具有主动性、对抗性，执行的前提必须是生效的法律文书。因此，两者是有本质区别的，民事诉讼法的某些基本原则和制度不能适用于执行程序。针对执行实践中出现的新情况、新问题，最高法院相继出台了大量的司法解释，极大地丰富了民事执行程序内容，已初步形成独具特色的执行制度体系，且有其所调整的明确的特定的社会关系领域。如果仍然把执行程序和审判程序放在同一部法律中，则不利于在案件审理和案件执行之间形成合理的、科学的法律资源配置。　　

    （二）执行难问题突出　　

    执行难是法院工作的老大难问题，近几年，最高院在全国范围内推进“集中清理执行积案”专项活动以来，情况有所好转，但不能从根本上扭转。究其原因，缺少一部单独的强制执行法是重要原因之一。今年两会期间，这一问题再次提出，人大代表刘玉顺建议“以再次修订民事诉讼法为契机，尽快启动《强制执行法》的调研和起草工作，争取使这部法律尽早审议出台。”　　

    1.执行难的现状及法律层面原因　　

    针对执行难问题，立法、司法机关都作了很大努力，总体看来成效有限，仍然无法满足当前人民群众对执行公正的要求。首先，执行难应有之义是当事人确有财产可能执行或可供执行时，即当执行确有可能实现时，由于执行机构的执行不力、执行程序的不完善、执行措施的不健全而导致的生效法律文书不能实现的情形。　　

    具体情形即中发[1999]11号文件《中共中央关于转发<最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告>的通知》中所阐述的：被执行人难找，执行财产难寻、协助执行人难求、应执行财产难动。例如：被执行人故意躲避人民法院的传唤，被执行人拒绝接收人民法院的执行通知书，被执行人下落不明，被执行人为公司、企业的拒绝甚至以强力阻碍执行人员进行执行现场;被执行人用非法手段隐瞒、转移财产，具有法定协助义务的单位或个人不配合、不协助执行，重复查封、扣押人民法院己采取强制执行措施的标的物，暴力抗拒执行，围攻人民法院执行人员等。　　

    面对日益突出的执行难的问题和人民法院正在进行的执行体制的改革，理论界和实务界的很多专家都对我国现行强制执行制度进行了总结和反思，在此过程中对执行难的具体原因进行了分析，从立法的角度而言，即为法律的不健全。我国现行强制执行的相关程序被包含在民事诉讼法中，其中仅以一编三十四条对强制执行程序进行了规定，如此少数量的法律条款要包含纷繁复杂的强制执行的相关内容，必然会导致其规定过于原则化、纲领化，缺乏实际操作性，进一步导致执行过程中的无法可依。最高人民法院出台了一系列的司法解释，在指导司法实践方面起到了积极作用，但是司法解释的系统性和有效性与法律都是无法相提并论的，因此要从根本上改善或解决执行难的问题首先就是要制定独立、完备的强制执行法。

    2.规避执行手段多样化　　  

    当事人规避执行已成为执行难诸多表现中较为突出的问题，有的被执行人通过各种不同的新方法、新手段，虚构“合法”形式规避法院的执行。执行实践中，根据采取规避执行行为主体的不同主要分为三种情形：一是被执行人拒不履行或不完全履行生效法律文书确定的义务，如案件判决后长期躲债在外，或举家搬迁，躲避申请执行人和执行人员；将房屋、汽车等重要财产直接登记到他人名下，或者以还债为名过户转让给第三人，而实际上仍然自己使用，以对抗执行；通过假离婚的方式规避执行；以威胁手段对抗法院的执行，更有甚者暴力抗拒执行等；二是协助执行单位不遵循法律规定履行或配合协助执行义务。如部分公司企业，尤其是政府重点招商引资的企业或国有企业，请托有关领导说情，明明有执行能力，却故意推拖；当法院采取执行措施时，动辄向党委、人大、政府上访告状、甚至煽动群众无理闹事，阻挠威胁执行；三是其他外界因素干扰或严重阻挠执行的顺利进行。政府作为被执行人的案件，由于主体的特殊性，行政干扰过大，严重阻挠了法院的执行。    对规避执行现象如不加有效遏制，社会危害不可估量。最直接、最显见的危害后果是大量生效法律文书得不到执行，债权人的合法权益得不到有效维护，更为严重的是司法权威和法制尊严受到损害。因此，从制度层面严厉制裁规避执行行为，使行为人付出应有代价，加大惩罚力度，从民事、经济、行政甚至刑事等多层面构筑失信惩戒机制，既使规避者不敢再犯，又对那些潜在的规避者形成一定的威慑。　

    总结　　

    随着2000年秋全国法院执行工作座谈会的召开，我国的强制执行制度改革全面启动，最高人民法院提出，执行体制改革要以公正与效率为价值取向，进行包括执行管理体制、执行机构、执行权运作机制、执行方式方法四个层面在内的全方位的改革。近几年各级人民法院丰富的强制执行制度的实践经验，形成了许多强制执行工作的实施细则和具体规定，为强制执行的单独立法奠定了坚实的现实基础。作为基层执行人员，我们更期待以今年全国执行工作会议的召开为契机，千呼万唤始出来的强制执行法，能解决执行实践中存在的种种问题，将我国“依法治国”的方针落到实处，践行“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的基本方略。使我国的执行工作制度更加完善，执行工作得以实现良性循环，从而切实保障社会经济活动，维护社会稳

    【参考文献】

    [1] 谭秋桂：《民事执行原理研究》，中国法制出版社，2001年版。　　

    [2] 江伟、肖建国：《民事执行制度若干问题的探讨》，载《中国法学》1995年第1期。　　

    [3] 沈德咏：《强制执行法起草与论证》，中国法制出版社，2002年版。　　

    [4] 黄年：《论国家执行威慑机制》，载《人民司法》，2007年第1期上。　　 　　

    [5] 杨荣馨：《民事诉讼原理》，法律出版社，2003年版。　　

    [6] 沈宗灵：《法理学》，北京大学出版社，2003年版。　　

    [7] 李浩：《强制执行法》，厦门大学出版社，2005年版。　　

    [8] 葛行军：《民事强制执行实务专题讲解》，中国法制出版社，2007年版。  

    （作者单位：湖南省湘潭市雨湖区人民法院）