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试论我国的不动产物权登记制度若干问题
作者:边嵘 张可家   发布时间:2011-06-08 13:35:42


    摘要:不动产登记制度是物权法制度的核心内容,本文针对当前的一些争议焦点对我国不动产登记制度进行浅显的评价,主要是对我国不动产登记机关的审查义务及法律责任进行论述,并结合自己的观点以期提出可行性的建议。

    关键词:物权登记,实质审查,物权登记  法律责任

    登记制度是物权法中的一项核心制度,其作为不动产物权变动的公示手段,有着深刻的自由、安全、公平效益的价值,但是其作用的发挥也会收到其他因素的影响,比如登记制度中登记机关采用的审查标准以及在发生错误情况下如何承担责任等都会影响到登记制度价值的最大发挥。

    一、不动产物权登记制度的价值分析

    (一)登记制度的自由价值

    物权的变动模式以及登记的性质和效力问题,实际上反映了国家公权力对私人的交易关系的干预的深度。民法是私法,公法的限制大多数是从民法之外,通过大量的行政特别法的形式加以限制的,而登记制度是国家楔入私法的一根楔子。洛克说,法律的目的不是废除或者限制自由,而是保护和扩大自由。 德国模式下,国家赋予登记以公信力,所以,登记机关对登记进行实质审查,登记成为物权变动的生效要件,未经过国家登记机关的审查确认,当事人之间的物权不会发生变动。表面上看,国家机关的审查和登记可以决定物权的变动,国家通过登记控制了物权的变动,当事人若想实现物权的变动,必须满足国家设立的强制条件,比如,必须在登记时向登记机关提交政府机关的批准书,如建筑法第19条或者土地交易法第2条规定的批准书。还要提交税务机关关于土地购置税的清结证书,以及乡镇不行使建筑法24条规定的先买权的豁免证书。 但是由于物权行为理论,德国法在保持实质审查主义的同时,有力的坚持了私法自治的原则,避免了国家对私生活的过分干预。德国法尽管施行登记的实质审查主义,但是,它所实质审查的只是物权合意本身。至于作为原因的债权行为,登记机关并不审查,这样就使当事人没有必要把作为交易原因的债权合同提交登记审查,这样就阻止了国家公权力伸向个人私生活的魔抓 。

    (二)登记制度的安全价值

    现代公示制度的发展主要是为了保护物权的交易安全而发展起来的,一个人订立不动产的买卖契约,基于对对对方享有物权的信赖,从而支付了对价,但是,该物却可能属于别人所有,或者该物被原所有人又卖给了别人,在这种情况下,谁能拥有该物的所有权,如果法律没有规定,就会使善意的交易主体的信赖利益受到损害,从而影响交易的积极性,所以,保障物权交易的安全,确定物权的归属,应该是登记制度的首要功能。

    (三)登记制度的公平价值

    登记制度的公平问题主要包括以下几个方面的内容:首先,如果没有第三人,在直接当事人之间,相对人尽管没有登记,但往往对债权契约寄予信赖,并且已经支付了对价,此时,债权人一般都能够取得物权。在德国,基于债权契约的实际履行,基于物权合意的拘束力,受让人可以取得物权。其次,为了保护交易安全,法律在不同程度上牺牲了出卖人或第一受让人的权利,保护了第三人,但对第三人的保护不能没有限度,各国的立法对第三人保护的范围都加以了限制。

    (四)登记制度的效益价值

    任何一种制度的实施,都要考虑到制度运行的成本,效益就是决定法律制度设计的重要变量之一。无论是登记生效还是登记对抗主义,都较好的实现了登记的效益价值。在对抗主义,登记仅仅进行形式审查,所耗费的人力、物力较少,节省公共开支,制度成本较低。而登记生效主义,不但把社会物权的变动全部纳入了登记的范围,导致登记事项急剧增多,而且由于登记机关对登记申请事项负有实质的审查义务,登记机关不得不对法律行为的实质内容进行检查。法律行为的内容是否合法,是否违反公序良俗,如果对这些都意义审查的话,登记机关将不堪重负,而负担的增加又势必导致登记机关错误的增多,错误的增多又将严重影响到登记机关的信用。而实质审查主义又是登记公信力的必然要求。

    综上论述了登记制度的价值,为了充分发挥各个价值的效用,我国在设立登记制度时却没有很好的平衡各个价值之间的效益以及登记当事人之间的利益。目前来看,我国的不动产登记制度存在以下的不足:首先,一方面规定了只有登记才能取得物权,但是,又缺乏对登记的第三人的限制。在第三人明知道合同无效或撤销的情况下,由于物权的公信力,法律仍然允许其取得物权,这样显然造成对真正权利人的不公平。其次,对不存在商事交易,而是第三人侵权或不动产被国家征收的情况下,未经登记的不动产归属问题,缺乏明确的法律规定,导致在“不经登记,物权无效”方面过于绝对,使登记超越了保护交易安全的需要,而变成了物权是否变动的唯一标志。再次,登记机关采用的审查标准是实质审查标准还是形式审查标准没有明显的区分。最后,对于登记的性质也没有统一的内涵以及对由于登记机关的错误而造成真正权利人损失的,法律只规定了登记机关的更正登记的义务,而没有规定国家的赔偿责任,导致真正权利人的权利无法得到有效的救济。

    二、物权登记的性质

    (一)物权登记是一种事实还是行为

    我国《物权法》规定对不动产物权变动进行登记的机关是我国的各级行政机关。对登记机关的不动产物权登记的性质确定影响到在发生登记错误时登记机关承担法律责任的性质,以及受害人利益损害赔偿的方式问题。

    物权登记产生的效果表现在包括一方取得对特定物的所有权或抵押权,而另一方消灭或减少对特定物的所有权。毕竟不动产物权关系的变动涉及到市场交易秩序的稳定和交易双方的利益和国家利益,集体、社会利益,所以要确保各方利益不受到损害,就需要国家机关的介入,利用国家行政那个权力来保证登记的有效性和合法性。现有物权法并没有明文规定登记行为的性质,而是规定我国的不动产物权登记统一由省市县的相关权力机关进行登记,而在申请物权登记的当事人之间是基于双方订立合同进行物权关系的设立、变更、转让、消灭的合意向登记机关申请登记引起的,也就是说登记机关的登记行为是在行政法上运用,在民事法律关系产生效果的行为。只有经过物权登记的物权变动合同才能产生有效的物权变动。在这两种关系中涉及到三方当事人,代表国家权力的登记机关,产生物权关系变动的合同双方当事人,存在着行政法律关系和民事法律关系这两种关系,所以因登记错误而产生的法律责任就要根据发生登记错误的原因是在登记机关还是申请人而进行归责和责任的承担。

    物权登记的含义在我国法学界一直都有很大的争议,产生这种分歧主要是涉及到物权登记是一种事实还是一种行为。对物权登记的界定大致分为以下三种:第一种是采用事实说,有学者认为不动产登记是“经权利人申请,国家有关登记部门将有关申请人的不动产物权的事项记载于不动产登记簿的事实。 《日本不动产登记法》也采取了这种观点,其第一条规定:“登记,为不动产的标示或如下所列的不动产权利的设定、保存、转移、变更、处分、限制或消灭时所为的记载。”登记是一种记载,那么就应当是一种事实状态了。第二种观点认为是行为说,如我国台湾学者闻丰文先生认为登记是指“将土地及建筑改良物的所有权他项权利的取得、转让、变更、丧失,依法定程序,登载于地政机关所掌握的登记簿册上的行为。” 另一位台湾学者孟光宇先生也认为“土地登记者,乃国家依照法定程序,将所管辖境内之公、私有土地(包括定着物在内)之标示及权利关系,等载于国家所置登记簿之上,用以加强政府的管理,并保障人民权利之行为也。” 第三种观点是双重说,即既承认登记是事实,也承认登记是一种行为。如有学者认为登记“指经过当事人申请国家专门机关将物权变动的事实记载在国家设计的专门登记簿上的事实或行为。” 而申卫星教授认同第三种观点 。

    综合上述对于物权登记的不同定义,笔者也倾向于认同第三中观点即物权登记作为一个行为整体,是当事人所实施申请登记的私法行为和登记机关所实施的登记许可的公法行为的结合。。登记从不同的角度,具有不同的性质。当事人申请登记,登记机关审查并将所有相关的事项记载于登记簿,在这一系列的程序中,存在当事人的个人行为。而物权只有登记或者未登记、具有什么类型的登记这些状态的存在,所以,登记也是一种事实。德国学者认为德国法上的不动产登记的概念包含两重意思:“一是不动产登记机关依法定程序所进行的记录与涂消的活动;二是已经记录,或者未经记录的事实状态。” 这实际上是对双重性质的描述。

    (二)物权登记是具有公法性还是私法性

    《物权法》在保障国家、公民个人和法人的财产以及在提高交易的效率保障公平方面发挥着巨大的作用,在制度设计上尽量满足了国家的要求,但同时也会带来一些问题,比如学者们对于登记是具有公法性还是私法性存在争论。既然登记既是一种事实状态,还是当事人和登记机关的行为,在我国登记机关又是行政机关,那么登记到底是一个公法行为还是私法行为,或者是一个混合行为呢?对于这个问题,在学术界同样存在三种观点。第一种观点认为,登记纯粹是一种公法行为。例如,有学者指出,从登记行为看,房地产权属登记在我国是房地产管理部门依其职权所实施的行政行为 。可是在这种观点内部,学者们具体的意见又不一致。有学者认为登记是一种行政许可行为,有的则认为登记是一种行政确认行为 。第二种观点则认为登记是私法上的行为。学者指出,“登记性质上为私法行为没有异议,特殊的地方在于其是国家设立的担负公共职能的机关参与的私法行为 。第三种观点是一种折中的观点,认为登记兼具公私法行为的性质。只是,登记机关的职权行为必须在当事人的意志范围内做出,所以登记应以私法为基调 。

    综上观点的论述,笔者认为,物权登记具有的是公法性在私法领域其作用的特征。

    三、登记机关的实质审查标准

    实质审查是对不动产物权关系的设立、转让、变更、消灭等权利变动的原因关系进行审查,登记机关不仅应当对当事人提交的申请材料进行形式要件的审查,而且应当负责审查申请材料内容的真实性,甚至在特殊情况下对法律关系的真实性也要进行审查。而《物权法》第12条规定登记机关要“查验权属证明和其他必要材料、询问申请人、需要进一步证明的,必要时可以进行实地查看”。权属证明材料主要是指权利设立、变更、转让和消灭的原因关系,包括不动产物权设立、转让、变更、消灭合同,以及人民法院或者仲裁机关的生效法律文书。查验权属证明就是要查明这些材料内容的真实性和合法性,也涉及到对不动产物权原因关系的审查。其次,登记机关可以询问登记申请人提供材料之外的事项,目的就是为了保证登记内容的真实性,已经突破了形式审查的范围。再次,物权法赋予登记机关实地调查取证权力,一般只有在实质审查模式下,登记机关才有调查职权,最后,实质审查赋予登记机构更大的审查权力,目的为了确保登记的准确性,,减少登记错误,保证登记申请人的合法权利,而且根据《物权法》第9条的规定,可知我国采用的是登记生效主义和实质审查主义。

    法学界对于物权登记是采用实质审查还是形式审查历来一直都有不同的观点,有学者认为为了使登记的内容与实际的权利相一致,就应当对登记的内容进行实质审查,实行实质审查,是登记具有公信力的必要前提。 有学者认为,实质审查虽有提高登记内容的准确率的优点,但是也有操作程序复杂、影响交易效率之缺陷。由于这个原因,被认为是实行实质审查制度代表的德国,也对权利人和相对人的关于实体法律关系的意思表示实行不予审查的原则。 但是德国在不动产买卖做成以后,通常要求公证机关进行公证,实际上是由公证机关对登记内容进行实质审查的前置。

    也有很多学者认为,对登记进行实质审查也存在很大的弊端,可能造成登记的延误,使物权的设立、移转在法律上不能迅速的完成。但是我们也必须注意到任何制度的建立都不是完美的,关键是要看这种制度是否符合我国当前的经济环境,是否能够有效均衡各方当事人的利益,能否为有效促进我国的经济交易的速度和效率作出有力的贡献。王利明教授主张我国应建立实质审查制度,他认为在我国设立实质审查制度利大于弊 。

    采用实质审查标准能够确保登记的公信力,维护不动产物权登记申请人的合法权益,减少登记错误。但是在采用实质审查的情况下不利于提高登记效率,这样会增加登记机关的审查义务,如把保证登记的真实准确性的责任完全落到登记机构的身上,单凭登记机构以建立高效和公信的不动产登记制度,有一定的难度。如果不动产登记制度效率低错误过多的情况不能改变的话,不动产登记制度自身的作用将很难发挥。对此,笔者认为,为了既确保登记机关物权变动的公信力,又利于提高登记审查的效率,减轻登记机关的审查责任,将公证制度作为不动产物权登记制度的前置程序具有非常重要的作用.

    四、现行登记机关的责任赔偿制度

    (一)登记机关的具体责任承担

    登记内容的正确与否不仅影响到交易当事人的利益,而且影响到交易的安全和秩序。登记发生错误,不但会给真正权利人造成损失,也会给交易当事人造成损失。

    我国《物权法》第21条第2款规定,因登记错误,给他人造成损害的,登记机关应当承担赔偿责任,登记机构赔偿后,可以向造成登记错误的人追偿。这里的“登记错误是指,除了登记申请人弄虚作假,登记机关尽到了审查职责之外的情况,都属于登记错误,如工作人员严重失职,或者与一方利害关系人勾结等等。这些情况不容易列举,故使用了的登记错误一词。绝对不能将其理解为发生登记错误,登记机关就要承担责任。” 因此根据王利明教授的观点,登记机关因为登记错误承担损害赔偿责任采用的是过错责任原则。

    对于《物权法》第21条,可做如下两种解释:第一种,该条第一款规定的是登记申请人的责任,而第二款规定“造成登记错误的人“可以理解为登记机关的工作人员,即因登记机构自身的原因造成他人损害的,登记机构承担责任。因为登记申请人自己提供虚假材料而登记机关尽到了审查职责的,登记机构不承担责任,由登记申请人承担责任。在这种情况下,登记机关承担的是过错责任。第二种理解是造成登记错误的原因既包括登记申请人提供虚假材料欺骗登记机关,也包括登记机关工作人员自己故意或者疏忽大意等过错,不管是那种情况,登记机构都应当承当责任,登记机构承担责任后,可以向造成登记错误的人追偿。

    根据21条的规定,在具体承担责任方面,可以分为以下几种情况:第一,因当事人提供虚假材料致使他人遭受损害,而登记机关尽到审查职责的,登记机构不应当承担赔偿责任,由申请人成当责任,对与登记机关应当采用过错责任。第二,如果登记错误完全规则于登记机关的行为,由登记机关承担责任。第三,共同侵权。分两种情况,一种是,如果登记错误源于登记机构和申请人的故意、恶意串通,此种情形下,构成主观上有意思联络的共同侵权行为;另一种是,登记错误原因不仅在登记机关的过失,还在于登记申请人的故意、过失,从侵权行为构成来看,尽管二者无主观上的意思联络,但行为具有关联性,是造成同一损害的共同原因,属于客观行为关联共同加害行为,仍是共同侵权行为。共同侵权的责任如何承担,学说上有连带责任、补充责任和追偿责任。而我国《物权法》采用的是追偿责任,即先由登记机关单独承担责任,受害人可直接起诉登记机关,登记机关承担责任后,再进行追偿。第四,归责于嘱托人。这种情形主要针对不是基于法律行为发生的不动产物权变动。比如法院的判决文书本来就有错误,那么根据《物权法》21条的第二款规定理解的话,登记机关也应该先行单独承担责任,再向法院追偿。这样的话,将有损法院的司法权威。

    (二)登记机关责任的性质

    我国登记机关在登记时经常出现登记错误、遗漏以及登记资料的遗失,使得有关当事人损失惨重,而登记机关却不承担有关责任。这是一种权利和义务被严重割裂的畸形现象。首先,登记机关仅仅只享有收费的权利,而不对错误登记的后果负任何责任和义务,损害了当事人的合法权益,对当事人极不公平。这种权利义务不平衡的现象是造成出现诸多登记纠纷的重要原因之一,所以,必须使登记部门在享受一定利益的同时承担一定的责任和义务,这才能体现权利和义务对等的原则。其次,如果登记机关对登记内容不承担任何责任,不利于加强登记机关的责任感,登记机关很难有压力和动力来履行其审查登记义务。再次,这种只有权利而不承担义务的做法在实践中已经产生了很多问题。因此从此种意义上讲,笔者认为登记机关承担的赔偿责任对外是行政责任,而造成登记错误的个人向登记机关进行赔偿是一种民事责任。

另外,在实践中,存在登记机关因为登记错误而使当事人以外的第三人获得权益,第三人获得的权益是否属于不当得利,能否让其返还。在这种情况下,笔者认为登记机关在知道登记错误致使一方受利的情况下,应当撤销登记,让第三人返还所获得的利益并进行公告。

    不动产物权关系的变动一经登记就有公示和公信的效力,在对外公示的过程中,发现登记错误,或者有登记瑕疵的情况下,相关权利人可以根据《物权法》第19条进行更正登记或者异议登记进行权利的救济,可以向法院提起诉讼。但是,为了禁止权利的滥用,保证登记的公信力,对权利人权利的行使有十五日的时间限制,异议登记不当的人造成权利人损害的要承担损害赔偿责任。

    虽然根据现行法律的规定,不动产登记机构承担的赔偿责任应当适应国家赔偿法的规定,但是国家赔偿对于赔偿的数额和归责要求都有比较严格的限制,不利于保护受害人的合法权益。为了维护受害人的合法权益,另外,登记行为是在行政法上产生民事法律效果的行为,所以应该允许受害人既可以依据国家赔偿法要求不动产登记机关承担国家赔偿责任,也可依据民法要求不动产登记机关的工作人员承担民事侵权责任。这样就能够严格要求登记机关的工作人员认真及时履行职责,不无故拖延登记时间,勤勉尽责,尽到最大的注意义务,减少登记错误。在造成他人损害的情形下也能在最大范围内增加受害人的赔偿数额。

    五、完善登记制度的若干构想

    登记机关的审查义务及法律责任都是不动产物权登记制度的核心内容,鉴于登记机关物权登记的特殊性及其重要性,结合现有的法律法规,就完善登记制度的内容提出笔者的一些想法。

    (一)建立统一的登记制度

    虽然《物权法》第十条规定我国应建立统一的不动产登记制度,但是由于长期以来我们都是把登记机关作为行政机关的职能,而不是公示的方法,从而造成登记与行政机关的设置与职能合二为一的问题。由于登记制度的混乱,多个行政机关负责对不同的不动产进行管理。由此形成了多个登记机关负责登记的现象,比如,土地登记由土地管理部门进行登记,土地的使用权登记也在土地登记管理部门进行登记;林业由林业管理部门登记,有关林业所有权登记也是在林业部门进行;房屋由城建部门管理,由此部门进行产权登记。从行政管理职能角度来看,登记与行政职能部门的设置和职权的结合是必要的,但是如果将登记作为公示的方法来看的话则有许多的不足之处,比如:登记机关分散,不利于登记当事人查阅登记,很难给交易当事人提供全面的信息。另外,分散的登记,也会给有关当事人进行登记造成极大的不便。还有,分散的登记制度还容易造成房、地分别抵押和房产重复抵押的现象 。目前还没有规定统一由一个登记机构对所有的不动产进行物权登记。

    而对于物权登记机关的设定,许多国家将法院作为登记机关。在我国,也有学者认为登记也应由不动产所在地的县级人民法院管辖 。王利明教授认为,将法院做为登记机关也存在明显的弊端,首先由于法院的审判功能,当前各级法院承担着繁重的审判任务,如果又由法院担任繁重的登记工作,未免负担过重,尤其是要让法院承担登记的实质审查任务,这样法院就要投入大量的人力、物力、财力,这样将会影响法院的审判任务。其次,在物权发生争议的情况下,法院要确定真正的权利人,必须要审查登记的真实性问题,若是由法院进行登记,登记的结果必然对法院最后的判决产生影响;再次,由法院承担登记义务,若法院的工作人员违反登记规则进行登记,玩忽职守或徇私舞弊,或在登记中运用欺骗性手段而造成登记错误的,应当要承担相应的责任。但是如果由法院追究责任,则会十分困难。即使追究责任也会影响到司法的权威。最后,登记虽然是一种公示方法,但是在我国,登记也具有一定的行政监督作用。因此,将登记与不动产的监管工作联系在一起。正是这一原因,所以登记由行政机关来承担,也具有一定的合理性。

    如果登记机关由中介机构来担任的话,其在性质上是一个民间组织,在一定程度上能够防止行政权对民事权利的不正当干预,但是也会有新的问题,因为不能借助于行政权利来进行登记的实质审查工作,其缺乏一定的权威性;另外,登记申请人从事虚假登记的情况,对其实施行政处罚将会遇到一定的困难。但是完全利用登记机关行政权力的高效、权威性使物权得以公示并获得公信力,也会带来公权力对私权利的侵扰问题 。综合以上的论述,笔者认为,应当在我国的登记制度中设置公正制度的前置程序。

    首先,我国的公证制度就是为了保证证据的真实、有效、准确 、合法性,而对证据的来源,形式和内容进行实质审查。不动产物权登记机关对登记申请材料的审查就是对物权变动的相关证据材料进行准确性、合法性、真实性的审查。将对申请材料的实质审查程序放入到公证程序中,登记机关就有关登记的程序进行审查,有利于提高不动产物权登记机关的登记速度和效率有利于减少因登记错误而引起的纠纷,预防权力寻租现象的产生,保证市场交易的顺利进行。

    其次公证机关的工作人员也是法律工作人员,具有专业的法律知识,近年来我国的公证机构队伍有逐渐强大的趋势,国家保证公证制度的有效运行投入大量的人力、物力和财力。公证机关在促进市场交易的进行中也会发挥越来越大的作用。将审查登记材料的任务交由公证机关进行可以将公证制度的效益发挥最大。充分利用这些人力、物力、财力为市场经济服务,减轻物权登记机关的压力,减轻登记申请人的申请时间,促进市场交易活动效率的提高。

    (二)制定一部统一法律

    另外,由于我国目前还没有一部完整的以登记机关为主体,规范登记机关登记行为的统一的物权登记法,现有的进行不动产物权登记的法律依据主要是《物权法》、《行政法》中规定具体行政行为的法律规范以及《国家赔偿法》,法条比较分散,适用起来不方便。这些法律规范满足不了登记机关在实践的需要,市场经济发展迅速,经济体制也越来越完善和成熟,市场交易活动频繁,对物权登记的效率和公信力的要求也越严格了,急需对登记制度进行完善。所以要尽快制定出一部《统一的物权登记法》,这也是实践的要求。

    以专门的立法来规定登记机关的审查标准和登记职责,做到立法的一致性,这样登记机关在适用法律上能够达到统一,做到有法可依。

    将登记机关的法律责任做为专门的内容规定在统一登记法中,由于其与国家赔偿和民事赔偿制度都有不同,可以说是两者的结合。将其用法律进行规定,在责任主体,归责原则和赔偿方式,赔偿标准和赔偿数额的多少都是值得研究的内容,在实践中也容易引起争论。

    结语

    关于不动产物权登记制度一直以来都有很多的学者进行了大量的研究,也有很多的实务法律工作者针对物权登记制度在实践中存在的问题进行了研究并提出了可行性的建议。《物权法》中登记制度是其中的非常重要的内容之一,本文作者由于理论功底比较弱,对物权登记制度存在的问题以及进行的研究也是建立在阅读、借鉴前人的研究基础上提出自己的一些比较浅显的见解。

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    (作者单位:江苏省无锡市惠山区法院)



来源: 光明网-法院频道
责任编辑: 张乐

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