随着我国工业化、城市化的发展，环境恶化、环境危机日益严重。在环境污染比较严重的地区，一些法院相继成立了环境保护法庭，推动环境保护的司法专门化。作为全国环境司法保护的积极探索者之一的云南省高级人民法院，在近年来屡屡推出各项举措。仅2011年5月至6月，短短一个多月的时间，云南法院的频频“出招”吸引了社会公众的广泛关注：参与主办全国“水污染司法和行政执法研讨会”，首例环境公益诉讼上诉案顺利审结，和中华环保联合会、武汉大学在昆明联合举办“首届环境司法论坛”。云南法院在推进环境的司法保护专门化和公益诉讼方面作何思考和探索？这些思考和探索，对当前云南乃至全国的司法实践的推进到底有何现实意义？6月10日，带着这些问题，笔者在“首届环境司法论坛”会场采访了云南省高级人民法院分管行政审判的副院长、新闻发言人田成有。

    笔者：田副院长您好！近年来，全国各地司法机关在环境的司法保护方面进行了积极的探索，比如司法保护的专门化问题、公益诉讼问题。但是笔者注意到，这一探索实践，也存在不少的困难，比如，被寄予很大期望的环境法庭自设立以来，案子较少，“门庭冷落”的尴尬。公益诉讼遭遇起诉难、举证难、审理难、执行难的困扰，环保法庭的审判承受着“改头换面”、“换汤不换药”、“专业化不专”的指责。请您谈一谈您对环保法庭设立的看法？

    田成有：要不要成立环境保护法庭，其必要性、正当性、可行性以及法律依据一直受到热议。我认为环境司法的专门化是司法发展的必然选择。我们首先有必要进行一个历史的纵向和对外的横向比较，在20世纪50年代，我国法院曾设立过专门的铁路运输法院、水上运输法院。80年代，又建立了专门的森林法院、海事法院。2000年，还建立了专门的知识产权审判庭。进入20世纪80年代后，易先良先生最早呼吁要设立专门的环境法庭。2007年贵州省贵阳清镇市人民法院成立了全国首家环境保护法庭。截止2010年10月底,包括13个省份的中级法院和基层法院共设立专门环境审判组织。从国外的情况看，设置过专门的税务法院、保险法院、劳动法院、商事法院、环境法院（庭），环境司法专门化出现过三种模式：一是成立专门的环境法院，例如，美国、澳大利亚、新西兰等；二是设立专门的环保法庭，例如，瑞典、泰国、南非等；三是设环境法官或绿色法官，如比利时、菲律宾等。

    笔者：是不是震惊全国的“阳宗海坤污染事件”，加速催生了云南法院设立了“环保审判庭”。现在回过头去看，您认为，云南环保法庭的设立是否真有必要？将分散的环境司法权收归独立的环保法庭统一行使，这是否就是将传统三大诉讼体制中涉及环境保护的案件进行一个糅合？

    田成有：完全有必要。环保法庭成立有其鲜明的现实意义和积极的历史意义。我们成立成立环境保护法庭，不是为了跟风和作秀，而是要在环境司法保护问题上作出一个积极的探索和实践。这一点，我们可以从环保法庭的职能设置来看。长期以来，人民法院的环境司法职能主要由民庭、刑庭、行政庭分别行使，这种环境司法权分散行使的制度安排无法有效应对环境问题，不利于整合审判资源，统一司法尺度，不利于法院与行政执法机关的横向交流、协调配合。

    刚才你所提到的问题，我认为，我们的民事、刑事、行政环境司法“三合一”审判模式，绝不是简单地将传统三大诉讼体制中涉及环境保护的案件进行糅合，而是基于现实环境发展的考量，有一定的环境案件数量为基础，它有助于解决环境诉讼案件司法标准不统一的问题，有助于克服因涉及的受害人较多、环境专业知识要求高、受害人无法举证等原因引起的诉讼困难，有助于提高全社会环保意识。同时，他的积极意义还在于：专门法庭的成立，既是向社会做出积极环境司法的能动姿态，更是在对环境案件的处理尤其是在针对跨行政区域的污染问题的处理，发挥着重要作用。

    笔者：那么，从环境保护法庭的专业化角度来讲，它的积极意义何在？

    田成有：三个积极意义：一是行政职能受阻、行政效率不高的情况下，必须借助国家强力予以司法救济，必须借助专业的司法保障。二是强调环境司法的专业化，也是由环境案件本身固有的复杂性、长期性和隐蔽性特点等特点决定的。环境的生态功能、环境损害的认定等等问题非常专业。就是基于案源的特殊要求，程序的特殊要求，法官水平的特殊要求，决定了环境案件的审理需必须走专业化的发展道路。三是从我们的审判水平和队伍建设来看，就是要配备专业的审判群体，打造一支具备良好的民事、刑事、行政审判素质，具有一定环境科学知识和理论调研能力的专门化法官队伍，成为行政、民事和刑事案件都能审理的综合型的法官。

    笔者：我国现有诉讼法中将原告资格限于“直接利害关系人”，依据这一原则，环境民事侵害的受害人在很多情况下不能成为适格原告，立法的缺失、原告主体范围的限制，直接影响了环境公益诉讼的发展。到底谁可以成为环境公益诉讼的原告，认识差异也很大。有的认为检察院担任，有的提出行政机关适合，还有的主张公民个人也应该可以，就这一问题，您有何看法？

    田成有：在各地的实践中，人民检察院支持诉讼没有问题，而要让人民检察院成为原告，争议依然较大。赞成者认为，在国家和社会公共利益受到侵害时，检察机关作为国家法律的监督机关，应忠实地维护国家和社会公共利益，震慑环境污染者，在大量公共利益受侵害无人提起诉讼的现实面前，有义务担此重任，成为环境公益诉讼的先锋，而且检察机关对某些公益诉讼案件向法院提起诉讼，是世界上比较通行的做法。而反对者则认为检察机关作为原告与其作为国家法律监督机关的角色存有冲突。对簿公堂，有输有赢，检察机关作为法律监督者，具有抗诉权，它自己败诉，到底是提出上诉还是抗诉？在诉讼过程中，检察机关作为原告的身份极易异化为监督者身份。原被告地位不平等和原告身份的异化，容易引发裁判的不公正，影响到法院的中立立场。在云南的司法实践中，2009年云南高院通过的《全省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会议纪要》主要限定在检察院、环保社团，排除了环保部门，昆明出台的《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》则规定由检察机关、环保部门和有关社会团体提起公益诉讼。在云南高院审结的首例环境公益诉讼案件中，昆明市检察院是作为支持起诉人的身份出现。

    笔者：我们注意到在云南的首例公益诉讼中，昆明市检察院是作为支持起诉人的身份出现。那么，对行政机关作为原告的提法，您有何看法？

    田成有：这个也有争议。环境行政机关是实施环境保护监督管理工作的法定机关，对本应通过行政执法权处理的违法行为主张民事诉讼请求，背离了环境行政机关履行环境保护的职责，身兼“执法者”与“起诉者”双重身份，会产生行政权力和民事诉权的混同，导致行政权力的弱化，授予行政机关原告资格，可能导致自身又作为被告被提起诉讼的尴尬情形出现。在首例云南环境公益诉讼中，昆明市环境局能否作为原告就引来了质疑，但在多行政次罚款不起效的情形下，提起诉讼得到了支持。为此，我们坚持，在行政手段能够解决纠纷时，优先适用行政手段，环境行政机关应在其穷尽行政手段后仍不足以保护公共环境利益时才可提起环境公益诉讼。

    笔者：昆明市首例环保公益诉讼案后，一些市民纷纷表示，希望个人可以作为环境保护诉讼的原告来进行诉讼？对此意见，您的看法如何？

    田成有：就这个问题，我个人是这样看的，环境损害具有群体性、流动性、综合性、潜伏性等特征，受害对象的不特定性，应当按照民本民治的理念，最大限度地调动社会积极因素。我们国家非讼传统比较浓厚，司法实践中很少有滥诉，更多地是不愿诉、不敢诉、不能诉，过高地抬高门槛，苛刻限制不利于推进环境保护。公民既是环境公共利益的权利主体，也是环境保护最直接的监督者，应该赋予广大公民以环境公益诉权，鼓励公民通过诉讼方式参与环境保护。但是，为防止恶意诉讼，滥用诉权，我们也要有合理的条件限制和程序设置。

    笔者：就云南来说，现有3家中级人民法院，6家基层法庭成立了环境保护法庭。当时设立环境审判法庭，主要是考虑对水污染治理，但是现在多数的案件为涉及林木、土地、矿产等自然资源的案件，污染型的案件很少，那么，环境保护法庭是否会根据实际扩大受案范围？

    田成有：你说的对，针对我省资源丰富、城市建设发展较快，环境保护案件数量总体不多的特点，我省环保审判工作将围绕“两强一堡”的重点工作，加大对资源保护、风景名胜区保护、建设项目污染、重金属污染、生态工业园区保护的案件事理。合理界定案件的类型，将把涉及矿产、森林、水体、土地等资源类案件划归环保法庭审理，以促使环保审判庭的案件逐步增加。

    笔者：在司法实践中，我们常常看到这样的问题：环境污染影响的范围无法依循行政区划设置而进行人为的分割，很多环境污染的侵权行为地和损害结果地分属于不同的行政区域，特别是水污染、空气污染，往往是“上游污染、下游受害”，从而导致实务中的管辖不清，为此在云南法院进行环境污染案件的管辖划分时，有哪些考虑？

    田成有：我觉得法院对这个问题有这样几个方法：一是借鉴我国正在推行的“环境污染生态补偿转移支付”制度，实行指定管辖；此外，鉴于环境公益诉讼案件法律关系复杂、影响面较大、法律适用难度大，为避免地方干扰和影响，利于对案件进行公平公正的审理，也应实行提级管辖。鉴于环境裁判所特有的政策导向和规范指引功能，还有必要加强上级法院的司法业务指导。另外，考虑环境问题的整体性与扩散性, 我们还需要在实践中进一步探索专属管辖、指定管辖的相关规定和具体办法，具体研究案件数量、案件分布、审判力量、审判经验等因素，以顺应环境司法的实际需要。

    笔者：在云南首例环境公益诉讼案件中，就判决确定将赔偿金430多万元支付给昆明市环境公益诉讼救济专项资金。环境民事公益诉讼有赔偿支付内容，它是赔偿之诉吗，应该怎样定位？

    田成有：环境民事公益诉讼不是赔偿之诉，而是公益诉讼。其目的不是使其个人受损的利益得到赔偿，而是使不特定的多数人受损的利益得到救济，使被污染和破坏的环境得到补救。原告不能要求被告赔偿任何个人利益的损失，无论是环境损害赔偿金还是惩罚性赔偿金，均属公共财产，应当归公，专款专用或者纳入公益基金，由公共机构管理、监督其使用。

    笔者：在环境公益诉讼中，环境受到污染、破坏具有潜伏性、间接性、复合性，加害行为与损害事实之间的因果关系认定极为困难。加之，污染者和侵害公益的违法者一般拥有信息、资金和技术优势，现有科学技术水平的限制，原告相对来说处于劣势地位，特别是触及地方利益，更是难上加难，不易收集证据。为此，在此类诉讼中，司法机关有何作为？

    田成有：你说的是当前的一个客观情况。所以，在实践中，为了实现原告、被告力量的均衡，在举证责任分配上，大多数国家的法律实践采取了“被告负举证责任”的理论，即环境公益诉讼的原告仅负一般的举证责任。只要能够证明存在环境损害事实或者现实可能即可。被告应针对原告的指控，就有无环境损害事实、行为与结果有无因果关系、是否自己责任、有无免责事由等予以举证。当然，举证责任倒置并不意味着原告不承担举证责任，举证责任的配置仍应考虑公平、证据距离、经验规则等多种因素，在保护受害方的同时，不应过度加重对方证明责任。

    在云南法院的实践中，比如昆明市中院发布的规定中明确，环境民事公益诉讼案件的损害事实、损害后果由原告承担举证责任，其侵权行为与损害后果之间的因果关系由被告承担举证责任。这在很大程度上就解决了这一问题。

    笔者：目前，我国目前的环境损害司法鉴定普遍存在主体不明确、标准不规范、程序不严谨、收费不合理，这导致环境公益诉讼中当事人举证、法院采证中存在一定的困惑和困难。通常会出现这样的情况：对于两种截然不同的检测结果，原、被告互不认可，对此，法院将如何认定？

    田成有：鉴定结论并非“科学的判决”，鉴定人也并非“科学的法官”。所以，在我们的实践中有必要建立和完善鉴定标准、鉴定程序、资格认证、职能分离、法律责任等监督制约机制，有必要改革和完善环境监测管理体制，建立专门的有资质的鉴定评估机构，保持鉴定机构的独立性和中立性，逐步实现环境损害鉴定工作的规范化、程序化和标准化，规范鉴定评估行为。

    同时，在审判实践中，鉴定结论涉及环境、水文、地质等多科学领域，对于鉴定结论的真实性和关联性、鉴定程序和方法是否科学，是否准许重新鉴定等问题，除了依诉讼程序进行审查外，也必须附带了解和审查证据的专业性、科学性，有必要利用好我国“人民陪审员”制度，更好地将法律程序和科学技术有机结合，完善专家辅助陪审，确定辅助专家的权利义务，提高证据审查的有效性和准确性。

    笔者：环境污染或破坏案件的诉讼标的往往很大，缴纳高额的诉讼费用，无疑为提起环境公益诉讼设置一道高高的门槛。对此问题，法院有何举措？

    田成有：高额的诉讼费用成本和得不偿失的讼后收益不利于推荐环境司法保护，有必要对环境诉讼的案件受理费作相应的调整，对于提起环境公益诉讼的公民，实行诉讼费缓交制度。即原告胜诉的由败诉方承担全部诉讼费用，原告败诉的可考虑由“环保基金”补助部分合理的诉讼费用。在云南首例环境公益诉讼案中，一、二审案件受理费40176.80元，判决全部由被告承担就体现了这样的理念。

    今后，环境公益诉讼费用承担还可以循这样的思路：一是制度上明确规定降低公益诉讼的费用标准；二是给予原告适当的补贴，以标的额的一定比例对胜诉原告予以奖励。

    笔者：我们看到，云南判决的首例环境民事公益诉讼案件，判决侵权人向“环境公益诉讼救济资金专户”支付430余万元，能给我们介绍一下这个专户的情况吗？

    田成有：环境公益诉讼的目的是为了社会环境公共利益，诉讼利益当然归属于社会，最能代表社会环境公共利益的主体，就是建立“环境公益诉讼基金”。在推进公益诉讼的过程中，昆明建立了“环境公益诉讼救济资金专户”，救济资金主要用于环境公益诉讼案所涉及到的调查取证、鉴定评估、诉讼费用、环境恢复和执行救济等合理费用。通过实施专项救济，较好地帮助诉讼者解决诉讼过程中资金短缺等困难。这个环保基金的来源一是主要以政府公共财政投入为主，二是面向社会公开接受捐赠，三是从环境违法案件的行政罚款中，从胜诉案件所处的罚金中抽取一定比例提留。基金主要用于环境保护的宣传教育，环境污染的治理恢复，环境公益的诉讼费补助，环保成绩显著的奖励。

    笔者：“赔偿损失”是民事责任形式中应用最广泛的一种责任形式。传统的承担方式仅解决了“私人”利益的损害，“公益”的损失没有反映。在实际中往往是污染造成后大量的生态恢复与损害要由政府来承担。因此，迫切需要在裁判方式上进行创新，云南法院在裁判方式上有何创新？

    田成有：在裁判方式上，我们要积极探索一条适合环境保护的方式进行。比如“停止侵害”的裁判，这是经常应用的一种责任形式。但如何执行、如何监督也是实践中较为困扰的问题。我们应积极研究“停止侵害”判决方式的具体化和可执行性，比如可以引入执行罚和奖励举报人的方式以充分发挥其制裁效用，解决环境侵权行为具有持续性、隐蔽性因而难以执行的问题。再比如，“恢复原状”的判决方式，其程度如何掌握,也是一个比较困难的问题。一些法院尝试摸索这种责任承担方式的具体化和可操作性，在裁判里引入恢复原状的标准，或者在执行过程中引入具体标准：当地适用的环境质量标准、环境要素原有的功能标准等等。在审判实践中，判决被告恢复原状时，还可考虑可引入代履行机制，即指定具有资质的专业机构完成环境治理与恢复，由被告支付费用。

    笔者：在昆明市中级人民法院与市检察院联合制定的《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见》中规定，在紧急情况下，不及时制止被告的行为会严重危害环境时，公益诉讼人可申请禁止令，禁止被告的相关行为。禁止令由人民法院作出，由公安机关协助执行。你怎么看待禁止令？

    田成有：关于“禁止令”，环境污染和破坏具有不可逆性，事后的补救往往耗资巨大甚至不可挽救，环境公益诉讼的目的不仅在于停止正在进行的环境污染和破坏行为，还在于恢复、治理已经被污染和破坏的环境。基于预防原则，在环境公益诉讼过程中，在被告的行为可能严重危及环境安全，可能造成环境难以恢复时，法院可以通过发布禁止令的方式停止正在进行的环境污染行为。

    笔者：请问云南法院在环境刑事裁判的创新方式上，还有哪些实践探索？

    田成有：在近年来的司法实践中，出现了除罚金、没收财产等附加刑以外的其他刑罚的情形，如判决种树、判决恢复植被、判决恢复和达到一定标准的生态条件等。另外，对一些主观恶意不深，社会危害性不大的环境犯罪案件采取非刑罚手段，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。我省有的地方法院，对一些盗伐、滥伐林木等刑事犯罪的被告人，适用了判决责令补种树木的刑罚。此外，在环境公益诉讼中还可借鉴刑法中关于单位犯罪的双罚制度，在对行业单位处罚的同时，应考虑主要领导的处罚。这些判决方式的实践创新充分考虑到了环境犯罪的特点，弥补了传统刑法关于环境犯罪所造成危害难以补救的缺陷，对环境和生态的恢复大有裨益。

    笔者：司法建议是法院将在审理案件过程中发现的问题，向有关机关提出处理建议，起到积极的纠错和警示作用。那么，在环境保护案件中，可否采取这种方式？

    田成有：根据我国法律的有关规定，环境刑事案件中的经济处罚，可以通过单处或者附加罚金刑的形式进行，但却没有授予司法裁判对当事人处以罚款的权力，更没有赋予行政管理（如诚信评价、资格限制、引咎辞职等），在司法裁判中有必要引入必要的行政强制和处罚措施建议。比如，环境公益诉讼原告胜诉后，可以建议对被告适用罚款、降低诚信等级、给予资格惩戒、建议引咎辞职制裁措施。加强司法建议，不是对行政权的侵犯，不是挑战行政权威，而是改进行政执法、提升法治水平的外在力量。在今后的实践探索中，应当强化司法建议的法律效力，增强司法裁判的执行效率。

    笔者：谢谢您介绍了云南法院环境司法保护方面的多个突破，最后，请谈一谈您的个人体会？

    田成有：环保法庭自成立10多年来，在法律规定不明确的情形下，法院进行了积极的实践探索，在环境污染不断增大，突发性环境事件不断高发的今天，破解环境司法保护困局刻不容缓！我们还需要不断探索，不断总结，以专门化的环保法庭，以专业化的制度设计解决专门性的环境纠纷，这是真正的、有效的发展之道，云南法院将为此不断努力实践。