5月14日，由中华环保联合会、云南省昆明市中级人民法院主办的全国“水污染司法和行政执法研讨会”昆明召开。来自全国水域污染治理的专家、学者、司法和行政执法人员等48个单位的70多名代表进行了为期两天的研讨。此次会议主题是水域污染的行政和司法地域管辖问题，水域污染司法和行政执法联动问题，水域污染治理基金（资金）的来源、运用及意义，以及水域污染事故损失的计算方法和诉讼鉴定问题。

    作为敢于在西南边疆环境司法保护中“吃螃蟹”的云南省高级人民法院，在近两年来环保法庭以及配套的保护举措的运行过程中，效果如何？难在何处？环境保护的司法介入今后将有何高招？为此，笔者采访了当天在研讨会上刚作完专题发言的云南省高级人民法院新闻发言人、副院长田成有博士。

    问：田副院长您好，云南作为将司法手段纳入环境保护的法院之一，进行了很多有益的探索，比如成立了专门的环保法庭、设立环保审判法庭专门审理有关环保案件等。请您介绍一下这些举措现在的运行情况如何？

    田成有：在这些方面，我们云南法院已经作了一些积极的探索，取得了很好的效果。我们云南在环境审判庭设置规模和公益诉讼规定的制定上，大有后来居上的势头。比如，我们成立的环保法庭数量目前已经有八个，除此之外，我们还是全国第一个在市级、省级两级法院出台环境公益诉讼规范性文件的省份。比如，2008年昆明市的法、检、公三家和及市环保局联合下发了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》，成立昆明市环境保护执法联动机制。2009年5月，云南高院组织讨论通过了《全省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会纪要》，成为云南省审理环境保护案件，包括环境公益诉讼案件的“审判指南”。我认为，这些举措，充分运用行政权和司法权“双轨制”运行来保护环境，建立了环保行政执法和刑事司法的良好衔接和配合，规范了行政执法与刑事司法衔接的操作程序，值得肯定。

    可以这样说，这个新机制的建立，从过去的“单打独斗”转变为行政管理与司法深度介入的双重治理，意味着解决云南水污染的困局有了开创性的探索与突破。

    问：设立专门的环保法庭及出台配套机制，一方面地方政府不再替污染者买单，另一方面有了专门的环保法庭，污染者头上等于是悬了一把利剑，值得肯定。那么，我们在运行过程中，除了成功经验的总结，有没有遇到其他的困难？

    田成有：当然有。到今年4月为止，云南省的环境公益诉讼案件一共提起两件，其中，昆明市环境保护局起诉并由昆明市人民检察院支持起诉昆明三农农牧有限公司与昆明羊甫联合牧业有限公司环境污染侵权纠纷一案，是我省环境保护审判庭受理的第一起环境公益诉讼案件，值得肯定。

    但是，我们的环保公益诉讼案件仅受理了两件，环境公益诉讼推进缓慢，等米下锅，无案可办，环境案件少已经影响了司法对环境保护作用的发挥，现状可谓不容乐观。

    此外还有一点，在我们目前法律滞后和存在缺陷的情形下，诉讼主体的不明确，在诉讼成本的考量以及举证难、鉴定难的现实下，环境公益诉讼制度不可避免地面临诸多挑战，如何突破现行的法律规定，是目前面临的最大困难。我们的法院在一个被动的局面下，应当积极探索一条可持续的环境保护司法之路，最大程度地发挥司法对环保工作的职能作用，积极努力构建行政执法与司法保护的联动、互动，在行政与司法的衔接上找到出路。

    问：司法实践中的环保案件少，不正好是环境污染少、环境侵权少的一个良好的表现吗？

    田成有：不对，我们不能这样简单的理解。环保案件少并不等于环境污染少、环境侵权少。从法院的角度讲，案件少的主要原因是由司法的特性决定的。大家都知道，司法是被动的和消极的，是一种“事后判断权”，所以我们法院不能主动启动司法程序，实践中的情况往往是：民事、行政案件审判程序的启动，是要受当事人起诉与否的限制的，同样，刑事案件要受公安机关侦破、检察院提起公诉的制约。从这个层面上讲，法院无论多么“能动”，都无法决定案件的多少，云南法院成立环保法庭，是积极、主动利用司法为环境保护大局服务的重要步伐。今后，环保法庭能否走好，能否壮大，“有米下锅”，除了完善立法外，更重要的工作就是要进一步加强司法与行政的联动，增强全社会对环境保护的重视，寻找共识，在机制上有创新，在联动上有进展。

    问：为什么一定要强调司法与行政联动？长期以来，大家熟知的环境保护都是行政执法的工作领域？

    田成有：司法与行政联动的现实前提在于，在生态环境建设和环境保护工作中，暴露出了行政执法手段不足、力度不够、监督落实不力的问题，所以我们必须要有司法的介入进行联动。其实，这样现象的出现，我觉得是存在这样几个主要原因：

    首先还是我国法律法规软，行政处罚额度低、抓手少。在实践中，一些环境执法呈现出“两高一低”的不合理趋势，就是环保守法成本高，执法成本高，而违法成本低。仅靠单纯的处罚远不足以威慑违法者，环保执法已经陷入“排污―查处―罚款―继续排污―继续查处―继续罚款―再继续排污”的循环之中。

    第二个是环保体制存在弊端，行政执法力度减弱。按照我国环保系统的体系，上下级之间只是一种工作上的指导关系，环保部门直接受地方政府领导。环保执法很容易受到地方保护主义掣肘。更为要紧的困难还在于，环境行政执法的经费不足，装备落后，自动化环境监控能力差，这在一定程度也影响了行政执法的效果。

    最后我们还应该注意一个问题，那就是执法形式单一，缺乏必要的强制执行力。我们注意到，实践中的尴尬在于，对于执法过程中必须采取的断水断电、吊销执照、查封拆毁设备等相应措施，往往又不在环保部门的职权范围之内，仅靠环保一家之力难以做到，效果可想而知。

    问：我们在实践中看到司法保护与行政执法衔接不顺，配合不力。由于司法机关与行政机关性质不同，互不隶属，往往形成司法与行政各行其是，导致对有的环境案件在查处时互相推诿，或者以罚代刑等情况出现。那么，昆明出台这个“意见”、行政管理和司法介入的机制构建之后，起到的实际效果如何？

    田成有：两年来，我们通过联动执法机制的有效运行，取得了积极的进展。比如，昆明市公检法三机关办理了一批涉及环境保护的民事、刑事、行政案件。昆明中院成功审理了我省首例污染地下水的环境民事公益诉讼案件，安宁市法院环保审判庭审理了我省首例以投放危险物质罪追究破坏水环境的刑事案件。昆明中院还与市检察院、市公安局联合颁布了多个意见。2009年，在昆明市委、市政府的领导和推动下，对联动执法机制又进行了进一步的完善，扩大了联动机制的主体，丰富了联动机制的内容，由四家联动扩大到了十九家联动，由水环境保护扩大到了包括所有自然资源、生活、生态环境领域，形成了从小环保到大环保的蜕变。其中，昆明市政府于2010年10月25日公布的《昆明市环境公益诉讼救济资金管理暂行办法》在全国尚属首创，昆明市环保局挂牌成立的环境损害鉴定机构也走在全国前列。

    问：从您的介绍中，这些工作的完成，并非举法院一家或者司法机关之力就能完成，而是要动用行政机关甚至全社会之力。那么，您认为在这个联动机制中，要如何联动才能更有成效？

    田成有：我认为联动机制要发挥好作用，应该继续从这样几个方面入手：

一个是要转变观念，大家形成共识。我们各级行政机关、司法部门以及社会各界要有这样一个共识，那就是简单的靠“罚”是解决不了问题的，完全依靠法律同样也不能完全解决环境问题。环境问题的最终解决，需要各级地方政府转变观念，认识到环境保护的重要性。环境治理必须牢固树立生态成本观、环境大局观、绿色政绩观，必须坚持经济建设与生态建设一起推进、产业竞争力与环境竞争力一起提升、经济效益与环境效益一起考核、物质文明与生态文明一起发展的思路。

    从第二个方面来讲，我们要优化资源，形成行政执法与司法保护的合力，比如可以考虑在联动机制建设方面，形成司法保护与行政保护的无缝对接，避免出现保护脱节。同时，还要重点关注环境司法和行政执法的权力交叉地带，形成一种良好的协调配合，避免相互推诿。另外，关注环境司法和行政执法的权力边界地带，形成必要的相互监督，避免出现违法行使权利的情况。这些问题，大有文章可作。

    最后我谈谈借鉴的问题。国外环境执法有很多的先进经验，我们可以学习借鉴。我举一个例子，比如私人污染防治协议，这个协议通俗来讲，就是环境执法部门与排污方签订污染防治协议，规定较严格的环境标准，它既可以是一种君子协议，也可看成是法院执行的民事合同。这种协议配合的公众压力，能对阻止工厂排污能发挥重要的作用。另外，我们还要转变执法模式，实现从被动执法向主动出击，从偏重于污染产生后的末端控制向生产工艺的全过程控制转变。

    总之，环境保护的联动机制要真正奏效，不仅要行政与司法的“握指成拳”，还需要全社会的共同努力，这一点至关重要！