落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利。对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围。这是党的十八届四中全会的庄严承诺。认真理解和贯彻律师代理申诉制度是依法治国大背景下律师的光荣使命和重要挑战。但是由于公民的法律意识比较单薄，具体的保障机制还不健全，这就导致了具体实践中很少涉诉人能够通过这种权利去维护自己的合法利益。这样就迫切需要律师参与其中，律师代理申诉制度的建立有现实和法理的需要，可以极大的保证涉诉人可以充分的享有自己的申诉权，这对维护社会的公平正义，推进依法治国的进程具有重大意义。笔者撰写本文旨在通过对律师代理申诉制度的探究，完善和保障当事人依法行使申诉的权利。并与各位同仁共研。

　　一、律师代理申诉制度的意义

　　(一)律师代理申诉有利于解决申诉难的问题。诉讼的基本规则就是有胜诉也有败诉，败诉方需要申诉权去维护自己的利益，这也是维护社会公平正义的需要。但是在现实中往往存在着申诉难、申诉乱、申诉无望、申诉无限等问题，如果这些问题不加以解决的话，申诉制度将沦为摆设。导致这种情况发生的原因是多种多样的，首先申诉人大多法律意思淡薄，法律意思更是极度缺乏，然而需要进行申诉的案件其复杂性可想而知，如果没有专业的法律人士参与其中，想很好的行使这样的权利是非常棘手和困难的。其次有的涉诉人往往通过比较极端的方式来行使自己的权利，这样就加剧了社会的动乱，也不利于维护自己的合法利益。再者极少数司法人员办案作风“冷、横、硬”，办案人员利用司法权力吃、拿、卡、要甚至犯罪，这就导致了申诉人对国家司法公信力的怀疑，申诉制度的作用也就大打折扣。实行律师代理申诉制度，就可以很好的克服以上的种种弊端，使公民的申诉权可以很好的实现，也可以保证司法工作人员很够公正高效的处理涉诉人的申诉，从而真正的维护社会的公平正义。[1](二) 律师代理申诉有利于推进诉访分离。受“信访不信法、信权不信法、信上不信下”错误观念的影响，申诉与信访混杂，定分止争机制失灵，案件终审不终结，终结不终局，无限上访申诉的现象突出。实行诉访分离制度，就是依法将涉法涉诉信访与普通信访明确加以区分；把当事人不服已经发生法律效力的判决、裁定与对司法机关或者司法人员办案态度、办案作风、廉洁公正办案存在问题的申诉加以区别。对属于司法机关职责范围内的涉诉信访，由司法机关依法办理、依法终结，信访部门不再插手处理；对不属于涉法涉诉的普通信访，由国家信访部门处理，不再进入司法程序，切实体现司法机关与信访部门分工负责，各司其职，合力接访，全面维护当事人合理诉求的氛围。司法实践中，对于什么是信访问题，什么是涉法涉诉问题，一些申诉人根本搞不懂，很多信访上访并非涉法涉诉，信访与涉法涉诉不分，造成司法资源严重浪费。实行律师代理申诉制度，是促进诉访分离的有效抓手。对申诉案件是否提起发挥把关作用。律师可以利用娴熟的法律知识和丰富的司法经验，帮助当事人分析、判断已经生效的判决、裁定是否确有错误；是认定的事实错误还是程序错误；是证据问题还是法律适用问题；是当事人理解问题还是判决说理问题；是全案错误还是部分错误；提出申诉或申请再审是否符合法定事由条件等，为当事人决定是否提出申诉或申请再审提供参考意见和建议。对申诉与涉法涉诉信访发挥分流作用。律师可利用接受当事人委托，通过对拟申诉案件的分析与审查，实现信访与申诉在正式提起前有效的分流，即各走各的程序。即使申诉案件在受案机关立案以后，律师还可以在案件调解、申诉理由的坚持与放弃等方面，为当事人和办案机关提出意见和建议。实践证明，无论是在程序内还是在程序外，律师都是诉访分离的正能量、促进者。律师代理申诉有利于推进诉访分离，节约社会成本和司法资源。(三)律师代理申诉有利于重树司法权威和纠正个别冤假错案。在依法治国的进程中，律师和法官、检察官同样具有无可取代的主体地位，虽然分工不同，但有共同的法律语言，都是国家法治建设的主要参与者和践行者。“努力让人民群众从每一个司法案件中感受到公平正义”是共同的责任和使命。在申诉案件代理中，律师作为第三方介入代理申诉，尽管角色不同，但目的一致，都是司法公正的推动者。律师释法说理，有利于帮助申诉人对已经发生法律效力的裁判、决定是否公正作出理性的判断。司法实践中，生效裁判、决定是否公正，往往申诉方与裁判方各执一词、自说自话。律师作为第三方，以职业法律人的法治思维、法治理念作出的理性评说，更易被当事人接受。俗话说，“旁观者清”，第三方对生效裁判公正性的感受，会提高当事人对公正性认识的信任度。有利于帮助司法机关夯实公正裁判的基础。律师代理申诉，依法享有调取、收集、核实证据的权利。这些权利是把“双刃剑”，既可以帮助申诉人争取胜诉或宣告无罪、罪轻，客观上也有利于法庭更全面、更完整地了解案件事实，依法作出公正的判决。因此，在律师代理申诉的过程中，司法机关应当积极支持律师收集证据。当然，对个别弄虚作假、干扰司法行为的律师，应当严肃批评教育；情节严重的，建议主管部门严肃处理。有利于促进申诉程序的公开公正。全面了解办案机关对申诉案件受理、审查、决定，或者转人再审程序的全过程，消除申诉人在案件处理程序上存在的“疑心病”，也是申诉案件实现终结或终局的重要因素。有的申诉并不必然引起再审，如果没有律师第三方的介人，即使司法机关对案件实体和程序都处理得很公正且毫无任何瑕疵，也仍然难解有些申诉人的疑惑忧虑。律师代理申诉，尽管是替申诉人说话，但以其职业法律人的独立人格，不会轻易放弃或者改变对司法公正性的判断标准。一是有利于充分发挥律师的专业优势和法律作用。律师作为提供法律服务的专业人员，在接受当事人的委托后，会认真仔细地研究案情，搜集证据，具体分析对当事人的有利因素和不利之处，最大可能地维护其合法权益。与法官相比，这种利益共同体关系使当事人更加信赖律师，更加信从律师的观点和意见。而律师作为法律工作者，又与法官有着共同的法律思维和职业语言。因此，律师可以架起法官与当事人之间沟通的桥梁，引入律师代理申诉制度，可以弥补当事人法律知识的不足，全面权衡案件利弊，依法行使诉讼权利，客观理性面对诉讼结果，使当事人和司法机关之间能够有效沟通，消弭申诉人对司法机关、办案人员的成见。充分发挥律师的专业优势、桥梁优势和第三方优势，可以实现律师在化解申诉案件中的依法说服申诉人息诉罢访、支持申诉人将信访案件导入法律程序、支持申诉人提出司法救助、给政法部门提出司法建议四个作用。[2]（四）有利于司法功能的充分发挥。律师是法律职业共同体的重要组成部分，负有维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平正义的法定职责，充分发挥律师作用，对于司法机关保证办案质量、提高办案效果、促进司法公正、提升司法公信方面具有重要的积极作用。律师作为当事人的权利代言人，不仅最了解当事人的真实诉求，还能利用自己的专业知识和身份进行证据搜集和查证工作。双方当事人的律师从不同角度提供的证据材料和意见，可以使法官得到更全面的案件信息，正确进行事实认定和法律适用，尤其在刑事审判中，认真听取律师的辩护意见，发挥刑辩律师在防范冤假错案上的重要作用，可以确保司法公正。引入律师代理申诉制度，为律师发挥积极作用营造良好环境，有利于司法机关更好地查清案件事实，准确适用法律，对存有瑕疵的案件及时补正，对确有错误的案件依法纠正，最大限度地维护当事人的合法权益。通过律师积极引导当事人服判息诉，自觉履行生效裁判，将会使司法的权利救济、公权制约、案件纠错、瑕疵补正、案件终结功能得以最好实现。也有利于形成化解矛盾纠纷的合力。律师的专业优势和超脱地位，决定了律师在化解矛盾纠纷方面具有独特作用。引入律师代理申诉制度，可以对当事人的委托事项和申诉材料进行合法性、合理性的初步审查，当事人的诉求明显缺乏事实或法律依据的，代理申诉律师会对当事人做好必要的说服和教育工作，引导当事人息诉罢访。经过律师初步审查，认为符合申诉条件的，根据申诉人的请求可以办理委托代理手续，由律师代为进行申诉。案件的申诉审查和办理过程会因为律师的参与程序更加规范、诉争更加明确、说理更加透彻，同时也可有效化解申诉人对司法机关、办案人员的对抗，很多上访案件因此得到及时化解。（五）有利于监督司法权健康运行。推进以审判为中心的诉讼制度改革，加强对司法权的外部监督，是促进司法权规范有序运行的重要举措。律师是专业的法律工作者，又作为当事人的代理人或辩护人参与诉讼过程，其对司法权的监督更有针对性和及时性。同时，律师对法官和法院的评价与普通人相比更有说服力，他们的观点更容易影响社会公众对法官、法院的认识和评价。因此，律师作为当事人的代理人是诉讼的参与者、裁判的评价者，引入律师代理申诉制度，有利于全面贯彻证据裁判规则，确保诉讼证据出示在法庭、案件事实查明在法庭、诉辩意见发表在法庭、裁判结果形成在法庭，加快推进以审判为中心的诉讼制度改革。通过律师的专业代理意见，可以保障人民群众对审判活动的有效参与和监督，推动建立规范有序的司法权力运行机制，确保司法机关依法独立公正行使职权，进一步提升司法公信力。实行律师代理申诉制度，是破解申诉难题、促进诉访分离、依法解决信访问题的有效抓手。共同推进涉诉信访问题法治化解决进程。

　　二、律师代理申诉制度的现状

　　研究引入律师作为第三方力量参与化解申诉案件，逐步发展到实行律师代理申诉制度，是运用法治方式解决涉诉信访问题的有效途径。通过司法实践看，这项工作牵一发而动全身，通过这一平台，可以让公、检、法、司法行政与律师这一法律职业共同体，发挥各自优势，共同参与，相互促进，形成化解矛盾纠纷的合力。实行律师代理申诉制度，对于保障当事人依法行使申诉权利、落实诉讼终结制度、减缓涉诉信访压力和维护社会稳定具有重要的现实意义和长远意义。虽然律师代理申诉制度自确立以来发挥了十分重要的作用，但是还是存在着比较明显的缺陷和不足，一是很多律师不愿意代理申诉案件，我国实行两审终审制，经过两审仍然存在较大纷争，需要通过申诉来维护自己利益诉求的案件，往往是比较复杂难办的案子，这些案子要么是本身就很复杂，处理它工作量较大，费力不讨好，要么是这些案件涉及比较大的利益纠葛，甚至还涉及国家公务机关及其工作人员的利益，律师担心代理这些申诉案件会对自己的职业生涯产生影响，有的甚至会威胁到自己的人身和财产利益，这些都导致律师不愿意代理申诉案件。再加上我国虽然规定了律师代理申诉制度，但是却没有配套的规定，也没有完善相应的制度，这就导致律师在代理申诉案件的过程中往往会受到公检法的百般阻挠，很难顺利的开展自己的工作，这也就导致了在现实中虽然有这样的制度规定，但是却形同虚设，根本发挥不了解决纠纷，维护申诉人利益的作用。需要对律师代理申诉制度进行规制和完善，使其能够充分发挥应有的积极作用，化解矛盾，促进稳定，实现社会的公平和正义，推动我国社会主义民主与法治的进步。

　　三、律师代理申诉制度存在的问题

　　律师代理申诉制度，有其自身的基本属性和特点，与目前刑事、民事、行政三大诉讼法规定的普通诉讼代理既有联系更有区别。目前，贯彻实行律师代理申诉制度，存在以下问题（一）律师代理申诉制度的法律地位不明确。贯彻律师代理申诉制度，应首先从立法上解决其法律地位问题。一是需要通过立法解决律师代理申诉制度的法律属性，确立其特殊法律地位，包括申诉代理制度的正当性和律师代理的唯一性。根据现行《民事诉讼法》、《行政诉讼法》委托代理的规定，可以被委托为诉讼代理人的，或者说可以接受委托代为诉讼的人并非只有律师，其他诸如基层法律服务工作者、当事人的近亲属或者工作人员、当事人所在社区或单位以及有关社会团体推荐的公民都可以接受代理。根据《刑事诉讼法》规定，刑事被害人委托诉讼代理人执行《民事诉讼法》规定；刑事被告人委托辩护人，既可以委托律师担任辩护人，也可以委托人民团体或者犯罪嫌疑人、被告人所在单位推荐的人，还可以委托犯罪嫌疑人、被告人的监护人、亲友等。申诉案件实行代理申诉制度，且必须委托律师代理申诉，尚无法律上的明确规定。同时对于律师代理申诉案件的审查采取何种形式或程序，是否需要公开没有规定。这也就造成律师代理申诉的权限问题。律师代理申诉，主要基于申诉人的委托授权，但又不完全是申诉人的个人律师。因此，对于律师与申诉人之间因代理申诉业务产生的权利义务关系，不能完全照搬普通诉讼代理的规定或做法，应当有所区别，这需要从立法的层面加以解决。受委托的律师是否可以继续沿用《刑事诉讼法》第38条规定的权利，认识和做法很不统一。据了解绝大多数司法机关不准许申诉人或者包括律师在内的申诉代理人查阅、摘抄、复制原案件有关材料。确实需要从立法上予以明确规范。（二）律师代理申诉制度的经费保障存在问题。代理申诉所付出的劳动非同一般诉讼，所耗费的资源也相对较多，经费保障只能加强不能削弱。从司法实务看，法律援助费用一般采取定案包干的办法，由于包干费用太低，如有的案件仅仅几百元援助代理费，从而影响了律师及其他诉讼代理人对援助代理的积极性。[3]（三）部分申诉人认死理。有的申诉案件既无新的事实和证据，也无适用法律不当之处，申诉完全没有可能引起再审的理由和条件要求。个别人利用党和政府高度重视息诉息访，以上访为生活常态，企图从缠访闹访中获得利益。再加之生效裁判、决定与个人诉求相差甚远；司法文书存在说理不透或技术上的严重瑕疵；极少数司法人员办案作风“冷、横、硬”；个别办案人员利用司法权力吃、拿、卡、要甚至犯罪；时而出现个别冤假错案等，致使司法形象和司法公信力受到严重损害，司法机关、司法人员、公正审理司法案件的受信任度大打折扣。少数人以怀疑的心态看待生效判决、裁定的公正性，把自己无理的申诉说成有理，把部分有理说成是全部有理，甚至把歪理说成是正理，等等。

　　四、实行律师代理申诉制度的完善建议

　　律师代理申诉是一项制度性创新，是一项重大的司法改革举措。推动律师代理申诉制度，(一)准确把握实行律师代理申诉制度的精神实质。要注意把握律师代理申诉制度的特殊性。普通诉讼代理是基于诉讼当事人意思自治，完全是由当事人自主决定是否委托代理。申诉代理则不同，将其从普通诉讼代理中突出出来，足以说明代理申诉意义重大，作用特殊。充分理解律师代理申诉制度的特殊性可以很好促进这种制度的建立和发展。[4](二)加强对律师代理申诉制度的研究和运用。要推进律师代理申诉制度，必须要深刻的理解申诉代理，首先需要做好以下几个方面的工作：一要深刻理解代理申诉制度基本特点。这既包括代理申诉制度的基本含义、性质、特征、法律定位等基本问题，也包括由此衍生的代理申诉与普通诉讼代理的联系与区别、代理申诉权限、程序、专利申诉案件的代理等，还包括申诉代理审查与司法机关立案审查的衔接、申诉案件审查程序的规范与公开等。二要对申诉的典型案件进行研究和推广，使其具有普遍的参考性。申诉个案形式上只是个案，实质上涉及法理、习俗和社会的普遍价值观。大力开展申诉个案研究，积累个案经验，从而为实现申诉的公平公正铺好道路。三要加强代理申诉的工作机制研究。代理申诉工作涉及政法、立法、司法、信访、司法行政、律所和律协等多机关或部门，是社会治理的一项综合性工作，因此，只有在党委领导、其他法律部门共同参与，构建起工作协调联动机制，才能使律师代理申诉制度顺利规范地开展起来。(三)加快律师团队的建设，培育一批高素质的律师团队。律师代理申诉制度的提出和建立对律师来说既是挑战也是机遇。面对新形势下的挑战，律师一定要敢于担当，努力提高自己的业务水平，加强自己的理论修养，司法行政机关要加强对律师的培训。通过举办论坛和研讨会等多种方法进行申诉再审知识培训。努力建设成一支高素质的律师队伍，为代理申诉业务的更好开展打牢基础。 (四)明确法律地位和具体程序。既然要贯彻律师代理申诉制度，首先必须要明确其法律地位和属性。要明确申诉案件实行代理申诉制度，且必须委托律师代理申诉，但是这些尚无法律上的明确规定，因此，需要明确该制度的法律定位和属性，以区别于普通诉讼代理。同时还需要以立法的方式明确律师接受委托的程序、律师对申诉材料的审查、受案司法机关的审查程序等。要以立法的方式明确律师代理申诉的权限问题。律师代理申诉有自身特有的属性，这点有别于其它诉讼，对于律师与申诉人之间的权利义务关系，不能完全照搬其它诉讼的规定，应当有所区别，在现实的司法实践中大多数司法机关不准许申诉人或者包括律师在内的申诉代理人查阅、摘抄、复制原案件有关材料。这需要从立法的层面加以解决。(五)保障律师代理申诉制度的经费。律师代理申诉耗费的资源相对较多，要充分保障其经费，要适当提高律师代理申诉的收费标准。要根据申诉案件难易程度、代理时限等确定合理的收费标准。要加大对代理申诉法律援助费用的投入，律师倒贴钱来办理案件，就严重的打击了律师代理法律援助案件的积极性，使很多法律援助案件的处理只是出于形式，根本起不到维护当事人利益的作用，所以对于法律援助性质的申诉代理可考虑采取弹性费用保障办法，即先对代理申诉所耗费的时间、付出的工作量、推进阶段、息诉息访等情况进行综合评估，然后根据综合评估的结果来决定国家财政给予律师的补助。同时要创新法律援助费用付费形式，政府可以购买法律服务的方式，通过公开招标，确定部分律师或者律师事务所，负责代理申诉或申请再审事项，调处涉法涉诉上访、信访，和解终结申诉等工作，并由司法行政机关和办案单位进行服务质量、化解矛盾纠纷情况评估，考评结果纳入新一轮招投标条件，推动涉法涉诉依法治理工作落到实处。(六)加强律师代理申诉制度的组织保障。在经费得到处理以后，要解决组织保障问题，政法领导机关要积极组织协调有关部门，为律师代理申诉制度顺畅实行，提供有力的组织保障和工作机制协调。同时要按照最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部有关落实中央政法委关于涉法涉诉信访改革的要求，为律师代理申诉创造良好条件，依法尊重律师代理申诉案件。[5]（七）建立完善的“一稳、二深、三沟通”的敏感性申诉案件办案模式。就是律师在接待申诉案件的委托人时，首先要做好稳定来访委托人情绪的工作。由于这些人对法律、政策理解的偏差、常常容易造成偏见、不满、愤怒，常表现为对法律“不信任、不满意、不支持、不配合”“抵抗到底”的“四不一抗”型情绪性主体，这类申诉人易冲动、无主见、诉求脱离实际、多次或常年上访。律师根据委托人的情绪状况、思想动态、法律意识程度等实际情况，从案情实际出发，详细讲解法律常识、维权方式、合理诉求。稳定其激动、不满的对抗政府的情绪，引导其依据法律途径理性维护合法权益，放弃采取过激行为等违法维权观念。[6]并深入了解申诉案件“背景”，和不满的“心结”每个案件的发生、发展、形成都有不同的 历史 背景、人文背景等，不同的背景会给当事人造成不同的心里状态，从而形成矛盾死结，具有社会性、复杂性、不稳定性。缓解和化解 “心结”的前提就必须找到造成“心结”的背景和成因，代理律师的工作就是深入案件发生地，深入、详细、全面了解案件的发生、发展、形成的原因，通过搜集有关信息、走访外围旁观者、与委托人详细交流、与有关政府机关询问获得第一手材料，分析出案件的背景和造成矛盾的直接原因以及间接原因，依据分析得出的结论确定具体的代理方案。（八）发挥律师桥梁作用搭建“和谐平台”消除诉求对抗，是争取协商解决争议的有效途径，律师是搭建诉求沟通平台的桥梁和纽带，是建立有效、诚实、信用的沟通机制的有效渠道。律师在此项工作中有着得天独厚的优势：一是律师已经是一方的当事人的代理人，了解了诉求主体的基本思想动向，只需和另一方沟通，沟通成本低廉；二是律师介入时间一般比其他部门介入时间早，更有利于先期做好缓解矛盾工作，防止矛盾更进一步激化；三是律师介入可以依据委托合同制约主体朝着有利于社会稳定的方向发展；四是律师具有专业化法律水平，有利于分清是非，消除不合理诉求。因此，律师代理申诉案件会推动矛盾双方尽快化解矛盾，起到避免矛盾升级的重要作用，迅速有效的搭建和谐处理案件的平台。

　　结语

　　律师代理申诉平台，是小舞台、唱大戏，小平台、大作用。是调处民间纠纷矛盾不可替代的重要力量。实行律师代理申诉制度，对于弥补当事人法律知识不足，消弭申诉人对司法机关、办案人员的成见，提高司法公信力具有积极的促进作用。

　　注释

　　[1]张天安《预防和消除群体性事件的措施和建议》中国法院网

  　[2]中华全国律师协会《关于律师办理群体性案件指导意见》

  　[3]李步云 《解读社会主义法治理念内涵》法制网

　　[4]赖彩明《实现查处案件“三个效果”相统一的思考》法制日报

　　[5]栾少湖《对律师代理申诉制度的研究和思考》找法网

　　[6]亓宗宝《律师代理申诉制度》人民法院报，2015年11月12日版

　　作者：河北省孟村回族自治县人民法院