一、我国行政征收补偿制度架构与发展规律

    行政征收，是指国家基于公共利益的需要，通过行使行政权，在依法支付一定补偿后，将集体单位或个人的财产转移给国家所有，其特点如下：一是主体为政府，二是客体为个人、集体的财产，三是具有补偿性，四是具有国家强制性。我国《宪法》第10条第三款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。行政征收补偿是不平等主体间的财产转移，是一种非对价行为，体现了政府是代表公共利益具有强制性的行政主体。

    我国行政征收补偿诞生不过区区几十年，最早的出现行政补偿有关规定的文件是1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》。它规定：“由于建筑国防工事、兴修交通道路，进行改良市政工作以及举办其他以公共利益为目的而经边区政府批准的事业，政府得租用、征用或以其他土地交换任何人民或团体所有的土地。”1950年11月政务院公布的《城市郊区土地改革条例》第14条明确规定：“国家为市政建设及其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适应的安置，并对其他该项土地上的生产、投资(如凿井、植树等)及其他损失，予以公平合理的补偿。”党的十一届三中全会以来，我国的行政法制建设又得以恢复发展，行政补偿立法也开始逐步加快。1982年，我国制定了《国家建设征用土地条例》，1986年又制定了《土地管理法》对土地征收补偿作了更具体的规定，同时期颁布的《草原法》、《渔业法》、《森林法》、《矿产资源法》、《水法》也都对补偿问题作出了规定，在资源管理领域建立了比较完善的补偿制度。这一时期的行政征收补偿具有鲜明的计划经济特色，严重背离了行政补偿的公平宗旨，缺乏操作性。

　  九十年代后期我国的行政征收补偿制度发展较快，在农村分别是《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《国土资源部关于完善征地补偿制度安置制度的指导意见》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包经营法》；在城市分别是《城市房屋拆迁管理条例》、《国有土地上房屋拆迁管理办法》、《国家建设征用土地条例》。另外，各省、自治区、直辖市也都制定了一些具体的行政征收补偿指导意见以及落实征收补偿的具体政策。特别值得一提的是有关征收补偿的具体操作的规范性文件基本上由地方政府制定，而问题就在于地方政府作为征收主体参与了行政征收所涉及的相关标准、程序的制定，这使得地方政府即作为运动员又作为裁判参与行政征收的运行，在监督缺失的情况下，其公平合理性就更加值得怀疑。

　　总的来说我国的行政征收补偿制度因其诞生的特殊背景而不可避免的打上了时代的烙印，但其发展经历从无到有，从少到多，从简到繁，从单一到全面，从不完善到相对完善所取得的成果亦是值得肯定的。

    二、我国行政征收补偿制度存在的突出问题

   （一）缺乏公正合理的补偿原则

    行政补偿的基本原则是制定行政补偿标准的基本准则，体现了一个国家在行政补偿问题上的基本立场，属于征收制度不可或缺的构成要素。近现代国家一般都对行政征收补偿原则以宪法形式加以确认，再经过具体立法和司法实践补充和完善。[1]我国宪法和物权法都没有确立征收补偿的基本原则，而是强调“给予补偿[2]”，作为母法的宪法和民事基本法都回避征收补偿原则，国家立法的这一刻意回避与土地、房屋等涉及征收的对象所牵扯的利益不无关系。征收补偿基本原则的缺失，导致政府在实际征收中“大有作为”。

    （二）补偿金额过低

    依据《中华人民共和国土地管理法》规定“征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍，征收耕地的安置补偿费，按照需要安置的农业人口数计算，需要安置的农业人口安置补偿费标准，为该耕地被征收前年平均产值的四至六倍。”但是，每公顷被征收耕地的安置补助费标准由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定，同时又规定“依照本条第二款的规定，支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助补助费，但是土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”这一规定存在的最大问题是不能很好反映土地的实际价值。我国目前仍就采用一刀切的做法，既不能反映土地的租差、土地位置、地区经济发展水平、土地市场交易价格、人均耕地面积等影响土地价值的因素，也不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现差别的真实价值，只是笼统的将被征收土地前三年平均产值的六至十倍作为补偿标准，而在社会主义市场经济高速发展的今天，这一补偿数额显然已经捉襟见肘，不能满足失地农民的需求。2010年国土资源部发出的《关于进一步做好土地管理工作的通知》要求各地根据经济发展水平、当地人均收入增长幅度等情况，每两至三年对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平。未及时调整的，不予通过用地审查。这一规定的出台为提高征地补偿标准奠定了基础，但是作为以土地为生产资料的农民来说这一补偿标准并未能真正的得到失地农民的支持，其原因莫过于补偿价值仍然偏低。这一情况在房屋拆迁补偿中也大量存在。许多人甘愿成为“钉子户”，冒着生命危险，在被外界断水断电的情况下，仍然坚守阵地，亦是对房屋拆迁补偿过程中的补偿数额和所谓的优惠条件的极大讽刺。这一问题在其他领域的征收补偿中也有出现，只不过在我国经济高速发展的今天集中的表现在土地征收和房屋拆迁补偿中。

    行政征收补偿标准的诸多弊端使得政府在征收活动中进展亦不顺利，可以说这是因为补偿标准不符实际所导致的必然。暴力拆迁、强制征收已成为土地建设中的痛病。而此类暴力事件的频发也使得社会的公平正义荡然无存。因此确立以公平补偿为主、兼顾市场为辅的补偿标准已成为解决我国行政征收补偿标准弊端的唯一出路。

　　（三）行政征收补偿程序不够规范

　  从当前我国的法律法规来看，涉及行政补偿的立法主要包括以下几个方面：一是土地征用及土地收回的补偿；二是公用征收的补偿；三是公用征调的补偿；四是行政活动调整的补偿；五是因公遭受特别牺牲的补偿；六是因保护国家或公共财产所致损失的补偿，这些行政补偿的规定在各个执法领域中对合法行政行为造成的损害救济起积极作用，一定程度上保护了相对人合法权益。

　　中国的法制传统长期重实体、轻程序，我国至今尚未有一部对行政补偿制度作出专门规定的法律。绝大部分涉及行政补偿的法律对补偿程序要不未作规定，要不规定极为简陋，缺乏操作性，详致补偿程序的规定很少见，而我国统一的《行政程序法》的制定尚在讨论中，从而引发不少关于行政征收补偿多的问题，使得在行政补偿中出现违法可能性的几率进一步增大。

    1.公告时间落后

    根据《土地管理法》地四十三条、第四十六条的规定：在征地计划形成并批准阶段，在拥有批准权限的上级机关批准之前的诸多环节都是由地方政府进行自由裁量，对于征地补偿安置方案的形成确定，被征地农民是在方案确定后，政府予以公告农民才得知。这是一种公告后置，事前并未与被征地让人协商，往往导致另一方只能执行，而没有缓冲的余地，彼此之间缺乏有效的信息沟通和交流。最终导致双方互不让步，而引发对峙与冲突。

    2.听证程序徒有其表

    根据《行政复议法》的规定涉及公民或行政相对人重大权益的行政行政行为，当事人一方有权要求听证，费用由本级行政部门承担。在行政征收补偿制度中，无论是征地补偿，还是拆迁补偿，当事人一方均有权要求听证，政府在听取了意见之后再做决定，而不是一纸就负责执行与实施。但现实是在中国诸多的行政征收补偿案件中，基本上就没有经过听证程序，或者虽召开听证但听证会似乎被所谓的“听证专业户”长期霸占，参与征收补偿一方未能很好的表达意见与看法，造成“被听证”现象的存在，另一方面，我国征地项目审批过程是政府行为，是以土地使用年度计划和城乡规划为依据的，从方案书的提出到项目征地认证，被征地人完全没有参与，而拟定补偿安置方案后的公告，由于补偿安置标准早在批准征收方案时已确定，虽然规定要听取意见，但被征地人只能获得补偿的面积等提出疑义，对补偿安置标准无权任何意见。

    3.救济程序仍需完备

    社会主义法治强调权利保障和救济的实现。任何一部法律的颁布实施，都有针对其中事项的救济程序。我国行政征收补偿制度是建立在政府主导或行政机关主导的基础上，征收补偿救济程序未能解决在征地补偿和房屋拆迁补偿中的问题，而处于劣势地位一方又不能以诉讼手段解决，导致因拆迁补偿和征地补偿而越级上访、违法上访的现象大量存在，流露出公民对法律信仰的缺失和地方政府公信力的骤降。

    行政诉讼虽然可以解决因行政补偿纠纷而引起的争议，但过程漫长，收效甚微，这也是目前我国行政诉讼所面对的普遍问题：对于法院则是受案率低，对于行政相对人则是胜诉率低，在这样一种普遍情况下，行政诉讼可以说在这类案件上起不到明显的作用。而行政复议则仍然由本级或上级政府主导，改变政府行为的可能性似乎比行政诉讼更低，因而当被征收人合法权益得不到保障的情况下，想要寻求一种救济程序几尽大海捞针，心有余而力不足。

    在我国由于城市化的过程远没有完结，土地征收和房屋拆迁还将在很长的时间广泛存在。因此探索并建立一套适宜解决行政征收补偿的纠纷解决机制迫在眉睫。

    （四）行政征收补偿方式单一

　　我国法律规定的土地征收补偿的方式一律为现金补偿，这与我国集体组织中的广大农民的实际需要不相适应，也与国外土地立法的普遍做法不相符合，对于视土地为命根子的农民，一次性的给与一笔钱并不能从根本上解决问题，反而会使得到补偿的农民的生活一时没有着落，生活水平恢复不到土地征收前的水平，亦会增加因失地农民丧失生产资料引起的社会动荡和闲散人员的大量流动而对劳动力市场带来的冲击。短时间来看这一结果对我国的劳动力市场有填充作用，但其带来的市场不稳定性和就业的进一步加剧可能影响社会的稳定。

　　在有关房屋拆迁补偿中，依据《国有土地上房屋拆迁办法》被拆迁人可以在拆迁过程中获得相当于拆迁房屋面积大小的房屋或给与一次性的金钱补偿，同时在获得拆迁补偿房屋各地会根据政策一体解决因拆迁安置所涉及的就业和户口问题，这是近年来房屋拆迁补偿中的一大亮点，相比于土地征收补偿已有十足的进步。

    （五）行政机关权力滥用，行政征收补偿责任模糊

    行政机关拥有决定征收土地和拆迁房屋的权力，根据权利与义务的对等关系，行政机关当然负有妥善处理行政征收补偿事项的义务，一旦行政机关违背义务，则其必须承担相应的责任，而承担责任的方式不限于行政责任、刑事责任。

    当前的行政征收补偿案件中，往往因为行政机关强制执行或违法执行而造成行政相对人的生命健康或财产受到损害，其结果往往是行政机关一方负责人受到纪律处分、行政处分。这类责任承担方式的过轻给了一些负责人逃避责任的机会，在征地遍地、补偿遍地的当下中国，这种责任体制显然已经不能胜任。因而必须进一步完善相关责任人的责任分担机制和责任承担方式，以杜绝和减少此类事件的发生。

    三、完善我国行政征收补偿制度的对策及建议

   （一）确立公正合理补偿原则

    1.公正合理补偿

    征收补偿标准必须建立在一定的原则基础之上，通过法律的形式明确征收补偿标准遵循的原则。各国和地区的实践经验有较大差异，荷兰1814年宪法规定“充分补偿”，法国人权宣言规定“公平补偿”，日本宪法规定“正当补偿”，德国魏玛宪法规定“适当补偿”，意大利民法典规定“合理补偿”，这些国家无一例外的都强调公正、合理。我国可在综合自身情况的前提下，确立“公正合理的补偿原则，其原因有二：第一是我国处于工业化、城镇化进程之中，土地需求依然旺盛，且土地征收将是主要的土地供应来源；第二是近年因行政征收所产生的暴力冲突加剧，征收补偿双方矛盾突出。因此现阶段从我国的经济和社会基础而言，确立公正合理的行政补偿原则是符合社会发展趋势的。

　  2.充分足额补偿

    纵观各国法制，关于征收补偿的原则各不相同，即便是同一国家，随着权利观念从权利私有化向权利社会化的转变也有不同规定，如德国、日本等国大多经历了完全补偿—不完全补偿—相当补偿的阶段。我国以前强调的征收补偿已不适应经济社会发展的客观需求。征收补偿的最低要求是不能影响被征收人的实际生活水平，但从实际来看，许多征收行为导致被征收人举日维艰。革除我国旧有的补偿缺陷，在征收补偿标准所涉及的范围内取上限规定，同时充分考虑其它经济因素，在就业、社保、居住等方面给予照顾，来达到充分足额的补偿。

　　（二）提高补偿标准

　　在改革开放初期，以《土地管理法》为代表的零散于其他法律中的行政征收补偿制度，其目的是服务于初期的社会主义经济建设。然而，时至今日，其中有关征收补偿的标准已经不能适应今后的行政征收补偿，所以很有必要对现行的行政征收补偿标准进行改革，以更好的保护人民群众的合法权益和促进经济的进一步发展。

　　以全国经济发展水平为基础，结合地域经济发展情况，在国家颁布统一的土地、房屋补偿标准的基础之上，各省、自治区、直辖市综合本地的经济发展水平制定符合本地区的补偿标准和具体政策。在制定时应体现被征收人参与国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》中要求认真做好征收前提工作，妥善解决群众提出的合理要求。因此，补偿标准的制定必须是各方当事人协商的结果，必须让处于相对劣势地位的被征收人参与补偿标准的制定过程中。贯彻就高不就低的补偿原则，摒弃过去那种就低不就高严重损害被征收人合法权益的补偿方式，在行政征收补偿制度层面保证向处于弱势地位的被征收人倾斜。

　　参照房屋拆迁补偿的有关补偿办法，提高在其他领域中的补偿条件。比如在土地征收补偿中，除给予补偿费用外，可以结合本地的经济发展水平和特色附带解决失去生产资料的一方当事人的生活工作问题，推动行政征收补偿文明理性进行。

    （三）行政征收补偿程序有待完善

　　补偿程序的公正是补偿合理的重要保证。基于国土资源部发布了《征用土地公告办法》与《国土资源听证办法》对征地补偿程序作了部分规定，但农民的程序权利仍得不到保障。综合考虑我国目前的行政征收补偿制度，在完善行政征收补偿程序时应确立以下几个环节：

    1.发出补偿公告和通知，批准征收的决定作出后，补偿主体必须将征收决定进行公告，且应当通知土地权利人，通知和公告中应当载明征地决定的内容及法律依据、补偿主体、补偿的标准和方式。

    2.补偿主体提出补偿的初步方案，同时邀请被补偿人参与补偿标准的制定和协商。

　　3.进行听证程序，通过法律把涉及土地、房屋等需要征收的对象以强制听证的形式规定下来，在每一次需要征收补偿时，由被征收人申请，征收方（行政机关）负责听证的具体召开，由补偿权利人和补偿主题对补偿方案进行协商，如果达成补偿协议则进入给付补偿环节。

　　4.规定裁决程序，裁决程序的进行可以成立由土地管部门、政府、被征收方代表组成的裁决机构，邀请人民法院审判员出席参加裁决，如果听证中不能达成协议，则由三方代表组成的裁决机构对补偿方案作出裁决，人民法院审判员的意见作为裁决依据，如若裁决仍不能形成一致意见，则可交由人民法院作出最后裁决。

    5.给付补偿程序 由补偿主体按照协议或裁决的补偿方案履行补偿义务。

   （四）建立多层次的行政补偿方式

    西方国家和我国港台地区的行政补偿大都以金钱为主，其它方式为辅的安置方式。如我国台湾地区有发给土地债券、拨发公营事业股票和置换其它土地等方式作为现金补偿的补充，日本除现金补偿外，还有替代地补偿等方式，即另外安置相同价值的耕地。我国一刀切式的补偿方式显然已经不能适应行政征收补偿的顺利进行，有必要借鉴域外的补偿方式，因地制宜，充分保障行政征收补偿的顺利进行。

    1.采用一次性、分期和终生等多种货币补偿安置方式，对征收补偿费用可依据被征收方的意愿，选择一次性货币支付、分期和终生货币支付的方式，而大量实例已经证明，对于被征收方采取一次性金钱补偿是不公平的，虽然这样可以减少政府工作中的不必要的繁琐和纠缠不清，但对于被征收方而言，一旦丧失生产、生活资料其处于社会的不利地位就会立即出现，今后的生活极有可能陷入困境。

    2.土地使用权入股或征地补偿费入股的方式，以土地使用权入股或征地补偿费入股的方式仅适用于为公益事业经营类项目而征收土地的情形。在尊重农村集体经济组织和被征收人个人意愿的前提下可以采用[3]。除此以外，也可以考虑将全部或部分征地补偿费入股，集体经济组织和被征收者个人作为股东享受经营利润并承担风险。

    3.涉及土地征收补偿的可以将土地债券补偿作为安置方式，在农村金融或基金信用较好的地区，在失地农民个人和集体同意的前提下联合设立于农村地区的金融机构，采用发行债券的办法进行安置，其基本性能低于国家政府债券的性质和银行存款的性质，但对于广大农村地区而言，其想象的效果要好于一次性的给予金钱补助，这不失为一大创新。

    4.采用社会保障安置方式，在行政征收补偿地区经被征收人本人申请后经被征收地方集体经济组织民主决议，可以将被征收人应得的安置补助费全部或部分支付社会统筹的失业和养老保险费，从而为被征收人提供就业和养老保障。[4]行政征收补偿资金纳入社会失业和养老保险可以在一定程度上减轻我国现行的养老和失业保障的负担，减轻国家的财政负担，同时又为被征收人提供了安全可靠的失业和养老保险保障。

    （五）落实行政征收补偿过程中违法行为法律责任的承担

    法律责任是法律制度贯彻和落实的根本保障，也是法律强制行的根本体现，针对土地征收补偿中《土地管理法的》第49条“禁止侵占、挪用被征收土地的土地补偿费用和其他有关费用”的规定可以加大将刑事责任、行政责任的承担力度，有效减少因在行政征收补偿中的违法行为，强化追究责任的力度和惩处力度，同时有效的拓宽群众意见反馈渠道，加强对行政征收补偿过程中的违法行为的监督，对于在行政征收补偿过程中发现的问题应该及时回应、及时处理，避免因为处理不当而引起的不必要的冲突和暴力事件的发生。

                              结语

    行政征收补偿制度在我国得到充分运用是近二十年的事，它为我国在经济建设过程中保障公民的合法权益起到了举足轻重的作用，但其滞后性也成为阻碍行政征收补偿制度继续先前推进的障碍。正如那句谚语所说：“法律从它被制定的那一刻起就已经落伍了”，法律的适应性正是我国目前行政征收补偿制度困境所在。因此适时的制定符合经济发展水平和符合保护人民群众的合法权益的行政征收补偿制度已经成为解决现今阶段因行政征收补偿而引发的冲突的关键，在我国经济发展水平飞速向前的今天，推陈出新已经刻不容缓。只有建立起在基于经济发展水平之上的行政征收补偿制度，才能从根源上解决因为行政征收补偿而引发的一系列冲突，进而推动我国行政征收事业的顺利进行，为我国的经济建设

提供发展基础。

    注释：

    1.周佑勇 张向东：《论公益征收的补偿原则》，《淮阴师范学院学报》（哲学社会科学版）2006年第4期

    2. 宪法第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”物权法第42条规定：征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。

    3. 温铁军 农村制度安排与交易成本 [J] 2004（9）

    4. 张新光 当前中国农村改革进程的基本判断与前瞻 [J] 河北学刊，2006.3

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　 （作者单位：陕西省城固县人民法院）