所谓“司法救助制度”是指人民法院在民事诉讼、行政诉讼中，通过对当事人缓、减、免诉讼费用的救助措施，减轻或免除经济上确有困难的当事人的负担，保证其能够正常参加诉讼，依法维护其合法权益的法律制度。我国司法救助工作起步较晚，1984年8月30日最高法院审判委员会通过的《民事诉讼收费办法》(试行)规定，追索赡养费等11类案件当事人可免交诉讼费用，自然人交纳诉讼费用确有困难的可以申请缓交、减交或免交；1999年，最高法院出台的《〈人民法院诉讼收费办法〉补充规定》正式提出“司法救助”概念；2000年7月，最高法院出台了《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》（以下简称“规定”），首次以“司法救助”为专项内容并通过法律文件形式出现，但救济措施仍然局限于“缓交、减交或免交”诉讼费用，规定了当事人可申请司法救助的11种情形；2005年4月5日修订后的《规定》，将救助范围有所扩大。2007年1月15日，最高人民法院出台了《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》，提出了要探索建立诉后司法救助制度，包括刑事被害人国家救助制度和执行救助基金制度。然而，随着我国经济转型升级，一方面社会经济得到了迅猛发展，另一方面社会分配不公问题也更加突出，让经济确有困难群体出现的新的变化，现行司法救助制度赖于生存的经济基础已经发生了重大变化，司法救助工作没有随着我国经济的发展得到同步加强，没有让更多经济确有困难的当事人分享到司法制度“红利”。本文以基层法院为研究对象，管见司法救助现状，剖析司法救助工作存在的问题并提出完善之对策，为推进基层法院司法救助工作抛砖引玉。

    一、司法救助开展现状

    1、救助方式、人数及金额。以丰城市法院为例，2010-2014年，该院共审结刑事案件数1198件、民事案件数7446件以及行政案件数31件，执行案件数1272件。以“缓交、减交、免交诉讼费”方式救助困难当事人共132人39.01万元，其中缓交诉讼费81人27.4万元、减交诉讼费35人7.26万元、免交诉讼费16人4.35万元；以“救助金”方式救助困难当事人共126人120万元，其中涉执行救助79人71.9万元、刑事救助13人15.4万元、信访救助26人21.3万元、其他救助8人11.4万元。

    之外，该院实施的其他司法救助还有，帮助生活困难当事人免费聘请诉讼代理人，为没有委托辩护人的盲、聋、哑人或者限制行为能力以及开庭审理时不满十八周岁的未成年人指定辩护人，为弱势群体解决城乡低保、安排就业等提供帮助。

    2、救助资金来源。司法救助资金主要来源于地方财政拨款、辅之以法院内部自筹。据统计，2010-2014年，五年间政府财政拨款100万元，法院自筹资金20万元，减、免交诉讼费11.61万元，共筹集并发放救助资金131.61万元，年均26.3万元。从统计数据看，救助资金存在来源单一、数额偏少的问题，供与需的矛盾显得突出，远不能满足实际所需。

    3、救助资金管理。按照习惯性做法，司法救助资金由院财务室进行统一管理。救助资金的发放程序：（1）当事人提出申请。要求说明生活困难原因和程度、提供基层组织出具的困难证明以及申请司法救助资金数额等内容；（2）院党组集体研究。通常每年集中研究一次，根据救助资金的数量、申请救助资金的人数以及申请人的困难程度等因素进行综合考虑，确定需要救助的对象和救助金额。对急需生活费或医疗费的特困人员，实行及时救助；（3）财务室集中发放。获司法救助的人员，凭个人身份证在法院财务室办理领款手续后直接领取。

    4、救助制度建设。目前，该院的司法救助制度建设尚处于不够完善阶段，务实中通常遵照中央政法委员会等八部委联合出台的《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》以及江西省高院通过的《民事执行案件司法救助实施办法》等规定执行，如对救助条件、救助对象、救助范围、救助标准及救助程序等缺乏具体操作规程，不利于司法救助工作向制度化、规范化和透明化方向发展。

    二、司法救助存在的困难和问题

    实践表明，开展司法救助为一些生活确实困难的当事人起了“雪中送炭”作用，及时化解了他们生活中的临时困难，得到了社会公众普遍好评，提升了人民法院司法为民能量。然而，司法救助工作面临的困难和问题不少，在一定程度上困扰或束缚着司法救助工作正常开展。

    1、司法救助对象不广泛。目前，司法救助对象主要局限于“三类”对象和“两类”案件。从接受救助对象看，人民法院的司法救助对象主要集中于三类人员：一是对经济条件确实困难的当事人，起诉时以“缓交诉讼费”方式予以救助；二是对经济条件确实困难的申请执行人，以“免交申请执行费”方式予以救助；三是对案件长期得不到执行而生活又特别困难的债权人，以“救助金”的方式予以救助。从案件范围看，司法救助主要涉两类案件：一是民事中交通事故人身损害赔偿案件，二是刑事中被害人要求赔偿损失的案件。

    2、司法救助经费难保障。该院司法救助资金的主要来源是地方财政拨款，何时拨付、拨付多少由市政府决定，存在保障力度不足和保障不及时等问题。从保障结果看，2008年以来，丰城地方财政一直按每年20万元标准向该院拨付救助资金，这对保障一些困难当事人的生活急需起了重要作用。然而，随着司法救助人员的逐年增多，这些资金无疑显得捉襟见肘，尤其是近年来交通事故人身损害赔偿案件呈现出骤增态势，随之而致的丧失劳动能力、缺乏必要的生活费及医疗费的当事人增多，在他们得不到肇事者及时赔偿条件下，司法救助于是显得十分重要。

    3、司法救助标准难把握。最高法院规定，司法救助对象为“经济确有困难的当事人”，在司法实践中如何来把握这一标准无据可依，实践中通常由法官根据当事人的实际生活状况进行主观断定，从而确定其是否属于司法救助对象，救助金额一般也由法官与院领导共同酌定。救助标准的缺失，容易滋生人情救助，造成应当救助的但没有得到救助，无需救助的却得到了救助，让有限的救助资金没有花在“刀刃”上，使司法救助效能未能实现最大化和司法救助制度功能也没有得到更好发挥。

    4、司法救助偏离方向。2005年4月5日最高法院修订的《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》中第二条规定“本规定所称司法救助，是指人民法院对于当事人为维护自己的合法权益，向人民法院提起民事、行政诉讼，但经济确有困难的，实行诉讼费用的缓交、减交、免交”，从中看出司法救助对象必须是经济确有困难的当事人，司法救助内容限为缓交、减交或免交诉讼费。然而，司法实践中将“诉讼费救助”异化为“生活救助”的现象明显，重点不在缓交、减交或免交诉讼费上救助，而是在对生活确有困难的当事人进行经济援助，有悖最高法院的司法救助初衷。

    三、完善司法救助制度对策

   （一）借鉴国外经验

    早在1424年，苏格兰规定穷人提起诉讼可以免费得到法律顾问和代理人帮助；1495年，英格兰承认穷人享有免付诉讼费的权利，高等法院和上诉法院对不能支付民事诉讼费用的人给予法律援助；1921年，德意志魏玛共和国开始一项政府资助诉讼费援助计划，此后英国、荷兰、新西兰、挪威等国家分别通过了诉讼费用援助法；1948年，英国制定了《法律援助法》，将法律援助工作纳入法治化轨道；1998年，法国对法律救济概念进行了扩充解释，如公民享有从非司法程序中获得帮助的权利；民事诉讼费救助是随着欧美市场经济福利国家的出现而产生的。从这些国家的做法中，可解读出以下信息：一是司法救助内容不只限于弱势群体可免付诉讼费，而且还应当在法律咨询、法律援助上得到无偿帮助；二是司法救助是国家行为，与国家经济发展密切相关，司法救助应当分享经济发展成果；三是实施司法救助的主体，不仅包括司法部门本身，还包括通过司法部门所争取的政府职能部门、企事业单位、社会团体及个人等社会力量；四是司法救助初衷是为弱势群体而立，从法律制度上要确保他们得到救助。

   （二）司法救助路径

    近年来，随着我国法制的进步和构建和谐社会目标的提出，人权保障问题已经引起全社会的广泛关注，然而在司法救助工作上却存在不少偏见，如有的重视政府救助而忽视社会救助；有的重视资金救助而忽视精神抚慰和社会保障救助；有的重视对被害人或近亲属救助而忽视对被告人或近亲属的救助等，不利于司法救助工作长远机制的建立。笔者认为，构建稳定、长效、广泛、多元和规范的司法救助工作机制，是司法救助工作的发展方向。

    1、建立国家法律救助制度

    司法救助在本质上是一种国家责任，把司法救助资金纳入国家财政预算，体现了国家对责任的担当，这种做法也是现代各国的通例。在法律制度架构下，由中央财政统一筹措救助资金，采取财政转移支付方式，对救助对象实施全面救助。规定救助原则，设立救助程序，成立组织机构，明确救助对象，确定救助标准，加强对救助资金的申请、审批、审核、管理、发放和监督管理等工作，让刑事司法救助工作沿着法制化方向健康发展。

    2、扩展救助主体和范围

    司法救助的初衷就是通过对困难人群的救助来减少社会对抗因素，达到化解社会矛盾纠纷目的。因此，司法救助对象不仅要包括存在特殊困难的被害人或近亲属，还应包括同样存在特殊困难的被告人或近亲属，让他们享有同等救助权利，如果重此薄彼或顾此失彼，都可能会引发出新的社会矛盾。另外，由于救助对象所处的社会、家庭和生活环境不尽相同，个体之间在性别、年龄、体格、行为能力等方面存在差异，因而所遇的特殊困难也呈现多样化特性，表现在资金、物质、赡养、扶养、抚养、劳动、医疗、监护等生活中的各个层面，不同救助对象有着不同的需求，“资金救助”不是万能，其不可帮助救助对象在更宽泛范围解决实际困难，具有一定局限性。困难的多样性决定了救助范围的广泛性，于是在选择救助方式时要因需而择和因人而宜，实行以资金救助为主的多元化救助方式。在构建和谐社会语境下，随着“人性化”执法理念深入人心和国家财力的不断充实，随着我国经济、社会的发展，逐步扩大救助主体和放宽救助范围，让救助工作在更宽阔领域发挥化解社会矛盾作用，符合社会公共利益。

    3、规范救助程序

    司法救助程序可设定为“启动—审查—实施”三个阶段。

   （1）启动阶段。即救助程度开始，由救助对象向办案机关提出救助申请并提供必要的相关特殊困难材料。证明困难状况、说明困难原因、提出救助人员范围、要求和方式，案件当事人近亲属提出申请的还需提供相关身份证明。案件审理期间，由案件承办人对申请进行必要的调查和核实后，通过合议庭（或全庭成员）合议，形成司法救助意见，并答复申请人。

   （2）审查阶段。成立由政法委牵头，由人民法院和财政部门共同参与的审查小组，对人民法院提交的司法救助意见进行审查，决定是否采取司法救助，实行救助工作民主化、公开化和透明化，避免“人民法院说了算”的做法，明确救助人员、时长、内容、方式、限度及其设定国家对申请人享有追偿权条件等内容，联合形成《司法救助决定书》，作为救助对象接受司法救助的凭证。同时，审查小组对申请人提出的不服人民法院的救助意见进行复议，让申请人充分行使救助权利，也可避免因个别案件承办人的“暗箱操作”让应该得到救助的对象失去救助机会，使救助工作更加公平和公正。

   （3）实施阶段。救助措施实施，直接关系到社会矛盾能否得到有效化解，实则救助工作重中之重。救助的主体、内容和方式不同，所采取的救助措施和办法也有所不同，实施起来需要区别对待。如以资金方式救助的，由申请人凭《司法救助决定书》和有效身份证明在财政部门领取并出具领款凭证即可；以安置生活自理能力差的老人为救助内容的，在帮助解决养老资金同时还要解决归宿问题；以对无民事行为能力或限制民事行为能力人进行监护作为救助内容的，既要给予资金帮助，又要落实监护人；等等。因此，救助措施既要因人而异，也要随事而变，选择救助对象迫切所求的救助措施，才符合救助工作初衷，其释放的社会效果也会更好。

    4、构建四大保障机制

    一个好制度需要一套好机制来保障其良性运行。笔者认为，当前司法救助制度应当构建四大配套机制：

    一是司法救助与社会救助联动机制。司法救助工作是一项社会工程，具有社会属性，因此，要做好这项工作，就必须依靠全社会共同努力，把司法救助工作融入社会化救助体系，将刑事司法救助与社会救助结合起来。党政、司法和财政部门是司法救助的主力军，司法援助、社会保障、劳动就业、民政救济、社会捐助以及银行、保险、学校等部门是刑事社会救助的重要力量，尤其是党委处于司法救助的领导地位，便于促进相关部门、社会各界的联系沟通，有利于救助联动大气候形成。

    二是监督管理机制。在地方党委领导下，成立监督管理专门职能机构，出台相应监管措施，在司法救助提起、审查、实施等各环节实行全方位监督，实现监督公开化、社会化。如公布救助对象名单、住址以及救助原因、方式、内容等，主动接受社会各界广泛监督；又如加强对司法救助资金监管，将其整体纳入纪检、监察部门查处范围，确保资金使用的“专一性”和“纯洁性”。

    三是经费保障机制。在司法救助资金得不到中央财政全面保障情形下，于是建立经费保障机制显得特别重要，需要寻求经费来源，补充救助资金缺口，维系司法救助工作的正常运转。可以采取争取政府资金支持、接受社会各界捐赠、单位自筹资金等方式筹集资金，让亟需资金救助的对象得到先行救助。

    四是救助宣传机制。司法救助是一项群众性工作，也是一项温暖工程。广泛的宣传，能够唤起全社会对司法救助的关注、支持和参与；可以让救助对象感受到党的温暖和人间的真情，有利于减少对抗，便于案件矛盾化解。司法救助宣传机制的形成，有利于通过宣传达到维护社会稳定和构建和谐社会的目的。