近年来，农业和农村问题，引起国家高层的重视，出台了一些受广大农民欢迎的政策。但是，许多农村存在不稳定因素或不稳定隐患，部分农村出现群众集体上访等问题，分析问题产生的原因，其中重要因素就是：基层干部群众对村民自治制度存在错误认识，村民自治的主体范围不清，以及村民自治权利运作过程不规范，导致自治事项及决议出现违反党和政府的政策，不符合法律规定，侵犯部分村民的利益。所以，我们有必要研讨村民自治的问题，落实好村民自治制度。同时，正确认识村民自治制度，准确界定自治的主体、自治的范围，指导，监督各行政村正确行使自治权利，是从源头上解决各种问题，维护农村稳定，促进社会主义新农村建设，需要解决的突出问题之一。

    一、村民自治中出现的问题

    （一）滥用自治权力

    1、随意扩大自治的范围（即：使用村民会议权利范围的第九条）。将并非自治的事项，提交村民代表会议表决，以村民民主议定，否决应承担的法律责任义务，排斥部分村民参与利益分配，村办企业或经济实体的债务不偿还，村民应得利益扣留不发放。造成议定事项违反政策和法律，引发不稳定因素。

    案例一：某村在二轮土地承包中，按上级政策为村民分配了承包地，并给村民发了“小绿本”（农村土地承包经营权证书），2008年，该村土地被征用，在发放部分村民的征地补偿款时，出现不同意见。有的村干部认为，有7户村民是“外来户”，不应该享受本村土地的收益，于是，村干部就采用“村民自治”的方式，进行表决，表决的结果，是不发放。引发了7户村民的起诉，法院最后支持了起诉村民的诉讼请求。很简单，村民的承包地被征收了，就有权取得征地款，该村的自治表决决议，侵犯了这部分村民的财产权益。

    案例二：某村把建设工程项目发包给一个建筑公司，但一直拖欠工程款。对方起诉后，该村村委会，将是否给付工程款事项提交村民代表会议表决，决议是不给付。应当承担的法律义务不承担的决议，是无效的，法院支持了原告的诉请。

    还有一种情况，个别村通过村民会议，界定集体经济组织成员资格，这种情况，也属于滥用自治权利。通过表决排斥少数人的权利，被称为“多数人的暴政”，少数群体的利益，让大部分群体表决，少数群体的利益肯定得不到保障的。有的村新官刚上任，就召集村民代表会议进行表决，通过表决，把已经享受村民待遇的村民的待遇取消，引发了几户村民上访。

    笔者曾经看到过某村的一个村民会议纪要：这个纪要表决村委会和某村民正在履行的土地承包合同无效，并告知这个村民，15日内向法院起诉，不起诉视为接受无效。合同的效力不仅不是村民会议议定的范围，除了法院，任何公民和组织均无权裁决合同的效力，即便，合同订立及履行过程中，存在导致合同无效（侵犯国家集体和其他人的合法权益，欺诈胁迫等行为等）的情形，也要通过起诉，请求法院裁判合同无效。法盲村主任的胡乱决策，引发了诉讼，给集体造成损失。

    2、个别村干部把自己凌驾于村民自治制度之上，应该自治的事项不提交村民会议表决，独断专行决定处分应自治事项。如某村未经村民会议议定，擅自发包集体土地，签订土地承包合同，损害村集体的利益，不召开村民代表会议，甚至两委会会议记录都没有，就把土地承包给个人，合同上加盖了村委会的印章，村主任作为村集体的法人，未签名，实际上就是个别村干部的个人行为。或者是不作为，应议定事项和解决的问题，不提请村民会议议定，矛盾上交问题，造成一些村民不断信访。

    3、少数村民认为，村民自治就是自己自治，自治决定表决后，不符合个人主观意愿的便信访告状，无端指责村民自治协议不合法，并非村民代表议定，是村干部说了算。

    4、一些村干部和村民忽视国家政策和法律规定，用村民自治规避党组织的领导，规避政府监督指导，弱化基层党组织的领导，违背了《村民委员会组织法》第四条、二十七条的规定，在村务处理中，强调村民意愿，弱化党政监督指导，甚至出现违反法律侵犯村民合法财产权利的行为。

    如：二轮土地承包中出现的问题。土地是农民赖以生存的根本。按二轮承包政策，土地要平均分配给村民，留不超过5%的机动地。但是，许多村存在问题：未保障村民的土地权益，当时未耕种，就未分给土地，谁种地，就把所种地块的小绿本发给谁。因征地土地利益增值后，未分地的农户要地，种地的农户不放手，引发了许多纠纷；留的机动地太多，由种地大户耕种，征地后，土地利益的分配失去平衡；发包期限过长，改变土地的农业用途，现在土地“收回”难。

    （二）自治权利运作过程不规范

    召开村民会议及审议事项要公开透明，村民委员会将会议程序、会议议题进行公开公示，并提交政府备案，一事一报，接受党委政府及村民监督。村民会议议定的事项，也要公示、公告执行，否则会使一些村民对议定事项的民主性、合法法性提出质疑，导致群众信访。以上事项通过文字、声像档案等形式加以固定，以备有权的组织和人员查考。

    二、村民自治的涵义

    如何正确理解认识村民自治的内涵呢？依据相关规定，可以给村民自治作出定义：就是农村特定区域范围内的全体村民，依照宪法和法律规定，根据民主的原则建立自治机构，确立自治规范，自我管理本区域内的公共事务和公益事业的基层群众治理模式。

    首先，村民自治是有限度的，就是必须在党的领导下自治，必须在宪法、法律规定的框架下自治，任何组织和个人都不能超越党的领导，超越宪法和法律的规定行使权利。

    其次，村民自治要建立自治机构。《村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理，自我教育，自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”村民委员会是村民自治的组织结构。

    第三，自治的范围。本村的公共事务和公益事业，区域内部的公共事务和事业，这是关于村民自治范围的原则性规定、具体性规定，必须是在法律规定的范围内行使。

    三、村民自治主体

    村民自治主体界定，就是村民自治权利由谁行使的问题。从字面理解，村民自治的主体是村民。但这里“村民”的意思，不是某个村民（比如张三、李四之类的个体），而是村经济组织全体成员一个“集合体”，是个群体。这个群体的如何行使自治权利。村民委员会组织法，确定了村民行使自治权利组织是村民会议或村民代表会议，村民行使权利的工作机构，是村民委员会，村民委员会负责向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。

    村委会的职责、权利。根据《村委会组织法》村委会的职责权利如下：（一）办理本村的公共事务和公益事业。（如：修村内道路、建个敬老院等）（二）调解民间纠纷。（三）协助维护社会治安。（四）向人民政府反映村民意见要求及建议，协助乡镇人民政府开展工作。

    村民会议与村民代表会议。《村民委员会组织法》第二十一条、第二十二条规定：村民会议由本村18周岁以上村民组成，召开村民会议，应该由本村18周岁以上村民过半数参加，或者由本村三分之二以上的户的代表参加，所做决定应当经到会人员过半数通过。

    村民会议由村委会召集。有十分之一以上村民提议，应当召集村民会议。村委会向村民会议负责并报告工作。

    村民会议权利。《村民委员会组织法》第二十四条规定涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三 ）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案;(五)村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地使用方案；村民的承包经营方案;(七)征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分处分村集体资产（出租的租赁费不能低于市场价格，否则就使收益减少，集体企业的出售，出售价格低，集体资产会变相流失；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项（立法上，在担心例举不全的情况下，使用的兜底条款，这个条款不是可以随意括展使用的，极少情况下，可以使用该条款）。

    《中华人民共和国物权法》第五十九条规定：农民集体所有的不动产和动产属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照决定程序经本集体成员决定:(一)土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或个人承包；（二）个别土地承包经营权人之间承包地的调整；（三）土地补偿费用的使用、分配方法；（四）集体出资的所有权变动等事项；（五）法律规定的其他事项。

    以上内容，讨论决定一些事项的主体，出现了两个重要的概念，一个是“村民”，一个是“集体成员”（也就是集体经济组织成员），这两个概念又该怎么做一个界定呢？

    广义讲，村民就是居住在某个行政村人员，村民委员会组织法第十三条，对享有村委会选举权的人员，做了例举性的规定：一类是户籍在本村居住在本村的人员；一类是户籍在，不在本村居住的，这两类人可以确定是本村村民，享有村民权利。还有一类人员，做了灵活性规定，户籍不在本村在本村居住一年以上的，本人有参选申请的，要经过村民会议或者是村民代表会议同意。也就是说这类人是否可以作为村民参加选举，可以由村民自治决定。

    集体经济组织成员的怎么确定，法律上是空白，随着许多农村集体经济组织的不断壮大，收益分配成为焦点问题，有关机关和部门呼吁国家有权机关制定关于集体经济组织成员的界定的标准，法院系统呼吁最高院出台司法解释制定标准，2004年，在制定《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的司法解释》过程中，也有初步意见，但是最后定稿时删除了有关内容，最高院考虑村民资格问题涉及一部分公民的基本的民事权利，属于立法法的范畴，司法解释不能做出规定。并建议全国人大根据立法法四十三条的规定，做出立法解释或者相关规定。

    在司法实践中，对涉及村民资格和待遇的农村纠纷，法院不受理，有些民事纠纷法院必须受理，但是又间接涉及资格问题，在这种情况下，法官对当事人村民资格问题就要做评定。司法实践中，主要存在两种做法：一种是单一标准，即看是否是本村常住户口：另一种符合标准，以户口为基础，看是否在本村长期生产、生活，形成了权利义务关系。如审批了宅基地建了房，以户为单位承包了集体土地等，标准比较严格。

    这两个概念的变化有发展过程，改革开放初期，人口没有流动或流动小，村民和村集体经济组织成员这两个概念所包含的内容是统一，改革开放深入之后，两个概念的差距逐渐变大，集体经济组织成员被涵盖在村民范围之内。

    四、村民自治权利运行的方式

    （一）村民会议的提起

    前文述及，对涉及村民利益的有关事项提请村民会议讨论决定。村民会议由村委会召集，有十分之一以上村民提议，应当召集村民会议。据此，村民行使自治权利通过以下方式实现：

    1.出现需要依法行使的村民自治的事项，如村集体经济所得收益的分配。

    2.村两委会讨论研究提出决定草案，以备提交村民会议讨论，土地补偿费用的使用分配方法等。

    （二）决议事项的确定

    笔者认为对决议事项的确定，要通过至少两个步骤：

    第一步、出现需要村民自治的事项后，两委会应当在党和政府政策以及法律的框架内，在充分了解村民意愿的情况下，提出供村民会议讨论的决议草案。

    第二步、将决议草案或具体实施方案，报政府审查备案，政府审查的内容，就是审查即将提请村民会议讨论决定的决议草案，是否符合政策和法律的规定。

    通过以上步骤，才能确保决议事项，即体现大部分村民的意愿，又符合政策和法律的规定。

    （三）决议的公布和上报备案和执行

    村民会议讨论形成的决议，要将讨论决定的情况记录由全体村民代表签名按印，存档备查，还要上报备案。并要向全体村民公布（公布的形式，村务公开的形式）。然后，由村委会按决议的内容加以落实。

    村民自治制度，作为一种基层民主政治制度，需要在实践中不断完善。

    （作者单位：河北省唐山市路南区人民法院）