行政程序参与权是指行政相对人为了维护其自身的合法权益而参与到行政程序过程中，就涉及到的事实和法律问题公开阐明自己的主张，从而影响行政主体作出有利于自己的行政决定的程序权利。

　　一、行政程序参与权的概念及内容

    行政程序参与权源于宪法确认的参政权。参政权是基本人权的重要内容之一。就行政主体与行政相对人的关系而言，行政程序参与权可以视为是参政权的自然延伸。因此，将行政程序参与权视为现代人权的衍生，可以提升行政程序参与权主体的法律地位，其意义是不言而喻的。我国现行宪法中的“任何公民享有宪法和法律规定的权利”和公民“都有选举权和被选举权”等规定，可以看作是公民参政权的宪法依据。行政程序参与权的确定，其法律价值在于：使行政相对一方在行政程序中成为具有独立人格的主体，而不致成为为行政权随意支配的、附属性的客体。对于这一概念，可从以下几个方面理解：

    理解一：行政程序参与权是一项程序权利。行政程序是行政主体在依职权所实施的、影响行政相对人权利和义务行为时应当遵循的基本原则、步骤和方式所构成的一个连续过程。而行政相对人的参与程序则是行政程序的有机组成部分。如果行政相对人在行政程序上的参与权不能实现或者不能完全实现，那么其在行政法上的实体权利也不可能获得有效保护。

    理解二：行政程序参与权是可以影响行政主体做出行政决定的一项法定权利。基于行政程序的正当性，行政主体应当充分考虑行政相对人在行政程序中所发表的意见，并合理地予以采纳。而行政相对人行使行政程序参与权是为了通过对行政案件所涉及的事实是否成立、适用的法律是否正确等发表自己的看法，从而影响行政主体做出行政决定的内容，争取一个有利于自己的行政决定。

    理解三：行政程序参与权是一项主观权利。行政相对人参与行政程序主要是为了维护自身的合法权益，因此它具有主观性。

    行政程序参与权主要包括以下内容：1、知情权。指行政相对人在符合参与行政程序的法定条件下，有权获知与行政行为有关的法律信息和事实。2、申请回避权。指在行政程序中，如果行政相对人认为主持程序并裁决自己与行政主体争议的行政行为人具有法定回避情形时，有请求该行政行为人回避的权利。如果行政主体对行政相对人的申请回避权予以驳回，应当说明理由。3、听证权。指行政主体在做出影响行政相对人合法权益决定之前，应该听取当事人的意见，同时予以解释说明；行政相对人有通过表达自己的意愿，以维护自身合法权益的权利。4、陈述权。指行政相对人在参与行政程序的过程中，享有就行政案件所涉及到的事实向行政主体作陈述的权利。5、抗辩权。指行政相对人有权对行政主体出示的证据和告知信息进行辩解和质证。6、拒绝权。指在法律允许的情况下，行政相对人对行政主体不依法作出行政行为时，有拒绝履行行政决定的权利。在现代社会中，参与行政的现代法治精神将越来越贯穿于整个行政程序法的始终。

    二、确认行政相对人的行政程序参与权的意义

    为了防止行政权力对公民权利的侵犯，有必要完善公民参与行政的权利从而构成对行政权力的制约。而行政程序参与权本身就属于公民权利的一种，所以确认行政相对人的行政程序参与权具有极大的法律意义和现实意义：

    1、确立行政相对人的程序主体地位。在现有的行政法学理论中，当我们论述行政法律关系时，一般都将“行政法律关系中双方当事人的地位不对等性”作为行政法律关系的特征之一。并认为“在行政法律关系中，一般说行政主体一方当事人处于管理者地位，相对人一方处于被管理者地位；行政主体一方依法拥有管理权、强制权、制裁权等权力，相对人一方是没有的。”虽然这样的论述并没有多大的错误，但是其负面的影响是，行政相对人在行政法律关系中被误解为处于从属的、支配的地位，甚至被为当作行政权可以任意支配的客体。这种“管理论”支持下的行政法学不可能科学地认识到行政相对人在行政法律关系的独立地位，更不可能承认行政相对人具有行政程序参与权。现代行政法以“控权论”为基础，提升行政相对人在行政法律关系中的独立的主体地位，行政程序法因此得以发展起来。在行政程序法中，行政主体和行政相对人形成了一种对峙的关系，行政相对人不再是从属于行政主体，而是作为一个独立主体通过行使行政程序参与权，制约着行政主体行使行政职权。

    2、促使行政相对人形成认同行政行为的心理基础。行政主体对行政相对人做出的行政行为如果属于“不利处分”的话，行政相对人一般都可能会产生抵触心理，即使是“授益处分”也可能存在着授益多少的争议。从本质上讲，行政行为是否获得行政相对人尊重与自觉履行，直接影响到行政行为的实效。要获得行政相对人的尊重与自觉履行，应当具备的条件是：其一，在行政行为做出之前，行政相对人的意见是否已经获得了充分表达的机会。因可能遇到的不利后果而衍生的“怒”是否获得了正常的发泄。其二，在行政行为做出时，行政相对人的意见是否已经被充分考虑，对行政相对人有利的观点没有采纳是否已给足了理由。其三，在行政行为到达行政相对人之前，行政相对人是否已经认识到了自己将受到的不利后果具有充分的事实依据和法律依据。上述条件的成就是行政相对人形成认同行政行为的心理基础，而这些条件的满足又是与行政相对人能否参与行政程序之间具有密不可分的联系。

    3、促使行政主体更加公正地行使行政权。行政相对人的程序参与权是一种程序权利。所谓程序权利“是指为制约国家机关的权力，保障公民实体权利的实现，在一定的法律程序中为公民设定的权利。”程序权利的功能一方面是为了程序权利主体实现其实体法上的权利，另一方面它还有制约国家机关权力的功能。在现代社会中，行政权不仅是最强大的国家权力，而且行政权主要是自由裁量权。在这种情况下，如果不对行政权实施有效的监督，那么行政权的滥用将无法得到有效的遏制。确认行政相对人的行政程序参与权，使行政相对人能够进入行政程序注视着行政主体行使行政权的主要环节，及时抗辩行政主体违法或不当地行使行政权。而行政主体面对着这样一个具有独立利益的对立面，在行使行政权时就不得不考虑公正性的问题。因此，确认行政相对人的行政程序参与权实际上是增加了一股驱使行政主体公正行使行政权的外在力量。

　　三、行政程序参与权的保障

　　行政相对人实现程序参与权虽然不是其参与行政程序的目的，但是没有行政程序参与权，行政相对人在法律上的实体权利难以获得切实保障。对行政相对人程序参与权的法律保障，可从以下几个方面进行思考：

    思考一：通过法治提升对行政程序参与权程序保障的认识

    法治的基本内容是制约权力、保障权利。虽然我们将“法治国家”写进了现行宪法，但是我们对法治的认识并没有产生同步效应。目前对法治的误读相当严重，尤其是各级国家机关的工作人员。许多国家机关工作人员将法治理解为依法而治，将法视为实现国家权力的一种工具，只注重结果，而不关注公民的权利是否受到不利影响 。在这样的法律认知背景下，公民便成为国家权力支配的客体；既为国家权力支配的客体，就无所谓权利的确认与保障。这种思想观念可能是我们推进法治的最大障碍。行政程序法被视为一国步入法治的重要标志之一，如果我们对法治的认识仍然没有质的提升，那么行政程序立法不可能充分重视对行政相对人参与权利的保障。正如博登海默所说：“如果一个公共行政制度只注重结果而不关心人权，那么它就有可能导致独裁与压迫。”

    因此，通过法治提升对行政程序参与权的程序保障的认识，至少应当关注如下几个方面的问题：一是将法治的基本内容通过行之有效的管道输入国家机关工作人员的思想意识中，成为其法律意识的内核。二是将法治的基本内容溶解于行政程序法的具体法律规范之中，使行政程序法律规范神形合一。三是将法治的基本内容晓喻社会 民众，提高公民的权利主体意识。

    思考二、行政主体要转变自身观念，变“集权型”行政主体为“服务型”主体；同时要加强法治，提升自身以及相对人对行政程序参与权程序保障的认识。随着我国社会主义市场经济体制的逐步发展和完善，政府职能正向着“统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调，提供服务和检查监督”的方向发展，政府类型也从“集权型”过渡到“服务型”。与以上变化相适应，行政主体也要转变自身观念，以“服务”为主，“管理”为辅，兼收二者的长处，更多地使用行政指导这只政府的“看得见的软手”来管理社会，以求达到法治社会的平衡。法治的基本内容是“制约权力，保障权利”。目前，许多国家机关工作人员误解了法治的概念，把法视为实现国家权力的一种工具，只注重结果，而不关注公民的权利是否受到不利影响。因此就形成了公民是国家权力支配的客体这一思想，忽视了对公民权利的确认和保障。而这一思想很有可能成为我们推进法治进程的障碍。因此，提升对行政程序参与权程序保障的认识很有必要。首先，我们可以通过一些行之有效的方法把法治的基本内容融于行政程序法的具体法律规范之中，使行政程序法律规范神形合一。其次，向行政主体及行政相对人宣传法治，将法治的基本内容灌输到国家机关工作人员的思想意识中，成为其法律意识的内核。同时将法治的基本内容晓谕社会民众，提高公民的权利主体意识，让他们积极主动地为保障自己的权益而参与到行政活动中来。

    思考三：通过立法手段，加强立法，细化宪法规定的行政程序参与权，增加相应的法律条款和规定。虽然宪法是我国的基本法，既规定了国家的权力，也确立了公民的权利，但是由于宪法本身的纲领性和原则性，决定了其所确认的公民权利缺乏可操作性。在现行宪法公布实施了20多年后，对于公民来说，很多程序性权利仍然只是纸上的权利，而没有落到实处，更加没有对其进行细化从而严格执行。因此，我国有必要进行行政程序立法，将宪法所确认的公民的行政程序参与权具体化。笔者认为，要想通过立法保障行政相对人的程序参与权，首先要对宪法规范所包含的宪政思想有正确和充分的认识，然后通过立法，严格按照程序不折不扣地将其释放出来。其次，行政程序立法中有关相对人的行政程序参与权程序规范的设计，应该具有正当性，以便于行政相对人行使行政程序参与权。

    思考四：完善司法救济机制，保障行政相对人切实行使行政程序参与权。长期以来所形成的“重实体、轻程序”的法律思想，导致我国存在严重的轻视、淡漠公民程序性权利的现象，而相应的法律保障机制也不尽完善。笔者认为，当行政相对人的程序参与权受到行政主体侵害时，应当可以单独就程序权提起法律救济。因为，行政程序参与权不仅是一种程序权，同时也可以确保相对人在行政法上的实体权。另外，它还具有制约行政权、形成接受不利决定心理基础的功能。由此看来，后者的功能已经脱离了行政相对人的行政实体权利而独立存在，而这也正是其获得法律救济的基础。为了能够充分地实现行政救济，行政复议程序应朝着司法化的趋势发展。这里所谓的司法化是指按照现代行政管理发展的要求，在行政复议中借鉴和吸取人民法院办案的一些好的做法（如扩大行政管理相对人参与行政复议的权利，允许行政复议申请人和第三人委托代理人代为参加行政复议等），在不影响行政复议效率的前提下，提高行政复议的质量，以便更好地解决行政争议。

    （作者单位：江西省鄱阳县法院）