所谓程序，就是行为从起始到终结的过程。构成这一是行为的步骤和行为的方式，以及实现这些步骤和方式的时间和顺序。行政程序，就是由行政机关作出行政行为的过程中所应遵循的步骤、顺序、方法、方式和时限的总和。步骤、顺序，就是实现某一程序的若干必经阶段；方式、方法，是实施行为的形式；时限是实施行为的时间限制。

    根据上述定义，行政程序可以从以下几个方面来理解：

    1、行政程序是指行政行为的过程。作出行政行为的本身所包含的或者应当经过的程序，都属于行政程序。司法审查程序不是行政行为本身所包含的程序，也不是行政行为必须经过的程序，因而不是行政程序。行政复议也是在作出行政行为终结后的复核、审查程序，也不是行政程序。

    2、行政程序所规范的对象是行政机关的行为。行政程序是针对行政行为的过程而设定的，因而行政相对人所经历的过程不是行政行为所应遵守或应当具备的环节、步骤时，也不是行政程序。但是，在参与型的行政中，行政相对人往往在行政行为的过程中具有重要意义，行政相对人的许多行为被法定为行政行为过程中所必须遵循的环节，如在行政处罚中，行政处罚作出之前，被处罚人有陈述和申辩的权利，这些环节就是行政程序。另外，行政行为中还有当事人的申请、回避、辩论等也属于行政程序。

    3、行政程序表现为步骤、顺序、方法、方式、以及时限的总和。步骤，即行政行为过程中所应当履行的环节。如《行政处罚法》专门设了一章“处罚程序”，并对调查、决定和执行分别作出规定。顺序，即是行政行为过程所应遵循的先后顺序，如《行政处罚法》第41条规定，行政机关及其工作人员在作出行政处罚决定之前，没有向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。方法、方式，即行政行为过程所应当采用的形式。如《行政许可法》第29条第1款规定，公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容。

    二、行政程序的基本特点

    1、确定性。所谓确定性，就是行政程序均由一定的法律、法规、规章制度所规定。关系到全国普遍存在的、重要的行政管理活动的程序，一般均由宪法和法律法规明文规定。关系到一定地区和部门的具体行政程序，一般由同级行政领导机关以规章制度明文规定。某些行政程序虽无明文规定，但历来如此执行，成为习惯性程序，也具有确定性。

    2、稳定性。一经确定的程序，特别是以宪法、法律法规、规章制度表现出来的程序，在没有特殊例外或新的情况的条件下，一般不容许随意变动、更改。习惯性程序也是如此。但程序本身不是目的，程序是为行政管理服务的。故在一定情况下，如发生突发性事件、非常规性事件、时间紧迫性事件等，无法按既定程序处理，可由行政领导临时作出决定或采取紧急措施，即采取特殊程序处理。但这类情况事后需补报补办一定的手续以符合稳定的程序。程序的这种应变性应构成其稳定性的有机组成部份，否则程序便僵化而不能很好地为目的服务。

    3、完整性。一经确定的稳定的程序，其包含的过程与步骤必然是完整的。要采用一定的行政程序达到一定的行政目的，缺少了该程序的任何一个过程或步骤，都是不可行的。比如预算程序由编制、审核、批准、执行与监督几个环节构成，缺少其中任何一个环节，国家的财政管理便无法进行。

    4、连续性。也就是秩序性。行政程序是一个具体的行政过程，它是由许多前后衔接的步骤组成的。不颠倒、不间断，表现为一种紧密连续的作业形式。

    5、方向性。即时间操作上的规定性。行政程序对于行政工作向什么方向连续进行、先做什么后做什么都做了明确规定，起直接指导作用。

    6、合法性。行政程序的设计与制定均以一定的法律法规为依据，即使是习惯性程序也是在法律法规的范围内才得以约定俗成的。

    7、可行性。行政程序为一定的行政任务和目的服务，建立在与主客观条件相适应的基础之上，具有可行性。

    三、行政程序的类型

    行政程序根据不同的标准可以分为几种不同的类型：

    （1）内部行政程序与外部行政程序。这是以行政程序的适用范围为标准所作的分类。所谓内部行政程序，是指行政机关在内部管理中所采用的程序，凡是基于上下级行政机关的领导监督关系或对等行政机关的协调关系而实施有关行为所遵循的程序都属于内部行政程序，如行政机构的设置、工作人员的调配程序、行政机关内部的监督、上下级的信息沟通及反馈程序等等。所谓外部行政程序是行政机关在对外管理中所适用的程序，即行政机关与行政相对方基于行政管理关系而实施有关行为所遵循的程序。如行政强制程序、行政处罚程序等。外部行政程序一般与行政相对方的权利与义务密切相关。内部行政程序与外部行政程序的区分不是绝对的，它们常常紧密联系，相互交织，有时还可以互相转换。

    （2）法定程序和自由裁量程序。行政程序以是否由法律加以明确规定为标准分为法定程序和自由裁量程序。所谓法定程序是指由法律加以明确规定，行政机关必须严格遵守的程序。行政机关实施行政行为时，违反法定程序将导致该行为的被撤销。所谓自由裁量程序，是指行政机关在进行管理，实施行政行为时自由选择适用的程序，自由裁量程序的存在是由行政管理的多样性、客观情况的复杂性所决定的。法定程序与自由裁量程序的区分同样不是绝对的，根据管理的需要和民主、效率的要求，两种程序可以相互转化。

    （3）事前行政程序和事后行政程序。这是按照行政程序适用的时间不同为标准所作的分类。所谓事前行政程序是指行政行为实施前或实施过程中应遵循的程序，如行政处理决定过程中的调查程序，行政立法过程中的征求意见程序等等。所谓事后程序，是指行政行为实施后，为确定其行为的合法性与正当性以及纠正违法、不当行为而适用的程序。如给予受害相对方补救的行政救济程序等。无论是事前程序还是事后程序，其目的都在于保障行政相对方的合法权益，监督控制行政权力。

    （4）行政立法程序、行政执法程序、行政司法程序。这是以行政程序适用于不同的行政职能为标准所作的分类。国家行政机关具有行政立法、行政执法和行政司法的职能，这些不同类型的行政行为都必然要适用与其相应的行政程序。行政立法程序专指行政机关制定行政法律规范所适用的程序。行政执法程序是指行政机关及其工作人员依法行使行政职能，实施具体行政行为适用的程序，包括行政决定程序、行政强制程序、行政处罚程序等，是行政程序的主要构成部分。行政司法程序是指行政机关以公断人的身份裁决行政主体与行政相对方的行政争议以及平等主体间民事争议所适用的程序，此种程序类似于人民法院处理争讼案件的程序，也被称为“准司法程序”。

    四、我国法律有关行政程序的规定

    1989年颁布的《行政诉讼法》将符合法定程序作为具体行政行为是否合法的三大条件之一，大大推进了理论与实务界对行政程序法的关注。到目前为止，我国法律、法规已经建立起一些行政程序法律制度，这里，作一列举说明。

   （一）、抽象行政行为的程序制度：

    1、听取意见制度。如《立法法》第58条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”

    2、起草审查制度。如《立法法》第59条规定：“行政法规起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构进行审查。”

    3、公布制度。如《立法法》第61条和第62条规定：“行政法规由总理签署国务院令公布。”“行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。”

    （二）、具体行政行为的程序制度：

    1、表明身份制度。如《行政处罚法》第37条第1款规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。”

    2、告知制度。如《中华人民共和国刑事诉讼法》第64条规定：“公安机关拘留人的时候，必须出示拘留证。拘留后，除有碍检查或者无法通知的情形以外，应当把拘留的原因和羁押的处所，在24小时以内，通知被拘留人的家属或者他的所在单位。”第71条规定：“公安机关逮捕人的时候，必须出示逮捕证。逮捕后，除有碍侦查或者无法通知的情形外，应当把逮捕的原因和羁押的处所，在24小时以内通知被逮捕人的家属或者他的所在单位。”

    3、说明理由制度。如《行政处罚法》第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”

    4、回避制度。如《行政处罚法》第37条第3款规定：“执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。”

    5、合议制度。如《行政处罚法》第38条第3款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”

    6、听证制度。如《行政处罚法》第5章第3节专门规定了“听证程序”，其中第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。”

    7、审执分离制度。如《行政处罚法》第46条规定：“作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。”国务院于1997年11月发布了《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》。

    8、复议制度。如《行政复议法》第6条规定对11种行政行为，当事人可以申请行政复议。

    9、司法审查制度。如《行政诉讼法》等120多个法律、法规规定，不服行政机关决定或裁决的，可以向人民法院提起行政诉讼。

    10、顺序制度。如《行政处罚法》规定了立案、调查、审理、裁决等程序。这一规定确定了处罚程序的顺序，颠倒顺序是违法的。

    11．时限制度。这是在法律、法规中规定得比较多的一项行政程序制度。如《中华人民共和国公民出入境管理法实施细则》第5条规定：“市、县公安局对出境申请应当在30天内，地处偏僻、交通不便的应当在60天内，作出批准或者不批准的决定，通知申请人。”

    对我国法律、法规中关于行政程序法律制度的规定进行分析，可以看出，1990年以前，我国的行政程序立法处于非常薄弱的状态；1990年以来，我国行政程序立法发展很快，越来越多的关于行政行为的法律、法规在制定或修订时注意到了程序方面的规范。特别是，我国已经有了几部主要规定行政程序制度的法律、法规。如：《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》等。除了《行政诉讼法》总体上属于诉讼程序法，其中部分内容属于行政程序法以外，其他几部法律均以规定行政程序法律制度为主，分别规定了我国行政领域的几大程序：行政处罚程序、行政赔偿程序和行政复议程序，使我国行政程序法的发展向前推进了一大步。

    五、对行政程序违法的诠释

    1、行政程序违法的主体

    行政程序的核心是通过对行使行政权力的主体设定程序义务，来规范行政权力和限制行政权力的滥用。行政程序法律规范限制的对象是行政机关，一般公众在行政程序规范中不仅不是被限制的对象，而是被保护和赋权的主体。因此行政程序违法的主体只能是行政主体，包括行政机关、法律法规授权的组织或行政机关委托的组织，行政相对人不是行政程序违法的主体。

    2、行政程序违法的“法”的范围

    对行政程序违法中的“法”的范围，学界存在不同看法。有人认为“法”不应仅指法律、法规、规章和其他规范性文件的规定，还包括法的内在精神和要求。有人认为“法”不仅包括法律、行政法规，还应包括规章以及其他具有普遍约束力的规范性文件及法律的一般原则。 有人认为行政规范性文件制定主体混乱、形式不规范，应排除在法定程序范围之外，行政机关根据行使行政职权的需要自行制定的行为程序规则，仅具有自律作用，为自主行政程序，不属法定程序范畴，违反此类程序，不构成程序违法。 还有人认为行政程序违法中的“法”包括法律、法规和规章，不包括行政规范性文件和法律原则。还有行政程序违法中的“法”包括法律、法规和规章，学界基本没有分歧，争议的焦点集中在行政规范性文件、法律原则上和法的内在精神和要求上。

    行政规范性文件的制定通常无需法律的明确授权，其制定、修改和废除多由行政机关自行决定。但按照现代法治理念，这些规范应向公众公开，对制定机关及其下级机关产生一定的约束力。在我国行政规范性文件对公众无疑具有一定的或潜在拘束力，同时考虑到为行政机关的管理保留一定的灵活余地，应给予区别对待，具体标准为:对于公民、法人或者其他组织有利的程序规则，行政机关必须遵守，违反该规则的行为将可能因构成专横或不符合正当法律程序而被撤销；而在其他情况下，原则上这些规则没有法律拘束力，行政机关违反这些规则不构成违法，法院不对其进行审查。这种标准主要出于兼顾保护行政相对人的信赖利益和提高行政效率的考虑。依据信赖利益保护原则，行政机关规定的规范性文件中所规定的对行政相对人有利的行政程序 ，实质上为相对人创设了一个合理的期待，对这种行政程序的违反，意味对行政相对人合理期待的破坏和信赖利益的损害，因此违反对行政相对人有利的行政程序即构成行政程序违法，同时又考虑到提高行政效率的需要，其他情况下，行政机关违反行政规范性文件规定的其他行政程序不构成行政程序违法。

    鉴于法的精神和内在要求过于抽象，在司法实践中不好操作，在我国法治刚刚起步的情况下，为维护法的安定性和权威性，暂时不宜将违反关于行政程序的法的精神和内在要求的行为认定为行政程序违法。至于行政程序违反法律原则是否构成违法，也存在较大分歧。

    综上所述，行政程序违法是指行政机关、法律、法规授权的组织或行政机关委托的组织在行使行政权力，作出行政决定的过程中，违反法律、法规、规章规定的程序规则、行政规范性文件规定的有利于当事人的程序规则以及关于行政程序的法律原则的违法行为。  

    3、违反法定程序规则的表现形态

    行政主体违反法定程序规则具体表现为四种形态：

    （1）方式违法。

    作为程序要素的方式是指行为的表现形式，一定的行为必须以相应的形式表现出来，如书面形式、口头形式、动作形式等，若行政行为不按法定的形式作出或不符合法定形式的具体要求则属方式违法。方式违法主要表现为：第一，没有采取法律所要求的方式。如果法律要求行政主体采取书面的方式，行政主体采取口头方式的即为违法。第二，采取法律所禁止的方式。如采取非法手段调查取证。第三，违反法定方式的具体要求，即行政行为虽符合法定的方式，但与法定方式的具体要求相违背。这主要有四种情形：一是未盖印章。二是欠缺说明理由。三是欠缺告知法律救济方式或期限。四是未记载其他重要事项。如未记载决定的日期、决定的内容等。

    （2）步骤欠缺

    即某行政法律行为的作出应依行政法规规定的步骤进行,但行政主体违法而未采取或履行相应的步骤。法律通过规定行政程序以规范行政权力运行的轨迹,为行政主体设定相应的程序性义务,作为行政主体必须按部就班、不折不扣地履行,其中就包括行政程序不得跳越,即行政主体不能遗漏、疏忽法律预先设立的行政程序而进行活动,否则势必会侵犯行政相对方的权利,影响法律的公正与严肃。

    （3）顺序颠倒

    即行政主体违反法律规定的先后顺序作出行政行为而构成的违法。行政程序是由若干个步骤、阶段在时间上延续所构成,如同链条一环紧扣一环,从而保证行政程序法律关系主体的活动顺利进行,因而行政程序不得颠倒,即行政主体不能先进行后面的行政程序,再进行前面的行政程序,否则将会导致行为无效。

    （4）形式违法

    即行政法律行为的作出应当采取某种法定形式而未采取,或采取了法律禁止的形式,构成程序违法。随着行政法的进一步健全和完善,对行政行为的法定形式的要求也愈加严格,一方面是为了监督行政主体的执法,另一方面也是为了更好地保障相对人的合法权利。然而,由于我国的行政法规建设起步较晚,人们的法律意识还比较淡薄,以致现实生活中违法现象时有发生。

    （5）时限违法

    即行政法律行为的作出超过法定的时间限制,从而构成违法。为了保证行政活动的高效率,行政程序的各个环节应当有时间上的限制,如《行政处罚法》第42条第2款规定:“行政机关应当在听证的七日前,通知当事人举行听证的时间、地点。”而在我们依法行政的建设过程中,行政主体没有按照法律规定操作的现象并不鲜见,如行政主体没有按照法律规定的期限给予当事人充分答辩和陈述时间;或未按法定期限作出裁决,既不通知当事人也不经批准延期的;或已过追诉时效仍追究相对人法律责任等等。

    六、行政程序违法的法律责任

    行政主体程序违法应承担哪些形式的法律责任，这涉及到对公平与效率双重价值目标的权衡问题。公正与效率同是设计行政程序时的价值追求，在确立行政主体程序违法的法律责任时，既应考虑对公民权利的保护，体现程序的公正价值，又要考虑到对公共利益的维护，保障行政效率的提高。这就要求既要追究行政主体程序违法的法律责任，又要采取灵活多样的方式进行追究。我国尚无统一的行政程序法典，行政主体程序违法的法律责任，主要规定在《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》及其他法律、法规和规章之中。根据我国《行政诉讼法》第54条第2项、《行政复议法》第28条第3项的规定，行政主体程序违法的法律责任是行政行为被撤销，并可责令行政主体重新作出行政行为。还有责令履行职责、确认违法、赔偿等多种责任形式，具体来说，行政主体程序违法的责任形式有：

    1、无效

    无效是指行政行为因具有重大明显瑕疵或具备法定无效条件，自始不发生法律效力的情形。对于无效的行政行为，任何人及任何机关原则上自始、当然不受其拘束。为确保行政机能的有效运作，维护法的安定性并保护公民的信赖利益，行政行为的瑕疵须达到重大，依一般人合理之判断甚为明显且一目了然的，始为无效。但瑕疵是否重大明显，适用上不免存在争议。为了减轻法律适用上的困难，许多国家和地区在行政程序法中就行政行为无效的情形作了具体规定，这些规定中包括因程序违法而导致行政行为无效的情形。对程序重大、明显违法而无效的行政行为，因其自始对当事人不具有拘束力，从理论上推导，当事人具有程序抵抗权，即拒绝服从或合作的权利。赋予当事人程序抵抗权的目的，是为了排斥行政主体实施行政行为时任意、专断，及时有效地保护当事人的合法权益。但当事人的程序抵抗权又不能仅靠法理上的推导，在实践中行使该权利是存在较多困难的。为了既让当事人的程序抵抗权落到实处，又避免当事人随意行使程序抵抗权而使行政活动陷入瘫痪状态，应在制定法上为当事人行使程序抵抗权规定条件，提供依据。《行政处罚法》第49条规定：“行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据；不出具财政部门统一制发的罚款收缴的，当事人有权拒绝缴纳罚款”。这是我国行政法律首次对“程序抵抗权”的明确规定。建议制定统一的行政程序法时，对行政行为无效的条件、法律后果及当事人享有的程序抵抗权作出系统明确的规定。

    2、撤销

    对程序一般违法的行政行为，不适宜用补正的方式予以补救的，可采用撤销的处理办法。行政主体程序违法行为在何种情况下予以撤销， 一般来说，对程序违法给相对人的合法权益造成侵害或不利影响的行政行为，应以撤销为原则，以不撤销为例外。不撤销应严格限制，只有在撤销会给公共利益或其他人的合法权益造成重大损害的情况下，才不予撤销；对程序违法而使相对人受益的行政行为，基于对相对人信赖利益的保护，应以不撤销为原则，以撤销为例外。只有在不撤销会给公共利益或其他人的合法权益造成重大损害的情况下，才予以撤销。

    3、补正

   补正是由行政主体自身对其程序轻微违法的行政行为进行补充纠正，以此承担法律责任的方式。根据现代学者的观点，不再拘泥于过去的形式主义，对违法的行政行为，动辄宣告无效或予以撤销。转而注重公共利益和对公民信赖的保护，并顾及行政行为被撤销后对社会所造成的影响，尽量设法维持违法行政行为的效力。补正限于程序轻微违法的情形，对于实体违法或程序严重违法的行为，不能补正。补正使行政行为的效力得以维持，补正行为的效力追溯既往，其作为程序违法的一种责任形式需要有法律的明文规定作依据。德国和我国台湾地区对程序瑕疵的补正作了详细规定。根据德国和我国台湾地区《行政程序法》的规定，违反程序或方式规定的行政行为，除依法规定为无效的外，因下列情形而补正：（1）须经申请始得作出的行政行为，当事已于事后提出申请的；（2）必须记明的理由已于事后记明的；（3）应给予当事人陈述意见之机会已于事后给予的；（4）应参与行政行为作成的委员会已于事后作成决议的；（5）应参与行政行为作成的其他机关已于事后参与的。我国原《行政复议条例》第42条第2项规定：具体行政行为有程序上不足的，决定被申请人补正。1999年出台的《行政复议法》取消了这一规定。而只是笼统地规定：具体行政行为违反法定程序的，决定撤销、变更或者确认违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人重作。《行政复议法》对违反程序的情形不作具体区分，而是只要违反法定程序的，则一并对待。这种规定看似严格要求行政机关依照法定程序行政，实则是一种立法思维的简单化，只看到了违反程序的一个方面，而没有考虑到执法成本、效益、当事人的权益保障等多方面的因素。我国在制定统一的行政程序法时，应将补正作为行政主体承担程序违法的一种责任形式规定下来，并明确规定其适用条件。

    4、责令履行职责

    当行政主体因程序上的不作为违法且责令其作为仍有意义的情况下可采用责令履行职责这种责任形式。美国《联邦行政程序法》规定：“法院可以强制履行非法拒绝履行的行政行为或不正当延误的行政行为”。我国《行政诉讼法》第11条第4项规定：公民、法人和其他组织认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的，可以依法提起行政诉讼。第11条第5项规定：公民、法人和其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或不予答复的，可以依法提起行政诉讼。第54条第3项规定：被告不履行或拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。行政主体程序上的不作为行为有两种表现形态：一是对相对人的申请不予答复。二是拖延履行法定作为义务。对行政主体不予答复的行为，有权机关（如行政复议机关、人民法院等）应当在确认其违法的前提下，责令行政主体在一定期限内予以答复。对行政主体拖延履行法定作为义务的行为，有权机关应当在确认其违法的基础上责令行政主体限期履行作为义务

    5、确认违法

    确认违法作为行政主体程序违法的一种责任形式，在我国是有法律依据的。例如，根据《行政复议法》第28条第3项的规定，违反法定程序的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。确认违法这种责任形式在实践中有着广阔的适用空间。其可适用于下列情形：一是行政主体逾期不履行法定职责，责令其履行法定职责已无实际意义的，适用确认违法这一责任形式。确认违法后，可建议有权机关追究行政主管人员和直接责任人员的法律责任，如给予行政处分。确认违法还可以为行政主体承担赔偿责任取到预决作用。二是行政主体逾期履行法定职责，该“逾期”行为并未给相对人的合法权益造成侵害或实际不利影响。例如，法律规定某行政机关应在60日内给符合条件的申请人颁发某种证照，该行政机关在第61天或第62天才颁发。此种情况下，采用撤销的方式追究行政主体的法律责任并不妥当，而对行为结果不予撤销，只确认行政主体逾期履行职责的行为程序违法，并建议有权机关追究行政主管人员和直接责任人员的法律责任能较好地达到目的。三是对不能成立的行为，可采用确认违法的方式追究行政主体的责任。例如，我国《行政处罚法》第41条规定：行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依法向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。“不成立”意味着该处罚还不成其为具体行政行为，也就不能适用撤销而应当适用确认违法这一责任形式。四是行政行为程序违法，但撤销该行政行为会给公共利益造成重大损失的，应当确认该行政行为违法，使该行政行为继续有效，并责令行政主体采取相应的补救措施。五是行政行为程序违法但结果正确，若采用撤销的处理方式，又得责令行政主体重新作出行政行为，且行政主体重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同；若采用确认程序违法的方式进行处理，使该行政行为继续有效，但建议有权机关追究行政主管人员和直接责任人员的法律责任，这样做，既能达到追究责任的目的，又能收到降低行政成本的功效。当然，这与我国《行政诉讼法》的有关规定不相一致。根据《行政诉讼法》第54条第2项的规定，具体行政行为违反法定程序的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。而没有规定确认判决。《行政诉讼法》第55条规定：人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。行政诉讼法的《若干解释》第54条第2款规定：人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第55条规定的限制。据此可见，如果行政主体实施的行政行为仅仅是因为程序违法而被判决撤销的，在重新作出行政行为时，仍可基于同样的事实和理由，作出与原具体行政行为实体内容相同的具体行政行为。这对相对人来说，并未带来实体处理结果上的改变，还增加了行政的成本，而改“撤销并责令重作的处理方式”为“确认违法的处理方式”，并严格追究行政主管人员和直接责任人员的法律责任，可能会收到更好的效果。

    6、赔偿

    对行政主体程序违法的行为仅靠无效、撤销、责令履行职责、确认违法等方式追究其责任，有时很难达到目的，而采用赔偿的方式既有助于切实监督行政主体依法行政，又能有效地保护行政相对人的合法权益，并使行政主体程序违法的责任形式在体系上更加完整。赔偿这种责任方式可适用于下列情形：一是行政主体程序上不作为行为违法，责令该行政主体履行作为义务已无实际意义，且该不作为行为已给相对人的合法权益造成了实际损害。此时，确认行政主体不作为行为违法，责令行政主体承担赔偿责任。二是行政主体实施的作为行为程序违法，并给相对人的合法权益造成实际损害，在撤销违法行为时，责令行政主体承担赔偿责任；如撤销行政行为会给公共利益造成重大损害，在此情况下，确认该行政行为违法，责令行政主体采取相应的补救措施，并责令行政主体向受害人承担赔偿责任。

    （作者单位：安徽省泗县人民法院）