诉权作为公民的一项基本权利，已得到世界各国宪法的确认和肯定，当事人的诉权保障已成为民事诉讼程序保障的核心内容之一，也是衡量一国民众接近司法、利用法院程度的标尺。从2007年4月1日起我国开始实施新的《诉讼费用交纳办法》，这一办法的实施使诉讼费用得以降低，但是在公民实现诉权，接近司法、正义的过程中，降低后的诉讼费用仍有可能阻碍公民尤其是经济贫困公民诉权的行使。尤其是我国的司法救助制度仅仅是指法院诉讼费的缓、减、免，与发达国家的司法救助还存在相当大的差距。所以我们必须以充分保障当事人诉权的有效行使作为其基本理念，使公民不论贫富均有平等接近法院以请求司法救济的机会，这就需要建立和完善我国的司法救助法。

    一、司法救助的涵义.

    司法救助又称诉讼救助,有的学者称之为诉讼费用豁免制度，古罗马法称之为“穷人规范”，是指对于因经济困难而无力支付诉讼费用及诉讼中产生的其他费用的当事人全部或部分免除其应承担的费用的一项制度。

    综观世界各国，关于司法救助有狭义和广义之分。狭义的司法救助仅指律师费用的减免，广义的还包括法院诉讼费用的减免和其他涉及到的费用的减免，如鉴定费、资料费、文印费等。司法救助的具体范围因国而异，在国际上并没有统一的标准。从实际运作来看，广义的司法救助应包括法院的诉讼救助和一般的法律援助两大块。诉讼救助主要是指法院对于因经济困难而无力支付诉讼费用的当事人全部或部分免除其应承担的费用的一项制度，而法律援助主要是指政府设立的法律援助机关为经济困难或特殊案件的当事人免费或由当事人分担费用提供法律服务的法律保障制度。综上，笔者认为广义的司法救助是指法院或政府设立的法律援助机关对于因经济困难无力支付或不能完全支付诉讼费、律师费等法律服务费用的当事人给予减免收费或其他形式如法律咨询等法律帮助，以保障其法律赋予的权益得以实现的一项司法救济制度。

    而在我国，司法救助是审判机关在民事诉讼、行政诉讼中，对那些正当权益受到侵害，但经济上确有困难的当事人在诉讼费的收取上予以缓交、减交或免交，保证其能够正常参加诉讼，依法维护其合法权益的法律制度。从最高人民法院于2000年7月12日出台的《最高人民法院关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》及2007年4月1日起实施的《诉讼费用交纳办法》可以看出我国的司法救助仅仅是指诉讼救助。笔者认为，我国的司法制度包括审判制度、检察制度、律师制度和公证制度，司法救助也不应当仅仅是指法院的诉讼救助，而应当包含法律援助及其他的救助制度，因而笔者支持广义说。

    二、 我国司法救助制度的现状

    我国司法救助制度在刑事审判方面研究较早，刑事司法救助已经形成体系化和规范化，这是我国历来对刑事审判的重视程度，大大高于民事和行政。其原因是多方面的，既有历史原因，也有体制原因，最根本的是体制的制约。刑事司法救助的体系化和规范化，为我国的民事司法救助的研究奠定了良好的基础，打造了一个发展的价值平台。目前，我国刑事诉讼法对盲、聋、哑或者限制行为能力的人，未满18周岁的未成年人，可能被判死刑的人，没有委托辩护人的，人民法院应当为其指定辩护人。最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释规定，对于符合当地政府规定的经济困难标准的；本人确无经济来源的，其家庭经济状况无法查明的；本人确无经济来源，其家属经多次劝说仍不愿为其承担辩护律师费用的；共同犯罪案件中，其他被告人已委托辩护人的；具有外国国籍的；案件有重大社会影响的；人民法院认为起诉意见和移送的案件证据材料可能影响正确定罪量刑的，人民法院为其指定辩护人。因为，刑事被告人在一般情况下要受到刑罚的处罚，人身自由处于限制状态，如果自己不能保护自己的权利，很可能受到很大的伤害，后果不仅仅是人身自由的权利，还包括民事上人身、人格和财产权利等。刑事救助制度能够最大限度的保证被告人的权益不被侵害，从而保护被告人合法的权利实现。

    我国司法救助在民事诉讼方面起步较晚， 新中国最早的关于司法救助的法律文件始于1984年最高人民法院颁布的《民事诉讼收费办法（试行）》，2000年7月12日最高人民法院专门出台《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》，正式以法律形式提出了“司法救助”这一概念。2006年12月8日，国务院常务会议通过了《诉讼费用交纳办法（草案）》，该办法于2007年4月1日起施行。《办法》结合近年来人民法院开展司法救助的实践，对司法救助制度作了进一步的完善。专章规定了司法救助的主体、条件等内容，其中对减免诉讼费用分别规定了具体的适用情形。

    几十年来，人民法院进行司法救助使许多处于弱势群体地位的当事人保护了自己的民事权利，社会效果较好。对解决民事纠纷，维护社会稳定，促进经济发展起到推动作用。但我国司法救助制度的研究起步较完，司法救助形成制度只是近几年的事，其规定不具体、不明确，具体操作中难以统一，体系不完备是显而易见的。我国司法救助制度的不足主要有以下几点：

    首先，司法救助的对象界定不严密，且多限于民事、行政诉讼中。当事人在不同的程序中有不同的称谓，在审判监督程序、执行程序中当事人是否可以申请司法救助，法律没有规定。

    其次，司法救助的规定救助范围过于狭窄，采取的是列举式，很难穷尽。还有相当一部分确有困难的当事人打不起官司却又无法依法得到救助。

再次，司法救助的具体方式还仅限于诉讼费用方面，需要予以扩展。

    第四，免交诉讼费用和法院自身利益的冲突协调问题，这就使得司法救助的实行具有了不确定性。我国修改后的《刑事诉讼法》中增加了司法救助的内容，《法律援助条例》《律师法》、《未成年人保护法》等法律中对司法救助也有一些规定，最高人民法院的《规定》是关于法院实施司法救助的具体规定。但是，到目前国家还没有一部专门的司法救助法。

    三、制定司法救助法的必要性

    现代国家一般在民事案件都不给予私人以免费的法律救助，而采取民事诉讼收费原则，因为立法者要确保国家的财政利益并防止当事人滥诉。存在权益的损害，就存在救济的必要，存在权益上的弱势者，就存在救济的必要。弱势群体的某些权利仍不能得到理想的保障，从而由弱势群体衍生出诸多社会不安定因素。司法救助制度的建立和实施，其意义在于它弥补了司法公正机制中的“短木块”缺陷，从而使有可能动摇“法律面前人人平等”的宪法原则的“制度真空”得以填充。就我国的司法实践来看，制定一部司法救助法是非常必要的。

    其一，是实现宪法公正、平等原则，保障公民的基本权利的需要。宪法以保障人权为存在的根本价值，宪法追求的正义、秩序、自由、平等、安全、生存、发展等是宪法的恒定价值，司法救助制度正是公平理念不断发展的结果。公正和正义作为古老而持久的法律价值，“一直被宣布为法律本身的救世主思想”。一般来说，在西方资本主义国家，特别是在成文法国家，公民所应享有的司法救助权利，都直接或间接地规定在宪法原则之中,并且制定了司法救助法。

    其二，保证司法独立的必然要求。就《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》而言，有人认为法院既是法规的制定者，又是法规的实施者，人民法院的司法救助工作具有极大的随意性，没有有效监督法院的司法救助工作的机构。然而国务院制定的《办法》作为一个行政性法规，由其来规范法院的诉讼费用的交纳及司法救助，似乎也有失妥当。虽然诉讼费用是国家财政的一部分，但是由国务院来规定法院的司法救助等，似乎有行政干预司法之嫌。因此，非常有必要制定一部司法救助法来指导司法救助的实施。

    其三，完善诉讼程序的重要保障。司法救助制度属于诉讼程序制度的范畴，诉讼程序是由国家创制用以裁决社会冲突或纷争，保障既定的实体法律关系得以实现的规范和机制。公民享受司法救助的条件、范围、形式、程序等方面的内容，必须通过立法程序，上升为国家的法律规定，才能够与刑事诉讼法、民事诉讼法等法律体系相衔接，才能确立司法救助制度在整个法律体系中的应有地位，才能最终使公民的司法救助权利真正具有法律的可靠保障。

　　其四，提高我国法制文明的重要手段。随着国际社会日益崇尚生命和人权，越来越重视国家机器对公民的保护与服务，司法救助作为体现我国社会主义特色和司法为民的一个重要方面，应当受到立法机关的高度关注，及时把人民群众的愿望上升到法制的层次，制定出符合现代司法理念的法律来，用法律规范、约束司法救助工作，才能推动司法救助逐步走上法制化、科学化发展的轨道。

    其五，是切实落实司法救助的重要措施。最高人民法院制定的《规定》及国务院的《办法》对司法救助的相关问题作了进一步强调和明确。但无论从理论抑或实践的角度深究，均可发现这些做法支撑不利于司法救助工作的发展。司法救助属于国家社会保障制度的范畴，由国家立法来统筹安排为宜，一方面可显现国家对此应有的关注态度，符合现代司法救助制度立法的发展趋势；另一方面，可使司法救助获得来源于整个社会而不仅仅是司法机关的财力支持。

    司法救助制度是一国民主法制化进程的重要标志，是衡量一国现代政治和法治文明程度高低的主要标准之一。而一国司法救助制度是否健全，其中一个重要的标志就是看其司法救助法制体系是否完备。纵观世界范围内那些司法救助制度比较发达的国家，都有健全的司法救助法律体系作保障，许多国家都建立有专门的《司法救助法》。

    四、建构我国司法救助法的框架

    1.司法救助法的指导思想。当前，我国正处在一个急剧的社会转型期阶段，各种社会问题日益突出，最为突出的是因“贫富差距”而导致的“两极分化”问题越来越显性化了，从而造成了社会不公平。正如胡锦涛总书记在中央党校省部级领导干部“提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班”上做出的 “要在继续促进发展的同时，把维护社会公平放到更为突出的位置”的讲话，解决社会不公、弱势群体得不到保障的问题，建设和谐社会已经非常重要，刻不容缓了。和谐社会的建立必须建立在法律的基础之上，要通过有针对性的法律机制来实现社会公正，保障弱势群体。 要让社会的弱势群体有社会安全感，要让这些群体在遇到法律问题时，即使他们经济地位处于劣势，也会享有充分的司法公正。可预见的是，如果没有司法救助，贫困人员作为社会的弱势群体，其不但在程序上的合法利益得不到保障，继而在实体的合法利益也可能得不到保障。因而，维护社会公平、保障弱势群体、建设和谐社会应当成为指导司法救助法的立法思想。

    2.司法救助法的主体内容。

    （1）司法救助的适用范围。

    首先，应当明确司法救助适用的主体：任何人，只要自己的收入不足以支付诉讼费用的，均可以申请司法救助。但是盲、聋、哑或者限制行为能力的人、未满18周岁的未成年人、可能被判死刑的人等没有委托辩护人的，在涉及其本人的诉讼程序中由律师协助以及由法庭听取其意见时，应当获得司法救助。

其次，要明确在哪些法院可以申请司法救助。在所有的法院进行的诉讼都可以实施司法救助。

    再次，应当明确怎样的诉讼程序可以申请司法救助。司法救助制度的确立，旨在确保当事人依法平等行使诉讼权利，平等享有国家司法资源，体现社会主义司法制度优越性，维护当事人的合法权益，不管是原告、被告、申请人、被申请人，只要他们经济确有困难就应当给予司法救助，平等地保护他们的诉讼权利。司法救助，应当涵盖了包括案件上诉程序、执行程序、审判监督程序等。

    （2）适用司法救助的条件。

    首先，当事人应当提出申请。在诉讼的整个过程，当事人在任何阶段都可以申请司法救助，即使是由法院依职权指定律师协助或代理诉讼，亦是如此。

其次，申请人应当证明其收入不足。为了取得全额司法援助，申请人的月收入应低于一定的限额，领取最低平均工资的人或者领取救济金补贴的人可以当然得到司法救助。另外，不具备上述“收入不足”条件之人，如果从诉讼标的或可预计的诉讼费用来看有特别的利益，也可以作为例外而申请得到司法救助。

    （3）审查司法救助的机构及程序。

    我国可以参照西方发达国家的经验，设立专门的既具有司法性质的又具有行政管理性质的混合机构来审查。或者由司法局的法律援助中心统一进行管理，并由国家直接从财政划拨专项资金。

    这类办事机构在决定是否给予救助之前，可以收集、了解有关申请人经济状况的所有情况，并且可以听取任何意见说明。如果办事处做出决定同意对申请人给予司法援助，即要求法律援助中心、法院为申请人指定律师申请人提供协助或缓、减、免申请人的诉讼费用。办事处主任（科长）有权自行驳回“明显没有依据”的诉讼请求所提出的司法救助申请，还可以自行驳回经济收入明显超过可以获得司法援助之最高限额之人提出的申请。如由法律援助中心管理，这可由其从专项资金中将相应的费用划入司法机关，作为司法机关为当事人提供司法救助的补贴。

    另外对不给予当时人司法救助决定的，当事人可以向争议所涉法院院长或其代表提出申诉，法院院长在接受提出的申诉之后自行做出决定，但是，在提出的援助申请因诉讼明显得不到法院受理或者明显无根据而被驳回，或者申请被撤销时，向法院院长提出不服申请要受到限制。

    （4）司法救助的范围。

    如前所述，司法救助不仅要包括现有审判机关的诉讼费用的缓减免，还应当包括现有的法律援助制度。另外有关的刑事被害人救助制度以及对需要司法鉴定的弱势群体开展的法律援助等也应纳入在司法救助法中。

    首先，法律援助与司法救助的出发点和终极目的是一致的，它们都是为了维护社会弱势群体合法权益及保障诉讼公正。将法律援助纳入司法救助制度，不仅能够改变目前司法救助制度内容过窄的现状，而且能够改善弱势群体在进入诉讼后所处的不利地位。可结合司法救助和法律援助的规定，从而形成在司法活动中重要的“法律特别对待程序”，使司法救助在整个国家司法体系中有明确的法律地位，依法保障司法救助工作的顺利开展。

    其次，刑事法律援助不同于民事法律援助之处主要在于刑事诉讼的特殊性，刑事诉讼并不局限于法庭审判阶段，而是涉及到侦查、公诉、审判三个阶段。要让刑事法律援助贯穿于刑事诉讼的始终，就应在我国的立法中确立刑事法律援助的地位。一方面确保犯罪嫌疑人在刑事侦查阶段被告知有申请法律援助的权利，且对未成年人、盲、聋、哑以及可能被判处死刑的犯罪嫌疑人应在刑事侦查阶段给予其法律援助。另一方面对没有履行告知义务的机关规定制裁措施，以使法律具有可操作性。

    再次，对需要司法鉴定的弱势群体开展法律援助是涉及方方面的系统工程，政府的相关部门和全社会应予以支持，并在工作上为其提供各种便利。应结合法制宣传和普法教育发动全社会支持司法鉴定机构开展法律援助工作，履行对需要司法鉴定的弱势群体提供法律援助的义务。我国的司法鉴定机构相当部分是没有政府的经费支持的，以实行有偿服务而维持机构的日常运行，要求其承担对需要司法鉴定的弱势群体提供法律援助的义务，必然会增加其财政上的负担。在司法鉴定机构推行法律援助的时候要充分考虑到鉴定机构本身的承受能力。所以，对于鉴定机构所承办法律援助案件所付出的鉴定成本，应该在法律援助中心适当补助的基础上，政府相关部门采取经济措施予以补偿。如对实施了法律援助的司法鉴定机构给予的财政补贴或者减税、免税等政策。这样不仅可以调动鉴定机构承担对需要司法鉴定的弱势群体提供法律援助义务的积极性，同时也可以保证司法鉴定机构本身的良性运转。因此，在司法救助中对此做出一些必要的规定，可以形成一个全社会都关心社会弱势群体的良好社会氛围。

    （5）司法救助的撤消及惩戒机制。

    司法救助在三种情况下可以撤销：①救助的受益人恢复至较好的经济状况。这一撤销事由又包括两种情形，一是给予司法救助的决定本身引起了受益人的经济状况好转，另一种情形与给予司法救助的决定无关，而是受益人恢复掌握新的收入来源，而如果这种收入原来就存在的话，他就不能得到法律救助。②获得司法救助的人采取欺诈手段，对其生活状况谎报虚假不实之词，从而获得了司法救助，在这种情况下，司法救助应当被强制性地撤回。③如果获得司法救助的原告提起的诉讼程序被认定是为了推迟诉讼之目的或者属于滥诉行为，应撤回给予的法律救助。

    任何有利益关系之人均可请求撤回司法援助，司法救助管理机构也可依职权撤回；撤回可以是全部撤回，也可以是一部撤回；撤回司法援助的决定一经做出，在其确定的范围内即使原来获得援助之人被免除的税金、酬金与酬劳费均立即成为可以追索的费用，获得援助的人有义务返还国家支付的费用。如当事人拒不交纳相关费用的，应当规定惩罚制度，如：以妨害诉讼行为论处、强制执行等。

    最高法院的《规定》要求法院对拒不交纳诉讼费用的可以强制执行，但是规定过于原则缺乏实践操作性，导致诉讼费用流失。“都因无征缴执行措施而成了实质上的‘免缴’，成了‘救助不当’和‘当助不助’的绝妙注脚，有损法律的庄严和公信力。”

    （6）应当规定司法救助资金纳入国家财政预算。

    经费保障是司法救助工作正常开展的最根本条件之一，没有可靠的经费保障，司法救助工作往往就无从谈起。但由于我们国家尚未将司法救助经费纳入国家财政，国家财政支出的司法救助经费少得可怜，司法救助经费只能靠一些司法机关去东凑西要。每年的司法救助经费缺口太大，远远不能满足司法救助工作的实际需要。因为在实施现行司法救助过程中，经常存在需要司法救助的对象增多与法院办公办案经费不足的矛盾。

    因此，为了降低因法院承担过多的司法救助责任而造成的经费危机问题，既保障法院有足够的办公办案经费，又使司法救助工作顺利而有效开展，应当通过立法形式，把司法救助费用纳入国家财政预算，从根本上解决司法救助经费短缺的问题。同时也可以鼓励社会参与建立司法救助基金，以弥补国家财政拨款的不足。

    （7）我们还可以借鉴国外的有关经验，设立诉讼外调解和诉讼费用社会保险制度等。

    法国的法律制度中没有法律援助制度与司法救助制度之分，统称为法律救济制度。公共机构必须鼓励所有领域的当事人都寻求协商解决纠纷，这些领域包括民事、刑事、行政的案件，当事人不必须向法院提起诉讼，而又能够保护其合法权益。法国民法典规定了协商解决纠纷机制。所谓协商，是指当事人间经协商，在互相让步的基础上，所达成的结束其纠纷的协议。我国也可采用协商的形式解决部分标的额较小，案情简单的需救助的案件。省去法院的诉讼程序，节省了诉讼成本，笔者认为也可视为配合司法救助的一种方式。

    作为弱势群体可以申请司法救助，而中等收入阶层不能享受司法救助，但其实现诉权的成本又让其本身背上沉重的负担，针对这部分群体，笔者认为可借鉴英国和法国推行的诉讼保险制度，即公民个人预料到将来可能介入诉讼纠纷，在还没有发生诉讼纠纷前，每月或每年预先支付一定数额的司法保险费用，一旦将来发生诉讼事项，便可通知保险公司，由保险公司代为支付包括聘请律师费在内的一切诉讼费用。在我国，公民和法人均可成为诉讼保险的投保人、被保险人和受益人。当经营发生严重问题已濒临破产的境地，诉讼保险制度可为经常涉及诉讼领域的个人、法人和其他社会组织提供分担诉讼费用的渠道。

    司法救助制度内容牵涉三大诉讼法，故不可能将其列入哪一部诉讼法的内容，虽为贯彻法律面前人人平等的原则，但非实体法的权利内容规定，而是诉讼程序中的方式方法、操作程序方面的规定，针对目前的情况单独立法较为合适，对我国的司法救助事业的完善和发展具有重要的意义。

    总之，司法救助制度的完备与否，在一定意义上体现着一个国家文明程度的高低。我国应当在适应我国国情的基础上逐步完善现有的司法救助制度，并配合其他社会制度共同作用，以提高我国的司法文明水平。

    （作者单位：江西省崇仁县人民法院）