【摘要】 社区矫正现在在世界各国正逐渐形成一套相对完善的行刑制度，在我国现今行刑制度中也扮演着越来越重要的角色。一种制度的形成及完善是需要一个过程的。如果缺乏相应的监督，作为非监禁型行刑方式的社区矫正制度必然会被沦为罪犯躲避法律制裁的“合法”途径。因此，作为行刑方式的社区矫正同样必须纳入法律监督的视野，在检察机关严密的监督之下确保社区矫正工作取得实效。由于我国社区矫正制度尚处于试行阶段，检察机关的法律监督工作开展面临重重困难。

    【关键词】 检察机关；社区矫正；法律监督；制度完善

    为了适应社会的发展和行刑制度的改革的需要，2002年12月26日，司法部部长张福森在全国司法厅局长会议上正式提出：“要积极稳妥的地开展社区矫正的试点工作。”作为我国刑罚执行理念的一次重大变革，继上海，北京等地之后全国各地先后开展了社区矫正的试点工作，虽已取得了一定的成效，但是人们对社区矫正认识的偏差、法律的滞后等种种因素制约着社区矫正的进一步发展，社区矫正的法律监督困难就是亟待解决的问题之一。孟德斯鸠在《论法的精神》中曾经说过权利没有受到限制，必将导致腐败。没有法律监督，社区矫正将名存实亡。今年5月1日《刑法修正案（八）》的施行，社区矫正渐渐吸引了公众的眼球。就新形势下检察机关如何有效地对社区矫正实施法律监督，完善监督重点，改进监督方式，使社区矫正法律监督制度化、规范化，增强检察机关法律监督的实效，显得十分紧迫。本文将探讨一下我国检察机关在社区矫正工作中的作用，意义，在法律监督过程中可能出现的问题和缺陷，及其解决措施和建议，从而使我国社区矫正制度日益完善起来。

    二、社区矫正法律监督工作中存在的问题

    （一） 法律依据和监督对象问题

    社区矫正制度虽然正式被纳入了刑法文本中作为法律制度被正式建立启动，但是目前现状来看还极其不成熟，本次社区矫正入刑对于社区矫正制度是一个质的飞跃，为其提供了一个有法可依的法律依据，但有这个依据远远不够，必须尽快出台相关社区矫正的专门法律，明确各部门的具体职责。一项法律制度的建立，必然需要有相关运行的规则，而现阶段关于社区矫正的专门法律还没有制定，尤其是关于社区矫正法律监督方面的立法更加缺失。虽然最高人民检察院于2008年2月制定了《人民检察院监外执行检察办法》，里面明确规定了检察机关对公安机关进行监外执行的各种监督办法及相关措施，却没有涉及如何监督司法行政机关及相关社会团体对矫正对象的安置和救济，但这并非为社区矫正制度“量身打造”。该《办法》着重强调了如何监督公安机关监外执行的行刑行为，并没有涉及如何监督司法行政机关及相关社团对矫正对象的安置和救济。因此该《办法》并不能使检察机关充分融入到社区矫正制度之中，不符合中央在提出“加强和创新社会管理”背景下对检察机关的新要求、新期望。相关部门应尽快出台相关实施细则，使各部门有法可依，各司其职，从而保障社区矫正工作的顺利进行。

    就我国社区矫正的试点内容来讲，检察机关监督对象具有相当的不完全性。现行检察监督的对象主要是限于不该报请减刑、假释、暂予监外执行的罪犯，而对于应当报请而不报请的则没有纳入监督范围。就社区矫正的执行主体，工作主体来讲，检察机关的监督对象具有模糊性。社区矫正的执行机关我国《刑法修正案(八)》明确规定是公安机关，而负责社区矫正工作流程真正承担社区矫正的日常工作的工作主体却是司法行政机关。这种情况下，人民检察院究竟应该以执行主体即公安机关为监督对象，还是以工作主体即司法行政机关为监督对象，或者以两者同时作为监督对象呢？笔者认为这是个迫切需要解决的问题。

    （二） 监督机构的地位和职权问题

    开展社区矫正法律监督工作需要有专门的国家机关，因此设立专门的社区矫正法律监督机构是开展好这项工作的先决条件。长期以来，我国没有专门的对社区矫正工作进行法律监督的机构，导致社区矫正工作中出现很多监管不力，滥用职权的现象。检察机关在社区矫正法律监督中的地位得不到承认，有学者认为检察机关的法律监督权只是一种事后的、外部的监督权，人民检察院不宜参与到拟设置的社区矫正常设机构包括公安、法院、司法行政、民政、劳动和社会保障机关等在内的社区矫正委员会中去，而只能对社区矫正工作中不符合法律的问题提出检察建议，此观点实际上片面的理解了检察机关法律监督职权监督一语的含义，限制了检察机关在社区矫正中应有作用的发挥。

    社区矫正是一项综合性很强的工作，需要各相关部门依法履行各自的职责，互相配合，相互支持，但是现在是“联合办公”的办公模式，根据《通知》的规定社区矫正工作主体是司法行政机关，执行主体是公安机关，一旦发生对社区矫正对象监管不力的情况，具体的责任划分以及责任追究很难操控，造成人民检察院在行使检察监督权的过程中存在很多的盲点和真空。

    （三） 监督方式手段和检察队伍素质问题

    检察机关对社区矫正的监督一是其监督方式具有典型的滞后性，二是其监督手段很单一。一方面，人民检察院对减刑、假释、暂予监外执行的监督属于事后监督，不能介入到申报和审批的实质过程中去，监督最终都会流于形式。近几年，也有些检察机关在执行机关的配合之下想要尝试“事前监督”，在申报减刑假释之前检察机关派员参与讨论，但也只是听取汇报，核查材料份数等表面内容，其实质仍是一种形式审查。另一方面，检察机关的监督手段非常单一，只能采取向人民法院或社区矫正的执行机关提出建议或意见的方式。从我国现行刑事诉讼法第222条和224条的规定不难看出我国检察机关的监督手段只停留在了建议或意见上，并没有进一步的有效监督措施。近年来，最高人民检察院一再强调要加强刑罚执行监督工作，开展了一系列的活动来推动监督工作的有效进行。但是由于制度本身的缺陷，这一举措并未起到很明显的作用，监督工作仍然面临着许多问题。

    社区矫正工作不同于其他工作，它的特点直接表现为工作性质和对象的特殊性，需要采用特殊的工作方法，尤其是作为社区矫正的监督者，检察人员更需要专业化，但是，实际情况是，目前一线矫正工作人员由于缺少专业的甚至是综合的知识，在与其矫正对象接触和个别谈话中缺乏人性化的工作手段，感召力和亲和力不够，有的还不能整合各种社会资源去开展工作和解决问题，所以从事社区矫正监督工作的检察人员，其法律知识，专业知识和工作能力与社区矫正监督的要求还有一段距离。此外，由于社区矫正监督工作起步晚，工作方法还不成熟，工作成效还不明显，很多从事社区矫正监督的人员都失去了信心，很多检察人员不愿意从事这方面工作，所以，除了检察队伍需要专业之外，社区矫正监督功能工作还需要检察队伍的稳定、坚持。

    （四） 矫正对象合法权益的救济渠道和程序问题

    由于社区矫正制度还不成熟，有些检察机关监督观念还比较陈旧落后，矫正对象的合法权益保障难度还很大。社区矫正的实施容易导致自由裁量权的滥用和社区失控的局面。我国根深蒂固的重刑观念容易导致忽视人权，而且我国社区矫正还处于试点阶段，没有明确的法律依据和人员配备、对于矫正对象合法权益的救济渠道和程序等各方面的经验及制度规范都不足，难以使其合法权益得到有效的保障。

    三、完善社区矫正法律监督的措施和建议

    （一） 制定专门的法律，明确监督对象与内容

    要实现社区矫正法律监督的工作的完善化，规范化需要完善立法。多年的试点工作取得良好的效果，这表明社区矫正是被认可的，社区矫正的进一步发展在立法方面的要求越来越迫切。我国缺乏专门针对社区矫正制度的一整套法律及实施细则。我国应该借鉴发达国家社区矫正成功的经验并结合我国社区矫正试点工作开展的实际情况制定一部专门的社区矫正法。目前法律上虽已确定检察机关是社区矫正法律监督的主体，但仍有必要在法律中进一步细化。该方面的规定不但要对社区矫正法律监督的对象、范围、内容、方法等进行界定，而且要细化和完善监督程序，设置被监督方的义务性规定，弥补以往法律监督过于疲软的不足，使其具备约束力。同时，笔者认为立法上还应该授予检察机关提议审查规范性文件的权利。目前我国社区矫正工作的相关文件政出多门，时间混乱有时相互间还有冲突，由法律赋予检察机关提请人大审查规范性文件合法性的权力，使其获得实质的审查权，从而防止把法律监督流于形式。

    检察机关要明确其法律监督的对象，本文认为监督的对象并不是单一的，它应该包括：对社区服刑人员进行教育矫正、监督管理的司法行政机关，对判处管制、剥夺政治权利、宣告缓刑、裁定假释、决定暂予监外执行并履行法律文书送达职责的审判机关，对违反社区矫正管理规定的社区服刑人员采取惩戒措施的公安机关，以及对关押在监狱场所的罪犯变更为监外执行需要交付社区矫正的监狱、看守所等等。

    检察机关对社区矫正进行法律监督的内容主要针对的是社区矫正工作各个环节中可能出现的不合法行为。主要表现在社区矫正的决定、执行、变更和终止四个环节，即对监外服刑人员的交付执行及其手续是否合法、完备的监督；对执行机关是否在接受监督管理矫正期间违反法律、法规和有关监管规定的监外服刑人员依法给予处罚，是否对暂予监外执行条件消失的监外服刑人员依法收监执行以及是否对符合减刑条件的罪犯予以减刑的监督；对执行机关是否对执行期满应当释放、解除管制、恢复政治权利，或者执行期间死亡的服刑人员依法按期履行相关法律手续的监督；对执行机关是否及时建立帮教组织、建立管理矫正档案、落实日常监督管理措施以及对出现服刑人员脱管漏管问题是否及时采取相应措施的监督；对执行人员在社区矫正工作中渎职犯罪和贪污贿赂犯罪行为的监督等等。通过对这几个方面进行严密监督来促进社区矫正工作顺利开展，维护司法公正，维护社区服刑人员合法权益，维护社会和谐稳定。

    （二） 设立专门的监督机构，确定监督机构的职权

    为适应新形势，新任务，检察机关内部有必要增设社区矫正检察室。如成立了社区矫正工作领导小组及办公室，具体负责社区矫正法律监督工作。由于基层检察院管辖的行政区域内社区比较多，社区矫正对象复杂，进行法律监督的任务十分繁重艰巨，检察机关应在条件较差的基层院至少应安排两名检察人员专门负责社区矫正监督，经费和物质保障问题也要即刻提上议事日程。与此同时，设有监所部门的检察机关应该注意挖掘内部潜力，提高监督效率，特别是要加强负责监禁执行和非监禁执行监督任务的人员之间的沟通联系，保证刑罚执行监督的连贯性和有效性。大多数基层院监所部门配备了交通工具，办公自动化和信息化设备，为深入开展社区矫正法律监督工作提供了保障。

    要在社区矫正工作中充分发挥检察机关的作用，就要从法律上明确检察机关在社区矫正中的的职权、在制度上赋予检察机关必要的监督权力。笔者认为，检察机关在开展社区矫正工作时的职权应当包括以下四个方面：一时接受控告申诉权，即矫正对象对矫正措施不服或者认为执行部门或执行人员侵犯其合法权益的，向检察机关提出申诉的权利；二是调查取证权，检察机关认为社区矫正行为违法的，有权对司法局、法院、公安局的该项工作进行调查的权利；在调查的过程中，享有检查、询问、复印等相关权利；三是复议权，对法院等作出的司法认定，认为有错误的，依法提出异议，并由决定作出机关重新审查的权利，如认为法院作出的假释裁定有错误，可以要求法院重新审查；四是检察建议权，即对社区矫正工作中出现的问题和漏洞，提出检察意见，有关单位应当作出处理，整改落实和在规定的时间内予以回复。

    （三） 创新监督方式和手段，优化检察队伍的素质

    为了克服社区矫正监督方式的滞后性及监督手段的单一性，笔者认为以下几个措施可行。首先，开展动态监督。人民检察院应充分利用网络发展法律监督工作，构建社区矫正监督信息平台，建立社区矫正监督信息库，并与司法机关、公安机关联网资源共享及时了解本地社区矫正对象的情况，确保监督到位。其次，向社会公开法律监督情况。检察机关应将法律监督与社会监督结合起来，将法律监督工作情况通过定期的网上上传，向社会公开，至于社会舆论的监督之下，必将取得良好的监督效果。第三，开展综合性监督。综合性监督指的是检察机关在通过一段时期的监督观察，对各种社区矫正的情况进行分析总结，得出一些针对普遍性的，倾向性问题的综合性监督意见以纠正不正确的执法行为的监督方式。采用综合性监督模式应注意对问题原因的分析、规律的总结、机制的完善，有利于从整体上、制度上对执法活动进行规范。最后，建立同步监督制度。检察机关改变事后监督位同步监督，在公诉中积极开展量刑建议，促使法院合理考虑非监禁刑的适用。检察机关还应该及时审查刑事判决，保证裁决的正当性。对非监禁刑和社区矫正的执行严密监督，防止违法社区矫正执行情况的发生。

    在检察队伍素质建设方面，本文认为检察机关要组建专职的社区矫正人员并吸引社会力量加以辅助，成立一支专业的社区矫正队伍。要加强对社区矫正工作人员的培训教育，提高专业素质及工作能力，使其具备感召力、亲和力，从而轻松地开展工作和解决问题。在各高校法学教学中设立社区矫正专业，主修法律学、社会学、犯罪心理学、犯罪改造学和矫正教育学等课程，为我国检察机关组建专职的社区矫正队伍提供专门的人才。要逐步建立起任职资格和人才录用制度，实现社区矫正队伍的专业化和专职化。此外，还要树立起检察队伍对社区矫正工作的信心，确保检察人员坚守岗位，各司其职。检察队伍还要充分利用社会资源，充分动员各方面社会力量，促使社区矫正对象早日回归社会，融入社会。

    （四） 完善矫正对象合法权益的救济渠道和程序

    社区矫正是一种非监禁性的，人性化的刑罚执行方式，要体现人性化、以人为本的特点。对矫正对象的人权和其他合法权益进行依法保护，是每个参与执行的机关和工作人员必须遵循的原则。不能把社区矫正看成是在监狱劳改，也不能用社区矫正来侵犯矫正对象的人权及其他合法权益，更不能用社区矫正来“放羊”式的放纵矫正对象。检察机关要转变监督观念，严格杜绝社区矫正自由裁量权的滥用；尽快出台对社区矫正对象合法权益的保护救济渠道和程序等相关的法律规范，借鉴其他国家在社区矫正中对矫正对象合法权益救济渠道和程序中的先进的经验，促使矫正对象的合法权益得到有效的保障。

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    （作者单位：江西省峡江县人民法院）