人民陪审员制度是我国特有的一项政治制度，是吸收人民群众参加国家管理的重要形式，对促进司法民主、维护司法公正具有重要意义。但在人民陪审员制度的实施中存在一些问题，人民陪审员工作有被边缘化的趋势，主要表现在实施这一制度的相关部门对这项工作的重要性认识不足，没有当成一项专门的重要工作来谋划和实施。在人民陪审员制度实施过程中也存在一些技术性问题，这一切都影响了这一制度的实施效果，有必要通过在人民陪审员管理中实行选任科学化、培训经常化、管理常态化、陪审规范化和保障制度化等措施，从制度设计到具体实施都加以完善。基层人民法院在实施人民陪审员制度中主要存在以下问题：

    一、法院对人民陪审员工作重视不够

    由于人民陪审员工作远离审判工作中心，既没有考核，也没有问责，所以有的基层法院并不看重人民陪审员工作，审判人员对人民陪审员的作用也不重视，只是上级布置了这项工作，自己按规定完成任务而已。法院更看重的是人民陪审员可以弥补审判力量不足的作用，因为人民陪审员参与审理可以凑够合议庭人数。与人大正式任命的人民陪审员相比，法院更青睐用自己的临时人员充当人民陪审员或自己从外单位邀请人民陪审员的传统做法，因为这样的人民陪审员成本低、使用方便、也更听话。由于对人民陪审员的日常管理缺失，人民陪审员成了可有可无的陪衬，人民陪审员工作干不好基本没人过问，人民陪审员不称职或犯了错，似乎除了提请罢免再没什么好的措施，而在实际工作中提请人大罢免人民陪审员的个案几乎没有。

    二、人大和司法行政机关对人民陪审员工作不热心

    按规定基层人民法院应会同同级人民政府司法行政机关对人民陪审员人选进行考察，并对人民陪审员执行职务的情况进行考核，但司法局在人民陪审员制度实施中基本是配角，不会把人民陪审员工作当成重大事项来对待，也基本上没有对人民陪审员工作提出过建设性意见，更不会主动搞好调研和协调，最多是配合一下法院的人民陪审员工作。人大机关对人民陪审员工作的态度与司法行政机关差不多，除了人大常委会为人民陪审员颁发一下任命书以外，几乎没其他作为。在网上搜索一下有关人民陪审员的话题，基本上都是法院的有关文章，鲜有其他机关的评论或建议，人民陪审员工作在法院、人大、司法行政机关的关注度由此可见一斑。对人民陪审员选任方法做一个不贴切的比喻，法院好比是爹，人大好比是娘，司法行政机关更像是叔，但这个孩子生下后就成了爹不亲、娘不爱的“混血儿”，各方都不会视如己出，先天就营养不足，人民陪审员更象是生长在“陪”与“审”夹缝中的幼苗。

    三、社会公众对人民陪审员工作无兴趣

    从理论上讲，人民陪审员应当注意吸收社会不同行业、不同性别、不同年龄、不同民族的人员，以提高其代表性。但现任人民陪审员多是机关普通工作人员，法院急需的专门人才少，基层群众参与得更少。从人民陪审员的选任上来看，虽然在选任前在电视台发布了公告，还将选任人民陪审员的公告发到了各个单位。但实际报名者廖廖，单位推荐的更少，优选的余地很小。从人民陪审员的人员结构看，报名自荐的几乎全是有固定收入的机关人员，无固定收入的人员很少，占公众大多数的工人、农民群体没有报名的，也许是生计所迫，顾不上参政议政了。从人民陪审员的推荐方面看，可能是认识和宣传不到位的原因，单位推荐的很少，结果是法院急需的专业型人民陪审员没人来，法院只好找到人家单位要，人家还得说：行，咱们支持一下法院的工作，派一个人去当陪审员吧！看，这怎么成了支持法院工作了？从已任命的人民陪审员来看，有职务的人员偏多，无职务的社会人士很少。以赵县法院为例。第一批以单位推荐为主任命的15名人民陪审员，担任各种职务的人民陪审员就占了14名。第二批以自荐为主选任了30名人民陪审员，还是机关里的人员居多。由于报名的不多，法院只好去找医院、金融等部门让其推荐一些专业人士担任人民陪审员，或找司法局推荐一些乡镇司法所长担任人民陪审员（便于协助法院做调解等工作），这样下来正式任命的人民陪审员还是在单位担任中层以上职务的居多。倒是有些高等院校的毕业生咨询过人民陪审员的事，但一听说人民陪审员工作不是就业就走人了。与现在社会上的“公务员”热相比，人民陪审员工作简直是到了数九寒天。从人民陪审员的选任程序、条件、增退机制方面看，现行规定对人民陪审员的学历要求过高，也限制了人民陪审员的代表性，人民陪审员在社会各阶层的覆盖面亟待提高。

    四、人民陪审员发挥作用有限

    按说人民陪审员参与审判工作应当是既审又判，与审判人员同权办案。但实际工作中人民陪审员“陪而不审、合而不议”的现象很普遍。人民陪审员到法院的主要工作就是开庭时在审判台上座一座，很少参加庭前准备工作，更不可能全面了解案情，合议时必然是附合审判人员的意思，不能发挥应有的监督作用和纠正适用法律偏差的作用。从人民陪审员出庭率和参训情况来看，法院通知人民陪审员参加培训或从事陪审工作时，总有人以这事那事为由推拖，出庭热情不是很高。从报名参选人民陪审员的动机看，可能更多看重的是人民陪审员的名而不是实，恐怕对人民陪审员应发挥的作用不甚了了，有的人是想靠这个社会兼职拓展视野、提高能力，或是提高自己的社会地位。从人民陪审员参与最多的开庭和合议环节看，人民陪审员在开庭过程中很少发问，很难真正发挥与法官同权审判的作用，法官最多是安排陪审员宣读一些现成文字材料,就算陪审员参与审判活动了。在作出判决时,虽然陪审员有与职业法官平等的表决权,但是人民陪审员对法律知识明显缺乏,自然会产生一种屈从权威心理,在表决时多是遵从职业法官的意志，对案件的最终处理结果影响有限。

    五、人民陪审员的职能难以拓展

    人民陪审员参与审判在一定程度上能抵御非法干预，增强社会对司法裁判的认可度，有利于保证司法公正和司法廉洁。人民陪审员制度拥有的民众参与司法方式，与英美法系的陪审团式、大陆法系的参审式具有相同的社会价值，这些价值主要体现在人民陪审员凭“良心”来明辩是非、裁判曲直，能实现纯粹由专业法官审理时难以完全实现的自由、民主、公正、人道等社会价值。现在人民法院是社会矛盾的集中点，法院的职能在不断扩展，其工作范围不断扩大，审判难度也不断增大，法院的调解、执行听证、协助执行、化解信访等工作，都需要社会人士的帮助。人民陪审员参与这些工作具有得天独厚的优势，都可以大有作为。但从人民陪审员陪审的广度上看，除适用普通程序的案件外，基本没有参与适用简易程序审理的案件，基本没有参与处理申诉案件、立案、调解、执行阶段的工作，工作面很窄。从陪审的深度上看，人民陪审员实际上除参与庭审外，审判中的其他工作很少参与。尤其是“执行难”问题、涉诉信访等延伸性深层次工作，如人民陪审员能参与，无疑能与陪审员制度推进司法民主的精神相契合，有利于化解审判中的难题，有效化解社会矛盾，推进司法民主化进程。但由于制度设计和可操作性因素等方面的影响，制约了人民陪审员作用的全面发挥，人民陪审员的工作范围始终很窄，力度也不大。

    六、缺乏人民陪审员的监督机制

    人民陪审员制度的一项重要功能就是进行“司法监督”，而从现状看来，具有监督职能的人民陪审员本身就缺乏有效监督，难怪有人说：“以前可以私下找法官送礼，现在为什么不能找陪审员？”虽是一句戏言，却也未尝不是许多人内心的想法。人民陪审员在法院工作本身就是兼职，人民陪审员无需对错案负责，也不愿引火烧身，加上人民法院内部管理上有错案追究，所有的责任还是压在主审法官身上，人民陪审员的压力很小，违法成本也很小。这样,人民陪审员的作用发挥有限,产生了“陪而不审、合而不议”的现象,更不能与法官形成制约关系，这也是近年审判中陪审制度弱化的原因之一。人民陪审员不作为、乱作为了，由谁追究、如何追究的问题都缺乏具有可操作性的规定。由于现行制度对人民陪审员的监督严重缺位，由谁以何种方式监督人民陪审员履职的问题至今没有解决，至少从网上看，还没有发现一则人民陪审员因为履职出问题被罢免的报道。

    七、人民陪审员制度的发展后劲不足

    一是采取“随机抽取”方式确定人民陪审员参与陪审具体案件的制度，因缺乏随机抽取工具而影响了实施。因为摇号机等随机抽取设备太昂贵，基层法院由于财力有限，不愿意在此耗费过多的财力。再就是对随机抽取的过程也缺乏有效的监督。二是人民陪审员参加培训少，法院由于资金紧张，举办的人民陪审员培训较少，加上人民陪审员各有本职工作，参与培训的积极性也不高，影响了人民陪审员素质的提高。三是在人民陪审员的经费保障方面，由于法院经费是由地方财政保证的，一些地方由于财政比较困难，人民陪审员工作的经费保障乏力。按规定人民陪审员因参加审判活动、培训而支出的公共交通、就餐等费用，由所在法院参照当地差旅费支付标准给予补助，无固定收入的人民陪审员参加审判活动、培训期间由所在法院参照当地职工上年度平均货币工资水平，按照实际工作日给予人民陪审员误工费补助。但这些费用在实际发放中并不到位，人民陪审员待遇低且不能及时发放补助，影响了其出庭积极性。赵县法院人民陪审员每出一次庭只能给10元，且还是在年底发放，经费保障不尽如人意，更不要说通过为人民陪审员发工作证、着制式服装、提高出庭待遇等方式调动人民陪审员的陪审积极性了。

    鉴定人民陪审员制度在实施中存在以上问题，赵县人民法院按照《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》、《最高人民法院、司法部关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》、《最高人民法院关于人民陪审员管理办法(试行)》等工作规范的要求，认真落实人民陪审员制度，积极推进人民陪审员工作，认真把好人民陪审员的选任关、素质关、管理关和保障关，通过突出重点、突破难点和打造亮点，推动人民陪审员工作的选任科学化、培训经常化、陪审规范化、管理常态化和保障制度化，通过充分发挥人民陪审员的作用，推进了司法民主，确保了司法公正，取得了良好的法律效果和社会效果，为深入推进三项重点工作做出了积极贡献。该院的具体做法是：

    一是把好人民陪审员的选任关，实现人民陪审员选任的科学化

    该院于2005年和2010年分别选任了两批人民陪审员，积累了一定的工作经验，人民陪审的阶层覆盖面不断扩大，职能作用也不断加强，弥补了因法官老龄化造成的审判力量不足。为了搞好人民陪审员的选任工作，该院成立了人民陪审员选任工作领导小组，多次开会进行专题调研，多次与县人大和县司法局沟通协调，在人民陪审员名额和选任程序的细节上达到了共识，在此基础上成立了人民陪审员选拔考察小组，制定了选任人民陪审员实施方案。该院在选任前不但通过县电视台等媒体对选任人民陪审员工作进行广泛宣传，还向各县直部门和乡镇等单位专门邮寄了选任人民陪审员公告，在此基础上敞开接纳社会各界的报名，并有针对性地深入司法局、银行、医院、妇联等部门，发动有关部门向法院推荐具有专业知识的人民陪审员。海选报名结束后，该院本着广泛代表性与专业性相结合、组织推荐与个人自荐相结合的原则，对所有报名的人员进行考察、筛选，通过全面考察好中选优，为建立一支代表性广、结构合理的高素质人民陪审员队伍打下了良好的群众基础。人民陪审员人选确定后，该院举行了隆重的人民陪审员任命仪式，并邀请县人大、县政法委等有关部门出席会议，通过庄严的颁发证书仪式，让人民陪审员不但感到了职业尊荣，还感到了责任的重大。

    二是把好人民陪审员的素质关，保证人民陪审员的优质化

    为进一步提高人民陪审员的综合素质，让人民陪审员尽快进入角色，该院将人员陪审员做为“编外法官”，不断加大人民陪审员的培训力度。不但本院定期组织人民陪审员进行培训，积极组织人民陪审员参加上级法院组织的培训，还要求法官注重对人民陪审员的庭前引导，让人民陪审员在了解案情的基础上，全面了解争议焦点和有关法律规定，通过提高人民陪审员从事法律实务的能力，并使其与人民陪审员的社会优势完美融合，从而更好地发挥作用。该院将人民陪审员参加培训情况做为考核的重点内容，通过集中培训、座谈会、组织庭审观摩、个别交流等方式，根据人民陪审员的不同特点因材施教，并加强人民陪审员之间的联络工作，鼓励人民陪审员之间进行工作经验交流。人民陪审员管理也是法院与县人大、县司法局联络工作的重要内容。通过有关方面齐抓共管，使人民陪审员在职业道德、职业意识、法律知识、庭审能力、相关社会知识等方面的素质不断提高，为人民陪审员履职尽责打下了良好的道德基础和智力基础。

    三是把好人民陪审员的管理关，实现人民陪审员管理的常态化

    该院根据人民陪审员工作的实际，不断加强人民陪审员工作的调查研究，按照“经常培训、规范管理、严肃纪律、科学考核”的要求，积极完善人民陪审员的管理机制，健全人民陪审员管理的规章制度，通过建章立制规范人民陪审员的日常管理，调动人民陪审员的陪审积极性。该院明确政治处为人民陪审员管理的专门机构，规定立案一庭为人民陪审员随机参与庭审的管理机构，两个部门都确定专门人员具体负责人民陪审员的教育培训、日常管理、出庭陪审记录和年度考核等工作，经常性和阶段性工作都责任明确、有据可查。该院还制定了《人民陪审员考核办法》，依据人民陪审员的职责，采取分项考核、平时考核和年度考核相结合、奖励与惩罚相结合的办法进行考核。考核实行百分制量化打分，考核内容主要为人民陪审员的工作实绩、思想品德、工作态度、审判纪律、审判作风和参加培训情况等，考核依据为政治处的人民陪审员的培训和管理记录，以及立案一庭的出庭记录、办案法官的评价等日常记录。年终由办公室根据人民陪审员出庭次数等考核情况发放相关补助，使人民陪审员的日常管理有章可循且管理到位。该院将人民陪审员陪审率作为审判质效考核的一项重要指标，纳入本院质效管理体系，既调动了法官邀请人民陪审员陪审的积极性，也激发了人民陪审员参与陪审的积极性，唤起了人民陪审员的责任感。这样不但弥补了审判力量的不足，还提高了案件的陪审率。

    四是把好人民陪审员的出庭关，实现人民陪审员陪审的规范化

    该院努力推进人民陪审员参审工作的规范化，一是确保人民陪审员参审随机化。由立案一庭对人民陪审员参审案件进行随机抽取，坚持按规定随机抽取陪审员参与案件审理，通过制订严密规范、科学灵活的排案机制，有计划地安排人民陪审员陪审案件，尽可能地让每名人民陪审员都能参与各种案件审理，最大限度提高陪审工作的科学性和灵活性，确保人民陪审员陪审案件的平衡度，最大程度促进了审判工作的公开、公平和公正，提高了陪审的法律效果和社会效果。二是陪审案件广泛化，最大限度扩大了陪审的接触面。只要有符合陪审条件的民事、刑事、行政等普通程序案件，均安排人民陪审员参审，力促人民陪审员陪审的全方位和多角度。三是实现陪审的深度化，杜绝将人民陪审员当成点缀和摆设的现象，要求法官充分尊重人民陪审员，积极为人民陪审员履职提供一切便利，通过多种方式征求人民陪审员的意见，充分发挥人民陪审员的独特优势，确保司法民主和司法公正。四是确保陪审工作不走样。该院坚决杜绝“驻院陪审员”现象，决不安排一名人民陪审员常驻法院陪审，也不安排一名人民陪审员倾重一个审判庭的陪审，防止人民陪审员与某些法官形成利益关系。同时坚决杜绝非人大任命的临时人员冒充人民陪审员参审，确保了人民陪审员工作的规范有序，实现了审判工作与人民陪审员工作的双赢。

    总之，赵县法院在其他基层法院一样，虽在人民陪审员工作中做了一些有益的探索，但一些体制上、机制上的问题靠自身力量是无法解决的，需要国家权力机关和上级法院通过加强制度建设和机制创新, 力求使人民陪审员真正做到“既审又判”，保障人民陪审员依法履行职责。对可能影响人民陪审员发挥作用的各种问题,应从规范规章制度和运行环节入手,博采众家之长，根据中国的国情，有针对性地制定相关措施加以完善。同时借鉴一下英美法系的陪审团制度，让人民陪审员侧重对事实的认定，让法官侧重对法律的适用等，并汲取大陆法系参审制度等国外陪审制度的优秀成果并加以中国化，从而探索出一条中国特色的人民陪审员制度发展道路，为推进司法民主、确保司法公正、促进社会和谐做出积极贡献。