新民诉讼法主要就审判监督程序和执行程序进行了完善，其中有关审判监督程序修改有7个条文，涉及申请再审管辖、再审事由、申请再审的审查程序和审查期限等内容。《民事诉讼法》第178条规“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定、认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但不停止判决、裁判的执行”，较之于原民诉法，将民事申请再审案件管辖上提了一级，该条也被视为再审立法修改上的最大亮点，为解决当事人和社会公众反映强烈的“申诉难”、“申请再审难”问题打开了广阔的空间。修订后的《民事诉讼法》及《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>审判监督程序若干问题的解释》(以下简称《解释》)已实施了三年之久，其在解决“申诉难”、“申请再审难”方面，达到了其立法预期，但是在司法实践中也出现了诸如：司法资源配不合理、上一级法院再审案件暴增、增加当事人讼累等问题。如何既充分发挥提级管辖的优越性，又能严格限制其弊病，被广泛提及，也吸引了笔者的思考。本文采用文献梳理和实证分析的方法，首先介绍了现行民事再审案件管辖制度在司法运作中存在的弊端，其次详细剖析出现诸多弊端的原因，最后在利弊衡量基础上提出了提级管辖制度的具体完善构想。

    关键字:再审申请管辖  提及管辖制度  问题及对策

    引言

    修改后的民诉法将民事申请再审案件管辖上提一级，以成文法的方式保障了当事人申请再审的权利，维护各方当事人的合法权益，其产生的积极意义不容否认。但是，由于立法上提级管辖制度的构建及具体条款的设计存在问题，导致在司法实践中再审申请管辖任然混乱不堪，并未像部分学者所高呼的那么完美无瑕。本文中结合两个实证材料，仅对民事再审制度中申请提级管辖问题进行探讨。

    一、揭开提级管辖完美的面纱

   （一）展示提级管辖司法运行

    材料一：

   “2008年1至8月，民事案件再审受结案数福建高院同比增长近10倍，北京高院同比增长4.4倍，广东高院同比增长4.12倍，江苏高院同比增长4.44倍；还有一些省市检察机关抗诉案件的数量也呈增长态势，上海高院再审案件中的80%便来源于检察机关的抗诉。”【2】在民诉法再审申请管辖法院上提一级制度设定后，原本由各基层法院和中级法院承担的申请再审案件等办案任务，大多转由高级以上人民法院承担。从前文所列的情形来看，高级以上人民法院面临着相当繁重的再审办案压力，增加必要的机构与人员势在必行。

    正是为了缓解繁重的再审办案压力，部分高级法院则积极向省组织部、省编委申请增设立案、审监机构。如北京与上海高院分别增设申诉复查庭；湖北高院增设立案二庭和审监三庭；吉林高院则增设了立案二庭、再审立案一庭、再审立案二庭以及审监二庭等。与此同时，基层法院与中级人民法院的再审办案压力就在绝对程度上减小了。

    材料二【3】:

    2009年3月，甲男和乙女离婚纠纷诉至法院，该院调解未果，于2009年6月经人民法庭判决“甲和乙离婚，夫妻共同财产及债权全部归甲所有，夫妻共同债务也由甲负担”。乙女在接到判决书后于上诉期内向中院上诉，后经中院依法审理，维持了一审判决。不久，乙女向原一审法院申诉，称原审法官收受贿赂，枉法裁判，要求再审。原审法院法官直接告知其应向市中院申请再审。乙女又坐车前往300多公里的市中院申请再审，而市中院以同样的理由告知其应向省高级人民法院申请再审，乙女又坐车前往400多公里的省高院申请再审，省高院经审查终于受理了该再审案件，指定由原二审法院审理。

    （二）揭示审判实践中的瑕疵

    为了防止有“以点带面”的归纳问题的嫌疑，笔者在对材料选取上，选取了具有代表意见的典型材料，同时在分析归纳时，与其他的数据和案例横比，所反映出提级管辖中的问题的差异不大。在此基础上，笔者对材料一、二分析归纳，反映出在审判实践中，提级管辖制度并不是完美无瑕的，还存在着以下三个方面的弊端：

    1、高级法院及最高院“再审爆炸”

    材料一中，在新民诉法即将施行和施行初期，北京、广东、江苏和福建四个高院的再审案件受案数都达了同比时期的4倍以上，这种爆炸式增长方式，导致了高级人民法院在原有的司法资源基础上处理如此大量涌入的再审案件，对其工作负担上造成了难以承受之重，同时也造成大量的应当受理的再审案件因司法资源的局限性被拒之门外，已受理的再审案件大量积压。虽然在立法上，期望通过《民事诉讼法》第181条第2款后半段【4】，来减轻高级人民法院及最高院的再审压力，然而仅凭该款规定予以解决司法实践中高院及最高院的“再审爆炸”问题，未免太过杯水车薪。

    2、司法资源配置不合理

    材料一中，各高级人民法院为缓解再审的压力，积极向省组织部、省编委申请增设立案、审监机构，同时各高级法院除向各地省编办申请增加必要编制外，多数法院还分别从本院其他相关审判部门抽调部分人员、从各中级法院借调部分人员等来扩充原有立案庭或审监庭的人员规模，增加再审办案力量。这就打乱了原来的司法资源配置，削弱了其他审判部门的司法力量。同时，审判实践中，民事申请再审案件审查上提后，基层法院仅承担极少量的依职权决定再审、抗诉案件审理、刑事、行政申请再审案件及控访工作，基层法院的审判监督工作量大大减少，其审理再审案件的功能基本萎缩，造成了司法资源的闲置。

    3、增加当事人讼累

    材料二中，乙女以期通过再审维护其合法权益，依次分别向基层法院、市中院和省高级人民法院先后申请再审，该案后经市中院再审重审，最后认定甲男非法转移共同财产，依法判处甲男向乙女支付共同财产折款33000元，虽然本案最终以乙女胜诉而终结。但是乙女在申请再审维权路上所投入的诉讼成本也是巨大，根据其口述，乙女向县、市和省高院申请再审，共花费9000多元，占其最后判决收益的三分之一。

    诚然，民事再审申请提级管辖，在缓解“申诉难”、“申请再审难”，保障当事人的合法权益方面均发挥了积极的作用，但是由于在立法和制度构建上均存在许多问题，从而导致在司法运行过程中提级管辖并不是完美无瑕的，暴露出了诸如省高院诉讼暴增、司法资源配置不合理、增加当事人讼累等弊端。

    二、探析提级管辖瑕疵的成因

    前文所述，我国民事再审提级管辖制度在司法运作中存在诸多问题，用理想的价值目标来衡量，这与修改民事再审程序的立法意图相去甚远，究其原因，既包括法律规定等内在因素的制约，又受到司法环境和司法公信力等外部因素的影响。笔者以期能从立法和司法两个方面探究提级管辖瑕疵的成因。

   （一）立法上的“一刀切”

    修改后的《民事诉讼法》第178条规定：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但不停止判决、裁定的执行。”较之修改前的条款，删除了原条款中可以向原审法院申请再审的规定。究其原因在于：“一是在当前的司法环境下，当事人对作出生效裁判的原审法院普遍缺乏信任，对由其审查再审案件的公正性存在疑虑；二是因为受原审法院法官之间的人情关系、可能存在的先入为主以及其他因素的影响，由原审法院受理、审查当事人的再审申请并决定是否裁定再审，实践中存在存在一定障碍；三是原来的可向原审法院或上一级法院申请再审的规定在审判实践中造成了一定的管辖混乱状况，如上下级法院在处理再审申请时相互推诿、当事人多头申诉、法院重复审查等问题”。【5】

    尽管该立法修正契合了现实的司法需求，符合当事人和社会大众的整体愿望，但是这种直接“一刀切”的修改是存在问题的。

    长期以来，我国立法的一个很大的弊端，就是法律条文过于粗陋，这种粗陋还被某些人美其名曰为“简明扼要”。修正前的民诉法中赋予了当事人民事再审申请管辖的管辖权，当事人既可向原审法院也可向上一级法院申请再审，但是却并没有对上一级法院和原审法院的管辖条件和情形进行细化，导致了审判实践中两法院之间相互推诿，激化了“申诉难”和“再审申请难”。但是修正后的提级管辖却并没有改变立法粗放的弊病，直接将原审法院的再审申请管辖权删除，显然是不符合司法实际的，其理由在于：“(1)审理的便利性, 即由原审法院管辖再审案件,便于诉讼卷宗的调阅、便于当事人进行诉讼。(2)域外规定的再审事由较为清晰,可操作性较强,故由原审法院进行再审同样容易把握和认定。(3)其司法具有很高的权威性和公信力, 无论是下级法院还是上级法院的判决,其既判力都易于得到当事人的尊重。(4)再审之诉是一种非常的救济程序,而不是正常的审级制度,不是审级制度的制约问题, 故对其管辖法院不需要提级。(5)法院之间存在事务管辖(类似于我国的级别管辖)和职能管辖 (即有的法院的审判职能在于一审, 而有的法院的审判职能在于二审或三审)的分工,由原审法院管辖再审案件也是出于维护事务管辖和职能管辖制度的需要。”【6】

   （二）配套制度不完善

    法律业务的职业化，诉讼业务分工化是现代诉讼发展的趋势。而我国无论是在立法还是司法层面，对再审程序未真正做到业务的分工化。“而整个司法制度犹如一部构造精密的机器，任何局部的改革必然会引发相关领域配套改革的要求，正所谓“牵一发而动全身”。”【7】一项制度的立法意图可能很好，看起来很完美无瑕，但实践效果却往往不尽如人意，原因就在于制度的配套性、系统性缺失。再审管辖只是再审之诉中的一个环节，它与其他再审制度密不可分，与中国独具特色的信访制度浑然一体，与一、二审程序前后呼应，甚至与整个司法改革紧密相联，在配套的制度措施没有完善前，提级管辖很难单独发挥其功效。

   （三）诉讼效益与诉讼公正失衡【8】

   “从经济学的角度看，诉讼制度的目的就是要使错误的判决成本和诉讼运行的成本之和最小化。前者指错误判决带来的资源浪费，后者指为达成判决而耗费的司法资源”。【9】波斯纳先生实际上提出了可应用在任何制度上的经济分析方法，涉及到诉讼领域，即为诉讼效益。通常所说的诉讼效益仅指经济效益，即诉讼程序的诉讼收益和诉讼成本比值呈最大值。通俗来讲，在个案中，就是诉讼收益和诉讼投入的比值，其中诉讼收益就是通过诉讼所获得的实际收益，也即诉讼公正的经济量化值。表现在民事再审程序中，就是当事人在该程序中的最后诉讼结果收益和诉讼投入之间的比值。用诉讼公正和诉讼效益来考量民事再审提级管辖制度，存在着失衡的境况。

    第一，无论诉讼结果如何，诉讼活动其本身都不具备创造任何的经济利益的功能，其制度的经济价值在于最大程度上实现社会资源的优化配置。也就是说，“在投入诉讼制度运行的固定成本时，一种诉讼程序越是有利于社会整体资源配置的高效率，那么这种程序的效益就越高”【10】。前文已阐述了民事再审提级管辖制度在未增加诉讼收益的情况下却加剧司法资源配置不合理。

    第二，诉讼公正包含实体公正和程序公正两方面内涵。笔者试从个案的程序和实体两方面来对民事简易程序的诉讼公正进行考量。从程序方面而言，仅一个很小环节的改变，很难对再审提级管辖的程序公正考量，而在实体方面当事人却要付出巨大的代价，主要体现在以下两个方面：首先，诉讼成本增加。材料二均有所反映；其次，诉讼周期的不恰当迟延。“诉讼周期不恰当延长的民事诉讼程序在很大程度上对寻求正义的公民来说是没有意义的”。【11】由于提级管辖，在民事再审案件爆炸的高院和最高院，再审案件久拖为立、久拖为结的现象普遍存在。因而，综合程序和实体两方面，民事再审提级管辖必然导致其公正的降低，该种程序运行下的诉讼结果比之原带来的正义总量要少。

    三、完善提级管辖制度的构想

    笔者以其有限理论功底和浅薄的实践经验，通过对民事再审申请提级管辖的司法运行情况进行实证分析，发现提级管辖司法运行过程的不足和缺陷，并分析了原因。同时，也指出了司法实践中再审提级管辖制度存在的诸多弊病和不足，对其进行改革和完善，使其适应现代司法的需要有重要现实意义。笔者认为，完善民事再审申请提级管辖制度，应保持原审法院法院管辖权的立法例，同时对不同级法院的管辖予以立法细化，完善相关的配套制度，建立合理的再审之诉。

   (一)提级管辖的具体制度设计

    1、国外立法例的参考

    世界各国对民事再审管辖的规定有四类：“日本民事诉讼法第422条第1款规定，再审案件专属于原审法院管辖。考虑到再审案件“一事二诉”的特点，德国民事诉讼法赋予一审或者原审法院对再审案件的管辖权。日本民事诉讼法第422条第2款规定，就同一事件作出前后生效裁判法院的共同上级法院合并管辖。在比利时，民事再审案件管辖权归最高法院。”【12】

    2、提级管辖制度的具体构想

    各国根据国情制定了合理的再审管辖制度，研究各国的立法例是为完善我国提级管辖制度提供经验的借鉴和参考。但是中国在具体制度的细化时都无法脱离“中国特色”这一考量。由于在司法实务中，基层法院承担了全国民事案件75%的案件审判，为方便当事人和合理配置司法资源，再审案件的申请管辖任然应当以原审法院管辖为原则，以上级法院的管辖为例外，具体如下：

    第一，确立原审法院管辖制度。在《民事诉法法》再审申请管辖上，折衷修改前后和修改后的立法规定。具体为“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认定有错误的，可以选择向上一级法院人民法院申请再审，但不停止判决、裁定的执行。”首先在立法上明确赋予再审申请人选择法院管辖的权利，但是当事人同时向原审法院和上级法院申请再审的，应规定为“由上一级法院管辖”，设置较窄范围的提级管辖。

    第二，建立再审申请保证金制度。为防止败诉方肆意启动再审审查程序，强调再审审查的严肃性，节省诉讼资源，应建立再审申请保证金制度。不仅如此，在制约当事人肆意向两级法院申请再审方面有很明显的限制作用。这一制度的具体措施为：再审申请人必须向任何一级法院申请再审的，都必须缴纳再审保证金，如同时向两级法院申请，经审查无权管辖法院有权没收其保证金，有权管辖法院对保证金则做如下处理：作为败诉方的再审申请人，向上一级法院申请再审审查时，向法院缴纳适当的保证金，经审查后，如果原判无误，再审申请人被裁定驳回再审申请的，可将其保证金纳入执行程序，作为执行款处理；若经审查后，认为原判有误裁定再审的，应退还保证金，进入再审程序。这样规定，其意义有：首先，可以增强当事人的风险意识，有效遏制当事人的滥用申诉权行为；其次，促进执行工作的落实；最后，减轻上一级法院再审复查的压力。

   （二）完善提级管辖制度的配套制度

    任何一制度都不是孤立存在的，作为再审制度一个环节的提级管辖制度更是如此，为了更好的完善提级管辖制度，其配套制度的完善也是必不可少的。

    1、改变民事审级制度

    提级管辖对审级制度冲击最大的主要是一审和再审案件的受理和息诉稳控机制的发挥。为此，有必要对各级法院的职能作如下调整：改变单纯以诉讼标的确定级别管辖的现状，实行以当事人所在地与诉讼标的额大小相结合，兼以诉讼标的额为主、案件性质为辅的制度，同时考虑高级别法院的指导和监督功能、各级法院抵御地方保护主义的能力大小和案件的疑难、复杂程度，以两审终审制度为基础、一审案件主要由基层和中级法院管辖的原则，以高级人民法院审理为例外，严格限制高级人民法院受理民事一审案件的条件

    2、实行再审收费制度

    当事人向法院申请再审，应预交案件受理费。案件再审后被维持或再审申请人撤诉，应由再审申请人承担案件受理费；如果改判，受理费由被申请人承担；如果调解，受理费由双方分担。以便通过收费来遏制当事人滥用诉权，随意申请再审，减少再审案件的数量，减轻法院的压力。为防止无理缠诉的发生，对败诉的申请人应给予制裁，如果维持了二审判决，则败诉的申请人应承担对方为打官司所花费的交通和食宿等必要的费用。同时，对于因审判人员的违法行为或审判人员的违犯法定程序的行为导致的事实认定和法律适用错误造成的再审，应当免除当事人缴纳诉讼费的义务。

    3、调整审判资源配置，转变职能

    民事再审制度改革直接导致再审任务在上级法院与基层法院间的重新分配，同时也牵动民商事审判整体格局，基层法院的初审法院定位得到进一步的强化，中级法院的二审法院定位和高级法院的再审法院定位更加明显。中、高级法院应主要通过办理二审案件和再审案件，实施对下监督和指导，各级法院都需要进行不同程度的调整，及时转变职能。如北京与上海高院分别增设申诉复查庭；湖北高院增设立案二庭和审监三庭；吉林高院则增设了立案二庭、再审立案一庭、再审立案二庭以及审监二庭等。与此同时，基层法院与中级人民法院的再审办案压力就在绝对程度上减小了。

    结语

    提出问题、分析问题是为了更好的解决问题。提级管辖的优越性非常突出，缺陷也非常明显，但总的来说利大于弊，不能因为其存在的瑕疵而对其全盘否定，同时也不能因为其光芒而忽视其瑕疵，这就要求我们必须设计出精细的具体制度，才能充分发挥其优越性、避免其弊端的发生。然而，任何一项新机制的发展和完善都是需要在寻根溯源、探索其存在的合理性基础上，不断的“否定之否定”式的实践改造和革新，当然，客观地说，本文对民事再审提级管辖制度的研究仅是初步的，更为深刻的反思和更为科学的建构，需要更为全面精细的进一步研究。

    注释：

   【1】 新民诉法立法确定了民事再审提级管辖制度，国内多位著名民诉法学者对这一制度的确立予以了诟病，认为其并不像立法者所推崇的那样完美无瑕，详见王亚新：《民事审判监督制度整体程序设计——以<民诉法修正案>为出发点》，载《中国法学》2007年第5期；李浩：《民事再审程序的修订：问题与探索——兼评<民诉修正案>对再审程序的修订》，《法律科学》2007年第6期。

   【2】法制日报：《再审案件上提一级管辖，各省高院案件成倍激增》，载www.zaishenwang.com，于2012年6月7日访问。

   【3】 该材料来源于上饶市某县人民法院真实案例，笔者根据乙女的口述，整理归纳而得。

   【4】《民事诉讼法》第181条第2款后半段内容：最高人民法院、高级人民法院裁定再审的案件，由本院再审或交其他人民法院再审，也可以交原审人民法院再审。

   【5】 赵钢、 刘学在：《民事审监程序修改过程中若干争议问题之思考》，载《中国法学》，2009年第四期第166页。

   【6】 前引5

   【7】耿晓冬，宋旺兴：《试论民事再审案件提级管辖制度》，载www.9ask.cn/，于2012年6月15日访问。

   【8】 诉讼爆炸和司法资源的有限性催生了简易程序，其实质是诉讼效益和公正的博弈结果。效益和公正是一切制度都必须考量的两个相互依存又有所冲突的价值目标。

   【9】（美）理查德•A波斯纳著，蒋兆康译：《法律的经济分析(下册)》，北京，中国大百科全书出版社,1997年，第717页。

   【10】 章武生：《民事简易程序研究》，中国人民大学出版社,2002年，第11页。

   【11】【意】莫诺.卡佩莱蒂：《当事人基本程序保障权与未来民事诉讼》，徐昕（译），法律出版社，2000年，第46页。

   【12】 桂闻：《民事再审程序研究》，中国法制出版社，2006年版，第168-170页。

    （作者单位：江西省上饶市鄱阳县人民法院）