民事审判级别管辖制度是从纵向确定不同级别法院之间一审民事案件管辖权限的一项诉讼制度。由于现有法律规定和审级制度的不完善，以及下层法院受制于上层法院的行政化管理模式的影响，加上经济利益的驱动，导致级别管辖无序和审判资源分配不合理现象凸显于司法实践之中，不利于保障公正与效率。级别管辖制度的核心问题是上下级法院之间管辖划分标准的科学性问题。笔者既不赞成传统上的“三结合标准”，也反对目前以“争议标的额为主要标准”。本文拟从基层法院的视角提出自己对现行审级管辖制度的看法和修改建议。

    一、我国民事审判级别管辖制度存在的不足和缺陷

    1、《民事诉讼法》和最高人民法院司法解释的规定过于笼统原则，不便操作。《民事诉讼法》和司法解释顺应我国的传统作法，实行的是案件性质、繁简程度和影响范围相结合的“三结合标准”。但案件的简单与复杂、社会影响大小、涉及面广狭的标准却界限模糊不清，易受主观因素影响，使具体案件的管辖在很大程度上取决于法院的自由裁量，造成级别管辖的不安定和少数法院随意确定级别管辖。

    2、各省法院内部规定的争议标的金额的标准差异太大，缺乏统一性和严肃性。有的省将民事、商事案件区分开，有的则合在一起加以规定。不同省份规定基层法院受理的最高限额，高的达600万元，低的则只有20万元级别管辖争议金额界限标准的差异性和随意化，使得级别管辖的确定变得复杂，对同样争议金额的案件，不同地区的当事人在选择向哪个审级法院起诉时，会遇到一系列不便，在形式与内容上难以体现公平。

    3、审判资源配置的不合理。尽管基层法院、中级法院审判案件数占全国法院审判案件总数的95%以上，但在审判资源尤其是人力资源的分配上却往往处于劣势地位。上级法院的法官素质虽比下级法院法官的素质高，但在研究和指导审判工作中的难点问题时，却常因缺乏具体的审判实践和办案经验，更多地局限在理论的层次上，难以对下级法院的审判实践工作形成更具体的指导。而下级法院的法官虽有丰富的办案经验和审判实践体会，却因水平或时间、精力有限，也难以深入研究审判工作中的难点，并提升到更高的理论层次去思考，造成审判与实践相脱节，出现了法官精英少办案、办简案、大众法官多办案、办难案的倒挂现象，造成人力资源的浪费与缺位。

    4、利益分配格局的不合理。我国民事审判实践的现状是，下级法院的司法管辖权严重受制于上级法院。最高人民法院和各省高级人民法院在根据案件标的额确定级别管辖时，往往将大标的财产案件分配给最高院或省高院一审受理，将中标的财产案件分配给中级法院一审受理，而小标的财产案件则分配给基层法院一审受理。由于法院的诉讼费收费标准主要取决于案件争议标的额，标的额越大的案件，诉讼费收费也越高，因此不难看出，上级法院通过运用手中的行政权力，在制订有关的利益分配制度时，总在不自觉地维系其上层集团的利益。基层法院由于无权制定管辖标准，往往被动地处于最底层的窘迫困境。值得关注的是，这种不合理性随着《诉讼费用缴纳办法》的实施，矛盾变得更加突出，使审判机关的利益分配格局出现了强者更强（上级法院、沿海发达地区法院）、弱者更弱（基层法院、老少边穷山区法院）的趋势。

    5、现有的两审终审制在程序设计上存在较大的缺陷。主要表现在：一是不利于充分发挥四级法院的整体功能和实现不同的价值目标。没有严格意义上的只审理法律问题的上诉法院，上下级法院的功能定位存在“全而不专、差别不明”的现象。二是不利于确保司法的公正性和权威性。由于审级太少，当事人通过正当的诉讼程序寻求司法救济的机会就不充分，不利于确保司法公正。而且终审法院的级别较低，也不利于抑制地方保护主义和二审法官自由裁量权过大的问题，难以从源头上预防和遏制司法腐败的滋生蔓延。三是审判监督程序面临的压力使二审终审制暴露出高成本、低收益的弊端。近年来，民事案件经二审终审的判决被提起再审的比例居高不下。有的案件经过多次申诉、再审，仍在寻求上访之类的救济渠道。“终审不终”的现象在全国法院屡见不鲜。二审终审制度正在被申诉、再审、抗诉、审判监督以及其他种种复查程序冲击、侵蚀和瓦解。

    6、各地规避级别管辖规定“越权”受理案件的现象难以杜绝。常见的方式主要有：一是在立案阶段“化整为零”，将一个本该由上级法院管辖的大标的财产案件拆成几个中等标的案件，由下级法院直接立案审理。二是在立案之后变更诉讼请求。在立案时有意隐瞒或夸大争议标的额，等案件受理后再提出增加诉讼请求或撤回部分诉讼请求金额，以达到降低或提高审级的目的。三是利用《民事诉讼法》第三十九条管辖权转移的规定突破审级限制，使争议标的金额的划分标准形同虚设，未能达到预期的规范效果。

    二、完善级别管辖制度的思路和建议

    1、下放一审案件的管辖权。必须彻底改变目前以诉讼标的额确立级别管辖的做法。建议最高人民法院能够在全国范围内作出统一规定：普通民事案件不论标的金额大小，原则上由基层法院一审管辖；对少数性质特殊的案件（如重大涉外案件、知识产权纠纷、专利纠纷、可能存在地方部门保护主义干预的案件）管辖权适当上调，可由中级人民法院一审管辖；省高级人民法院、最高人民法院不再直接受理一审民事案件。同时在利益分配模式上，建议从下级法院的诉讼费收入中，提取一定比例作为上级统筹专项款，以确保上级法院的审判经费和办公开支，不足部分还可以由上级财政拨款解决。下放一审案件管辖权的优点在于，既能确保级别管辖划分标准的统一、明确，又能便利群众诉讼，消除地方保护主义和行政干预，而且通过对利益格局进行合理分配，有利于解决基层法院经费保障机制脆弱的问题，从根源上杜绝因利益驱动而争抢案件管辖权的现象。

    2、实行三审终审制度。设想是：假如将我国不同级别的法院看成是一个金字塔型的梯级结构，那么位于塔基的基层法院直接审理一审案件，负责将法律正确适用于由其认定的案件事实；位于塔腰的中级法院为二审上诉法院，既要关注案件认定事实的正确性，也要关注法律适用的正确性；居于塔顶的省高级法院为终审法院，只限于以统一法律解释为目的的法律审，不再进行事实审；位于塔尖的最高法院则可以对高级法院审理终结仍然提出上诉的案件有裁量性的上诉管辖权，并侧重于司法解释和业务指导职能，保障法律适用做到平衡和统一。由于三审终审制已经在程序上为当事人多提供了一次生效前纠正错误判决的机会，因此为了避免生效判决陷入申诉困境，保证法院生效判决的权威性和高效率，按照三审终审制的模式运行，必须大力压缩和严格规范审判监督程序，实行有限申诉、有限再审。例如规定，无正当理由放弃上诉权的当事人不得申请再审；非法定事由不得申请再审；实体处理重大错误才能启动再审程序纠正；取消检察机关的抗诉监督权等等。

    3、推动上下级法院审判资源的合理调配与互动交流。一方面，在人、财、物等审判资源的配备上要“重心下移”向基层倾斜，精简上层法院人员，充实审判第一线力量，形成金字塔形的资源配比结构。另一方面，要加强上下级法院法官的双向交流。选派部分上级法院法律专家到下级法院挂职锻炼，使高层法官能够最大限度地接触普通案件的审理，以便增加审判经验，掌握审判情况，有利于指导审判实践。同时通过法官遴选机制让下级法院优秀法官能有机会晋级到上级法院，或是选调下级法院审判骨干到上级法院跟班学习与业务培训，以达到上下级法官业务上的优势互补、技能交流和素质平衡。

    4、完善级别管辖异议和管辖权转移制度。一要确立级别管辖异议程序，赋予级别管辖异议应有的法律地位。对当事人提出级别管辖权异议，法院应以裁定书的形式进行审查，当事人对驳回管辖权异议裁定不服的，可以进行上诉。二要对管辖权转移制度作出明确限制。建议删除《民事诉讼法》中关于管辖权下放性转移的有关规定，并对管辖权上调性转移进行规范和限制，对于涉及当地人民政府、行政部门或主体身份特殊，不宜由基层法院审理的案件；或者在上一级地区具有重大影响的民事案件；以及在适用法律上有普遍意义的新类型、疑难案件，可在一审法院受理案件后，依法报请上一级人民法院指定管辖或由上一级法院提级审理，以克服地方保护主义对审判工作的干扰，统一法律适用。

    （作者单位：江西省新建县法院）