社会管理创新在2009年底的全国政法工作电视电话会议上作为三项重点工作的组成部分之一被提出，它是指导我们党精神文明建设的重要纲领。只有加强和创新社会管理，正确处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，最大限度激发社会创造活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素，妥善协调各方面的利益关系，才能更好地保障和改善民生，促进社会公平正义。胡锦涛总书记也在今年的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话强调，要扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系。笔者是一名劳动保障监察行政执法人员，在进行劳动用工管理和处理劳资争议过程中，深感困扰的是，建筑领域的劳动用工管理不规范导致不稳定因素激增，群体性事件频发。为幸福肇庆的建设，加强和创新建筑领域的劳动用工管理，亟待解决。笔者试就目前建筑领域劳动用工管理的现状、存在问题、成因以及解决方法做粗浅的探讨：

　　一、建筑领域劳资争议的现状及存在问题

　　近5年以来，由于国家加大了铁路、桥梁、高速公路等路政设施的建设，房地产市场一路火爆，建筑领域热闹非凡。以我们本地为例，除了星湖名郡、华生中心、华英别墅群、临隐天下、星湖尚景苑、星湖湾、中源名苑、臻汇苑、宝翠园、尚东康城等多家楼盘在建外，市第一人民医院、市图书馆、市中医院以及经适房等多项市政民心工程也在如火如荼地进行，而同时，国家、省一级的路政建设如南广铁路、贵广铁路、广佛肇城际轻轨项目也在我市城区及各县市区铺开。据不完全统计，我市市直在建的建设项目约有400家。随着建筑领域的劳动用工的升温，建筑工人追讨工资、工伤认定以及工伤待遇赔付的投诉也同步增长。建筑领域的追讨欠薪数额巨大，涉及人数众多、拖欠薪金的周期较长，若得不到及时的处理，极易引发矛盾升级，工人经常会采取一些上高速公路堵路、市政府门前示威、甚至围攻工地项目部、扣留项目部经理作为人质、民工跳楼、淋汽油自杀等一些过激的手法，对当地维稳工作造成极大压力。

　　二、建筑领域劳资争议频发的成因

　　终究建筑领域的劳资争议，造成其频发的原因主要有以下两方面：

　　（一）非法分包、转包的现象普遍存在。尽管早在1997年《中华人民共和国建筑法》已明确提出“禁止将工程发包给不具备施工资质的单位或者个人”的禁止性规定，建设部根据《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招标投标法》、《建筑工程质量管理条例》等制定的《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》第五条规定：专业工程分包必须是施工总承包企业将其承包工程中专业工程转包给具有相应资质的其他建筑企业；劳务分包必须是施工总承包企业将其承包工程中的劳务作出发包给劳务分包企业。第八条规定：分包工程承包人必须具有相应资质，并在其资质等级许可的范围内承揽业务，严禁个人承揽分包工程业务。第四十条规定：禁止将承包的工程进行违法分包，包括分包工程发包人将专业工程或者劳务作业分包给不具备相应资质条件的分包工程承包人。但是历经14年了，上述所有规定仍形同虚设。每一个建设单位都不同程度地将工程非法层层分包、转包给不具有相应资质的个人，俗称“包工头”。绝大多数的欠薪案件及工伤案件中都可以看到有“包工头”的身影出现于案件之中，此乃建筑领域内欠薪案件及工伤案件地的一大特点。建设单位只是与大小“包公头”签订工程承揽协议，按照协议拨付工程款，对“包工头”属下的人员进场、离场概不过问，更谈不上办理入职登记手续，签订劳动合同，出具解除劳动关系证明书等依法用工管理手续，造成管理上极大的漏洞，为以后出现的劳资纠纷埋下很大的隐患。

　　而目前解决劳资纠纷有两大途径：一是行政途径，即通过劳动监察行政执法，对用人单位的违法行为进行限期整改，或者依法作出行政处理决定或行政处罚决定；二是司法途径，即先通过劳动争议仲裁、再通过民事诉讼，对双方争议的事项作出依法裁定、判决。无论行政途径还是司法途径，其受理的前提必须是劳资双方具有劳动关系，即双方为适格的用人单位与劳动者。对此，《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》、《劳动保障监察条例》以及《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》（一）（二）（三）等法律、法规均有相关的规定。对于没有签订劳动合同，确认劳动关系的争议则应根据劳动部《关于确立劳动关系有关事项的通知》所确立的三个标准：（1）用人单位和劳动者符合法律法规规定的主体资格；（2）用人单位依法制定的各项劳动规章制度适用于劳动者，劳动者受用人单位的劳动管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动；（3）劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分。在确认劳动关系时可参照下列凭证：工资支付凭证或记录（职工工资发放花名册）、缴纳各项社会保险费的记录；用人单位向劳动者发放的“工作证”、“服务证”等能够证明身份的证件；劳动者填写的用人单位招工招聘“登记表”、“报名表”等招用记录；考勤记录；其他劳动者的证言等。但在上述建筑领域中由于非法分包、转包的现象普遍存在，劳动用工管理上的松散，建筑工人追讨欠薪时，除了提供工地的入场卡，其他可以证明其劳动关系的任何证据如劳动合同、工资表、考勤表、入职登记表等均无法提供，导致劳资双方的劳动关系不明朗，出现纠纷时，究竟是劳动关系还是劳务关系无法断定，是否属于工资还是劳务费用亦无法断定，如果受伤是否属于工伤还是民事侵权也因此无法断定，纠纷无法及时解决，导致矛盾升级，极易引发群体性事件。

　　（二）建筑领域工资发放不规范。关于建设领域农民工工资支付行为，2004年原劳动保障部《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》已经明确，企业应将工资直接发放给农民工本人，严禁发放给“包工头”或其他不具备用工主体资格的组织和个人。企业应当根据劳动合同约定的农民工工资标准等内容，按照依法签订的集体合同或劳动合同约定的日期按月支付工资，并不得低于当地最低工资标准。具体支付方式可由企业结合建筑行业特点在内部工资支付办法中规定。但在实践操作中，由于建筑行业的固有特点，建筑工人流动性相当大，按照的工程的进度，各个班组，如钢筋班组、木工班组、混凝土班组等分别转战各个工地，建筑领域的工资发放仍然按照土办法，建设单位与“包工头”签订承包协议，约定工程单价，根据工程的进度、比例定期而不是每月支付工程款，而工人的工资则融和在工程款中，工资与工程款捆绑发放，可见，工程款既包括工人工资，也包括“包工头”盈利。正是这种工资发放形式，导致实践中讨薪案件频发。笔者归纳分别有以下几种类型的讨薪案件：一是建设单位确实没有如期发放工程款导致工人不能及时领到工资的，对此类案件的处理，可根据《广东省工资支付条例》第三十三条的规定，建设单位（业主）未按照合同约定拨付或者结清工程款，致使施工单位拖欠劳动者工资的，劳动保障部门可以责令建设单位（业主）先行垫付劳动者工资，先行垫付的工资数额以未结清的工程款为限。现实中，对这类案件的处理争议反倒不大。 二是由于建筑原材料的价格上涨、工程质量不过关导致返工等因素，“包工头”原预期的盈利丧失或甚至亏损，均会引发工程款的结算争议，而工程款又与工人工资捆绑，这种情形下，很多“包工头”则会怂恿工人以追讨欠薪为由，向政府和建设单位施压，迫使建设单位在工程款结算上作出让步；三是“包工头”收到工程款后故意携款隐匿，以建设单位没有支付工资为由，鼓动工人到政府部门投诉、闹事，以重复获利。对于第二、第三类案件，处理的难度相当大，因为实践中，由于建设单位只对“包工头”负责，只有“包工头”分期收取工程款的证明，而不是直接将工资单独发放给工人，没有工资签领表，无法证明已按期支付工人工资，同时对工人的进场、离场没有进行监管，对工人的人数、考勤也无法有效举证，建设单位只有承担因举证不能而额外支付工资的法律后果，其额外支付工资的成本往往高达几十万元。

　　三、创新建筑领域劳动用工管理

　　针对上述分析的原因，笔者认为，要有效解决建筑领域的劳资争议，特别是讨薪争议，构建和谐的劳动关系，共同营造幸福肇庆，必须创新、规范建筑领域的劳动用工管理，主要有以下4项举措：

　　（一）确定劳资双方的劳动关系，规范劳动用工管理。

　　处理建筑领域劳资争议第一要务就是明确劳资双方的关系是否属于劳动关系。根据最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第12条规定：劳动者在用人单位与其他平等主体之间在承包经营期间，与发包方和承包方双方或者一方发生劳动争议，依法向人民法院起诉的，应当将承包方和发包方作为当事人。显而易见，我们平常称为“包工头”的特殊的用工群体，如果是具有合法用工主体的用人单位，劳资关系非常明确。若“包工头”并不具备合法的用工主体资格，则发包方与包工头之间的法律关系是不符合法律规定的，因而是无效和不受法律保护的。既然这种关系无效和不受法律保护，那么农民工与建筑企业之间的关系就应该认定为是一种事实劳动关系。解决拖欠农民工工资问题就有了法律依据。 其次建筑业企业必须规范用工管理， 依法建立劳动用工制度，严格按照《劳动合同法》规定，进行劳动用工登记，建立劳动用工名册，依法签订劳动合同。同时建立农民工工资支付制度，按月支付农民工工资。各工程项目部应制作农民工工资发放表，确保农民工工资按月足额发放。建筑业企业要填报建设工程项目部基本情况登记表，将所属建筑工程项目部劳动用工登记、劳动合同签订、农民工工资支付情况，报劳动保障监察机构备案。对于用工不规范并出现拖欠农民工工资问题的建筑业企业，建设行政主管部门应暂不受理企业资质的升级、增项、不得参与新工程项目的投标，并在企业资质年检时作出相应处理。

　　（二）建立、健全建筑领域工资支付风险保障机制和信用体系。一是建立建筑施工企业工资支付保证金制度。通过实施建筑施工企业工资支付保证金制度，约定建设单位和建筑施工企业在签订工程承包合同后10个工作日内，必须按工程合同总造价的2%从支付建筑施工企业的首期工程款中一次性划拨工资支付保证金到工程项目所在地的劳动保障行政主管部门指定的“解决建筑施工企业拖欠工人工资专户”。从源头上预防和解决建筑施工企业工资拖欠问题，为解决欠薪案件提供资金保障。二是把建筑施工企业及其项目部支付工资情况作为评价企业综合信用的重要内容，建立信用档案。对信用不佳的企业给予有关限制，在银行贷款、资质认定、年终审检等方面给予制约。三是设立农民工工资发放监督员。要求各工程项目部从在岗的建筑民工中推荐一位农民工作为“农民工工资发放监督员”，劳动保障监察机构及时监督农民工工资的发放情况。

　　（三）成立劳务公司或劳动事务代理公司。让劳务公司或劳动事务代理公司成为农民工在建设领域合法的“娘家”，把农民工从业行为纳入到“公司”统一的规范化的管理下，这样既有利于减轻企业因劳动、人事方面问题而产生的工作负担，又保障了农民工的合法权益。在“公司”统一管理下，由“公司”与农民工签订劳动合同，组织培训，提高其职业技能，取得相应职业资格，为其缴纳社会保险，享受国家规定的保险待遇。然后由“公司”依靠自身能力承担经营风险，按取得的相应资质承揽建筑工程，使之成为农民打工风险的承担者，减少和避免因农民工盲目进入企业务工而被拖欠工资现象的发生。

　　（四）司法部门开辟绿色通道，优先解决拖欠农民工工资的案件。人民法院对拖欠工程款要优先立案，优先审理，优先执行，执行中有多个债权人要求分配财产的，应依法优先支付拖欠农民工的工资。用人单位法定代表人逃匿的，可用拍卖用人单位厂房、设备等回收的资金支付拖欠的工资。用好用足相关法律，采取各种措施保护农民工的合法权益。要加强对农民工的诉讼指导工作，保障他们充分行使好各项诉讼权利。对经济确有困难的农民工要按照规定予以司法救助，实行诉讼费用的缓、减、免，减轻农民工的诉讼负担。欠薪逃匿者有犯罪嫌疑的，公安部门要迅速立案侦查。

    （作者单位：广东省肇庆市人力资源和社会保障局）