内容提要：行政机关每年都有大量的具体行政行为需要进行强制执行，如何进行有效地执行，既维护行政机关的威信，又保护行政相对人的合法权益呢?本文借鉴国外有关行政强制执行救济的理论和制度，结合我国现行行政强制执行救济现状，构建了我国行政强制执行的救济制度。

    关键词：行政强制执行  执行模式  救济程序

    一、行政强制执行的概念、含义及特征

    行政强制执行是确保行政法上的义务得到履行的手段，没有行政强制执行，行政相对人就不会受到行政行为的约束，行政行为就会变成一纸空文，行政秩序就会混乱。因此，行政强制执行制度是行政管理程序中的最重要的组成部分。行政强制执行是指公民、法人或其他组织不履行行政机关依法作出行政处理决定中规定的义务，由有强制执行权的国家机关依法强制其履行具体行政行为所确定的义务的行为。该定义包含以下几个方面的含义：

    第一、执行主体特定，行政强制执行的主体只能是作出具体行政行为的行政机关或人民法院。

    第二、执行内容特定，行政强制执行的内容是具体行政行为所确定的义务。

    第三、执行条件特定，行政强制执行以公民、法人或其他组织不履行具体行政行为所确定的义务为前提条件。

    第四、执行目的特定，行政强制执行的目的在于强迫公民、法人或其他组织履行行政义务。因此，强制执行应以行政义务为限，不能超过当事人所承担的行政义务范围。

    关于行政强制执行的性质，概括起来主要有以下三个方面：

    一是行政性。行政强制执行是行政机关为实现行政权力而依法定职权实施的单方的具体行政行为，具有明显的行政性。

    二是强制性。这是行政强制执行的根本特征。正是这种措施所具有的强制性使其区别于行政机关实施的不需要借助于强制即能实现的其他行政措施。

    三是执行性。行政强制执行的目的在于促使行政相对方履行义务，保障行政处理决定的实际、有效执行。

    行政强制执行的行政性、强制性、执行性是相互联系的，缺一不可。

    二、 行政强制执行的种类

    行政强制执行种类很多，依据不同标准对行政强制执行种类作不同的划分

    依据执行的方式不同，可分为直接强制执行和间接强制。

    第一、直接强制执行

    直接强制执行是指义务人拒不履行其应当履行的义务时，行政强制执行机关对其人身或财产施以强制力直接强制义务人履行义务，或者通过强制手段达到与义务人履行义务相同状态的一种强制执行措施。 　　由于直接强制执行直接施加于人身或财物，造成对公民人身自由、财产权侵害的可能性较大，因此，适用直接强制执行必须十分慎重，严格遵守法律、法规的规定。

    第二、间接强制执行

    间接强制执行是指行政主体通过间接手段迫使义务人履行其应当履行的法定义务或者达到与履行义务相同状态的行政强制措施。 　　间接强制可以分为代执行和执行罚两种：1．代执行。代执行就是指行政强制执行机关或第三人代替义务人履行法定义务，并向义务人征收必要费用的强制执行措施。代执行必须具备一定的条件。2．执行罚。执行罚是指行政强制执行机关对拒不履行不作为义务或不可替代的作为义务的义务主体，科以金钱给付义务，以促使其履行义务的强制执行措施。

    依行政强制执行的方法可分为：1、强制传唤。如《治安管理处罚法》第82条筹备第2款的规定：“公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人。对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人，可以强制传唤。”。2、强制拘留。如《治安管理处罚法》第103条的规定：“对被决定给予行政拘留处罚的人，由作出决定的公安机关送达拘留所执行。”。3、强制履行。4.遣送出境。如《外国人入境出境管理法》第27条的规定：“ 对非法入境、非法居留的外国人，县级以上公安机关可以拘留审查、监视居住或者遣送出境。”。5.强制遣回原地。《集会游行示威法》第33条的规定：“公民在本人居住地以外的城市发动、组织当地公民的集会、游行、示威的，公安机关有权予以拘留或者强行遣回原地。”。6.强制隔离治疗。《传染病防治法》第39条第2款规定：“拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。 ”。7.强制许可。《专利法》第49条规定：“在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可”。8.强制扣缴。《税收征收管理办法》第26条规定。9.强制退还。《土地管理法》第43条、第52条规定。10.强制拆除。《城市规划法》第40条、第42条规定。11.变价抵缴。《海关法》第37条规定。12.强制拍卖。《税收征收管理法》第26条规定。13.滞纳金。《税收征收管理法》第20条规定。14.扣除工资，或扣押财物作抵。《治安管理处罚条例》第38条规定。15.强制铲除。《治安管理处罚条例》第31条规定。

    根据行政强制执行内容的性质，可分为：1.执行性强制执行，如罚没款项的强制划拨；2.制裁性强制执行，如公安机关对凶器的收缴；3.检查性强制执行，如计量管理机关对计量产品的控制检查；4.预防性强制执行，如卫生主管部门对传染病流行的强制预防；5.制止性强制执行，如交通管理部门对违反交通规则的车辆或行人的强制制止；6.保护性强制执行，如公安机关对酗酒者的保护；7.教育性强制执行，如有关机关对卖淫妇女和嫖客的收容审查；8.保全性强制执行，如有关机关对违法嫌疑人财产的扣押、查封、冻结。

    三、行政强制执行与其他行为的区别

    （一）行政强制执行与民事强制执行

    行政强制执行与民事强制执行，作为强制执行，有许多共同处，从我国具体情况看，行政强制执行与民事强制执行的区别在于：

    （1）从执行主体看，我国行政强制执行的主体在一般情况下为人民法院；但在法律规定的情况下，也可以是行政机关。民事强制执行的主体只能是司法机关。

    （2）从执行依据看，行政强制执行的依据是行政处理决定，即使在由司法机关强制执行的情况下，其执行依据也是行政处理决定。而民事强制执行的依据是已经生效的人民法院或仲裁机关的判决、裁定或调解等法律文书。

    （3）从执行对象看，行政强制执行的对象比较广泛，可以是物，也可以是行为和人身。而民事强制的对象仅限于物。

    （4）从执行结果看，行政强制执行不存在执行和解，只能强迫义务人履行义务；民事强制执行则可以执行和解。

    （二）行政强制执行与行政处罚的区别

    行政强制执行与行政处罚的共同点在于，都是因当事人不履行法定义务所引起的。但当事人不履行法定义务有两种情况，一种是，此法定义务非履行不可，由此引起行政强制执行，如纳税，当事人不履行纳税义务的，必须强迫当事人履行；另一种情况是，此义务已不可能再履行，故只能给予行政处罚，使其记取教训，以后必须履行义务。如违反交通规则，闯红灯，此时只能科以罚款，使其以后遵守交通规则，不可能强制执行。从性质上说，行政处罚是对不履行义务的当事人科处新的义务，而行政强制执行则是要对不履行义务的当事人强迫其履行原来的义务。这是行政强制执行与行政处罚的一般分界线。当然，行政强制执行中的代执行和执行罚也有科以新的义务的内容，但这种科以新的义务的目的，仍是为了履行原行政义务，并不以科以新的义务为结束。这是法律在设定处罚还是强制时必须注意的。实践中，也有以处罚代替强制执行的，即以处罚代替当事人必须履行义务的情况，如有些地方对农民侵占集体土地建房，行政机关不是申请人民法院强制拆除，而是以收取罚款结案，这实际上将起到怂恿违法的作用，是不可取的。行政处罚的种类和行政强制执行的种类很不相同。行政处罚主要运用警告、罚款、没收财物、吊销许可证和执照，责令停产停业以及行政拘留等手段；行政强制执行则采取代执行、执行罚、强制征收以及直接强制等手段。由于行政处罚都是一次的承担义务，因而在行政处罚难于执行时，尚需以行政强制执行为后盾。

    四、域外强制执行模式考察

    在世界两大法系中，执行模式主要有两种，即法院介入的执行模式和行政机关自行执行的模式。但两种模式不是对立和排斥的，而是各国因权力分立、法律传统及行政法理论的不同而在执行制度程序的设计侧重点不同。

    美国是以三权分立以及由此延伸出来的“法律支配”为行政法上的基本观念，在行政强制执行方面实行的是司法强制执行,即为确保行政处理决定所规定义务的履行,原则上依司法程序来强制义务相对人履行其义务。其程序大体为：当义务相对人不履行其义务时,由行政机关提起民事诉讼请求法院以判决形式促其履行;若仍不履行,法院则以蔑视法庭罪,处以罚金或拘禁或者由法院依据刑法或刑事诉讼法对义务违反者以刑罚制裁。无论是民事诉讼还是刑事诉讼,相对人在形式上总是处于被告的地位,然而在程序进行中,相对人可以提出行政处理决定是否合法的问题。所以这种诉讼一方面是行政强制执行的手段,另一方面也是相对人重要的防卫救济方法或被动的救济手段。这是由于相对人不服行政机关的处理决定时,可主动地依据特别法或行政程序法的有关规定向有管辖权的法院请求司法审查。若具有下列情形之一,而又有即时强制的必要时,行政机关则具有简决权限。即不经行政上的听证程序或司法程序,行政机关基于行政权,直接迫使义务相对人履行义务：一是对于负有缴纳国税义务人财产的查封与扣押;二是外国人的驱逐;三是妨害卫生的行为;四是妨害安全的行为。

    德国的前身普鲁士是行政强制执行制度的先驱，行政机关下达的行政处理决定之令当然地包含着强制执行权，这种传统观念一直支配着普鲁士的行政法制。十七、八世纪时普鲁士的行政强制执行,仍以行政习惯的方式存在，直到十九世纪中叶以后,为了配合国家立宪与法制主义,才陆续于1850年颁布《警察行政法》、1872年颁布《县区条例》、1876年颁布《权限法》、1880年颁布《联邦一般行政组织法》,后又于1883年7月30日颁布了《联邦一般行政法》。其中《联邦一般行政法》的第五章规定了强制权限,即关于行为、忍受和不行为义务的强制执行。在1931年6月1日重新制定和颁布的《普鲁士警察行政法》中，第九章规定了警察机关的强制方法。德国现行的行政强制执行法还有各邦的行政强制执行法和警察强制执行法,这类法律规定的基本原理和内容大都继承1883年普鲁士一般行政法和1931年的《警察行政法》中有关行政强制执行部分的规定。其内容新颖 、结构严谨，主要表现为：一是行政上的强制执行内容。它既包括金钱给付义务及作为、忍受、不作为义务的强制。二是行政强制执行权的分配。它原则上以行政处理决定课以相对人义务而相对人不履行为前提;行政处理决定原则上由作出该决定的行政机关负责执行，而且行政机关可以委托下级行政机关执行;非持有执行机关颁发的强制执行许可证，不得在夜间、星期日或国家规定的纪念日实施强制执行。三是行政强制执行的方法。强制执行方法分为三种：代履行、执行罚和强制执行。四是义务相对人的权益救济。义务相对人的权益因行政机关实施强制执行而受损害时，可依法请求行政救济和损害赔偿。五是执行罚的匹配性。行政机关在决定执行罚的数额时，得考虑义务相对人的财产状况和其是否含有故意抵触执行的意思及抵触的程度，执行罚金额控制在三马克以上，五百马克以下。

    日本在第二次世界大战以前行政强制执行制度仿效于普鲁士法制。1948年6月4日颁布了《行政代执行法》,同时废除了《行政执行法》，尔后又陆续颁布了《警察职务执行法》和《国税征收法》等，从而构成了日本现行的行政强制执行制度。

    台湾地区的《行政执行法》指出“行政执行”是指公法上金钱给付义务、行为或不行为义务之强制执行及即时强制。执行机关是作出行政决定的机关或是有管辖权的机关，公法上金钱给付义务逾期不履行者，移送法务部行政执行署所属行政执行处执行。至于公法上金钱给付义务的执行的法律文件可能是行政机关的行政决定也可能是法院的判决，但是当公法上金钱给付义务的义务人在行政执行处调查财产时拒绝陈述；不报告其财产或作虚假报告；有履能能力而借故不履行；有逃匿财产之嫌疑等情形，就有“限制居住及拘提管收之必要”，行政执行处对上述情形可以命令义务人提供相当担保、限期旅行并可以限制其居住，但是“拘提管收”涉及义务人人身自由，行政执行处须向法院提出申请，法院裁定后方可执行。该法还对执行的条件、程序、作为或不作为义务的履行、即时强制等作了较为全面的规定。

    五、我国行政强制执行模式

    我国行政强制执行的模式是：以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外。如《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或其他组织对于具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”。在行政机关强制执行前有“依法”两字，说明行政机关的强制执行权只有法律特别授予时才具有。

    （一）以申请人民法院强制执行为原则

    行政强制执行权原则上属于法院，行政机关在公民、法人或其他组织不履行行政机关依法作出的行政处理决定中规定的义务时，如法律没有授予其强制执行的权力，就都需申请人民法院强制执行。申请人民法院强制执行。行政机关提出申请以后，法院必须认真进行审查，不仅要作形式审查，还要作实质性审查。对行政机关的申请，经审查合法，将由法院实施司法强制；经审查不合法，退回行政机关，不予执行。

    （二）以行政机关自行强制执行为例外

    例外的根据就是法律，由法律明确规定由哪一级政府或哪一行政机关部门享有哪一种行政强制执行权，不能超越。没有法律特别规定的，行政机关就不享有行政强制执行权。

    从我国已有法律规定的情况看，法律授权行政机关享有强制执行权的，大致有下列几种情形：

    （1）属于各部门专业范围内的强制执行，一般由法律规定，专项授权给主管行政机关。涉及到人身权的，如有强制传唤、强制拘留（《治安管理处罚法》）等。属于财产和其他权利的，如滞纳金（《国营企业调节税征收办法》）、强制收兑（《违反外汇管理处罚施行细则》）、强制许可（《专利法》）等。

    （2）属于各行政机关普遍需要的，如强制划拨、强制拍卖财产，原则上都需申请人民法院强制执行，法律只授予少数几个行政机关，如税务、海关、审计等。

    （3）一项特别的财产权，如拆迁房屋，由于这是涉及公民的“命根子”，也必须申请人民法院强制执行。如《国有土地上房屋征收与补偿条例》第28条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”

    六、行政强制执行的救济

    传统行政法理论上曾认为，行政强制执行只是为了实现具体行政行为目的而采取的一种辅助性的措施，没有对行政相对人的权益作出新的处分，即使行政相对人不满，也只能对作为执行依据的具体行政行为提出复议或行政诉讼，而对不会发生对执行行为提起复议或诉讼。现在当我们重新审视这种观点时，就会发现这种观点是有一定问题的。虽然强制执行只是一种辅助性的手段，但在执行手段的选择上是否合法？是否符合比例要求？在执行范围上有没有扩大？有没有越权？等等。因此，行政机关行使大部分行政强制执行权有可能侵害公民人身、自由、财产等权利，所以有必要制定有效的救济途径，来保护公民的合法权利。对于行政机关强制执行，可以通过以下途径进行救济：

    1、通过国家赔偿获得救济

    这是国外行政强制执行救济制度的普遍经验。国家赔偿救济方式因具有超越各国司法体制之间差异以及对行政权价值偏好等方面功能，而为各国行政强制执行理论与实务所采纳。而从我国现行的国家赔偿法范围来看，国家对行政主体在行使行政强制执行权过程中采取诸如暴力、非法剥夺人身自由等侵害相对人人身权、财产权等情形，应当给予赔偿。如《行政强制法》第68条规定：“违反本法规定，给公民、法人或者其他组织造成损失的，依法给予赔偿。”

    2、通过向执行机关或其上级机关提出执行异议的方式获得救济

    理论上，由于行政强制执行属事实行为，因而被排斥于行政复议或行政诉讼的受案范围之外，确立提出执行异议制度可以避免在行为性质上的纠缠不休。提起执行异议的条件是，被执行人认为行政主体实施行政强制执行过程中侵犯其人身权或财产权。执行机关不予受理的，可向该执行机关的上级机关再次提出异议。

    这里还有一个需要研究的问题，在当前的执行模式下，大部分行政案件都是由法院审查执行，在这样的情况下，如果出现执行争议或执行错误，特别是涉及到法院的责任时如何进行处理。法院是司法机关，对行政机关申请执行的案件是按照非诉程序进行审查的，属于司法的性质，如果行政相对人对此不服，是不能提起行政复议或行政诉讼的。如何处理这一问题，按照目前的执行模式是无法进行解决的，只能另辟蹊径。最好的办法是实行审执分离制度。即由法院对具体行政行为进行合法性审查，作出是否准予强制执行的裁定。如果作出准予执行的裁定，当事人不服，可以对法院的裁定提起上诉。如果作出不准予执行的裁定，则行政机关也可以提起上诉。在法院的裁定生效后，将案件交由行政机关执行。如果强制执行决定是错误的，相应的赔偿责任由法院和行政机关共同承担。如果强制执行决定正确，而行政机关在执行过程中违法，相应的赔偿责任就由负责执行的行政机关承担。

    （作者单位：安徽省泗县人民法院）