河南省焦作市中级人民法院把指导人民调解工作作为法院工作的重要内容，在市委、市政府的支持下，建立了“党政领导、法院指导、社会参与、三调联动”的民事纠纷“大调处”新机制，协调和组织社会上各方面的力量，共同解决矛盾纠纷，把矛盾纠纷化解在诉前和萌芽状态，从而缓解人民法院的诉讼压力，节省司法资源，减少当事人的诉讼成本，达到案结事了，定分止争之目的，形成了法院指导下的人民调解、行政调解、司法调解“三调联动”共同调处解决民事纠纷的“大合唱”格局。

    一、“大调处”机制产生的背景及思路

    近年来，随着社会主义市场经济体制的完善和各项改革措施的深化，社会矛盾纠纷呈现出了“类型增多，数量增多，群体性纠纷增多，冲突性增强，矛盾相互交织解决难度大，抗法和不尊重生效判决上访的多”的新特点，还有相当一部分矛盾纠纷属于“法院管不着，村里管不好，乡里管不了，治安处罚不见效”的新情况。个别群众还存在着“诉到法院就靠你，处理不满意就告你，达不到目的就闹你的”闹访心理。群众因矛盾纠纷没有妥善解决而赴省、市上访成为各级各部门十分头痛的问题。面对这些新情况，法院工作却存在着“三个不适应”。一是案多人少，法官不堪重负。随着经济的发展和群众维权意识的增强，民事案件数量剧增，然而司法资源严重不足，案多人少矛盾十分突出。二是法院指导民调工作的力度减弱。有的法官认为，“人民调解是司法行政机关的事，与己无关”，指导人民调解是“种了别人的地，荒了自己的田”。同时，有相当一部分调解人员思想观念陈旧，法律知识欠缺，调解手段单一，整体素质偏低，面对现实社会中的大量矛盾纠纷，却出现了“硬办法不敢用，软办法不顶用，老办法不能用，新办法不会用”的尴尬现象。三是司法调解单打独斗，与行政调解、人民调解各自为战，相互之间缺乏有效的衔接机制，没有形成合力，甚至还出现了推诿扯皮现象，民事诉讼前的调解工作不能有效开展，导致群众有了纠纷不能及时得到解决，从而进入诉讼程序，增加了群众的负担和诉累。

    通过调研可以发现，中国的群众尤其是农民群众，有着传统的“和为贵”思想，群众有时不愿意对簿公堂。一旦走上法庭，诉讼双方的矛盾就公开化，即使案件审理结束，也可能带来“一场官司十年仇”的局面。司法诉讼带来的“案结事不了”的问题，不符合我国构建和谐社会这一目标要求。通过认真学习张立勇院长的“调解就是最高层次的审判”等一系列论述，我们认为法院工作不仅仅是坐堂问案，而且应当主动向诉前延伸，积极指导和参与人民调解工作，动员和组织社会力量解决社会矛盾纠纷。这样既解决了群众之间的争端，又不用让老百姓花钱打官司，同时还解决法院审判力量不足的问题。在统一思想认识的基础上，逐步形成了内抓诉讼调解，外抓指导民调，构建“党政领导，法院指导，社会参与，三调联动”的“大调处”工作思路，最终形成了集人民调解、行政调解、司法调解于一体的“大调处”工作机制，并在市委政法委的统一领导、法院业务指导下，各有关部门齐抓共管，协同作战，调动社会方方面面的力量，对社会矛盾纠纷进行大调处，把矛盾纠纷消化在诉前和萌芽状态。

    二、“大调处”机制的构架及运作方式

    在法院的指导下，各乡镇、街道办事处按照上级党委的部署，纷纷成立了矛盾纠纷调处中心，每个调处中心都有2-3间办公室，2-3名专职人员，并配备了必要的办公用具。针对 “大调处”机制的有序运作，主要采取了六项措施。一是制定相关实施方案，就“大调处”机构设置、工程程序、工作方式作出具体规定，确保大调处工作程序化，具体操作规范化。二是成立了指导大调处工作委员会，负责研究、部署、协调大调处工作，并利用大调处工作平台对人民调解进行指导。三是建立了县（市、区）、乡（镇、街道办事处）、村（街）三级矛盾纠纷大调处网络。第一是县（市、区）矛盾纠纷调处指挥中心，该中心以法院为主要力量，集中了信访、土地、公安、民政、司法行政等10多个职能部门，主要组织、协调、开展、督办重大矛盾纠纷的调处工作及指导全县（市、区）的大调处工作。以武陟县人民法院为例，该院挑选3名资深民事法官，每天到县大调处指挥中心值班，及时组织指导民调人员调处民事纠纷，并负责处理重大复杂矛盾纠纷的调解。2009年该三位同志组织民调干部参与矛盾纠纷调处200余起，调解成功率达98％。第二是乡（镇、街道办事处）矛盾纠纷调处中心，以人民法庭和各基层司法所为主，主要职能是组织、排查、督办、调处矛盾纠纷，指导辖区的人民调解工作开展。各人民法庭坚持每周一派出一名审判人员到调处中心值班，指导调处中心工作人员开展工作。为调动各行政职能部门参与大调处的积极性，他们还规定了调处中心对矛盾纠纷有分流指派权、协调调度权、检查督办权、责任追究建议权，并按照“分级负责、归口办理”和“谁主管、谁负责”的原则，对矛盾纠纷实行统一受理、集中梳理、归口管理、限期办理，做到有案必受、有受必处、有处必果、有果必公。第三是村（街）人民调解组织，主要由村两委干部、离退休干部、德高望重、明事理的老同志组成，主要负责调处本村的矛盾纠纷。四是加强培训与指导，提高民调人员的业务素质和调处纠纷能力。聘请了从政法系统和党政机关退休人员充实到诉讼调解员队伍，并为民调人员赠送法律书籍。坚持每月对各乡镇、街道办事处矛调中心人员进行一次集中培训，各人民法庭坚持每月对村（街）民调主任进行一次集中培训。每次培训前召开例会，听取乡村调解人员汇报排查、调处矛盾纠纷情况，以会代训，交流调解经验，使调解人员不断提高对矛盾纠纷的调处能力。五是引导当事人到“大调处”调解与主动走出去调解相结合。凡到法院立案的当事人，法院审查后认为是具有可调性的民事纠纷，都向当事人解答释明，告知诉讼风险及大调处的优势特点，引导当事人到矛调中心进行调解。调解不成的，法院再立案受理。另一方面，主动走出去调解矛盾纠纷，对排查出来的矛盾纠纷，主动组织大调处人员登门上户，到当事人家中进行调解，用亲情、友情、热情感化当事人。2009年3月13日，武陟县宁郭镇小麻村育龄妇女闪小娟在县计生委做结扎手术时，突然休克。为此，其家人和亲属多次到县计生委闹事。武陟县人民法院主动组织县计生委、宁郭镇政府、小麻村“两委”干部到其家中进行调解。经过3天的艰苦工作，就善后事宜初步达成了一致意见。由于涉及县直单位，闪小娟有疑虑，法院就依其申请出具了民事调解协议书，并督促县计生委当天兑现了协议内容，圆满化解了这起矛盾纠纷。六是依法及时审理涉及人民调解协议的案件。严格按照最高院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，对符合受理条件的依法及时受理，公正审理。对当事人在“大调处”中心自愿达成的调解协议，只要不违背法律法规的强制性规定，不损害国家、集体或第三人的利益，依法确认其法律效力。当事人申请法院出具调解书的，法院依法出具民事调解书，增加调解协议的公信力。同时，在案件审理中，坚持“调解优先，调判结合”的原则，并邀请调解员参加庭审，并充分考虑调解员的调解意见，树立民调干部在人民群众中的威信。

    三、“大调处”机制的作用及效果

    通过大调处工作的开展，减少了诉讼案件，减轻了群众负担，减少了当事人的诉累，优化了司法资源配置。

    1、明显缓解了诉讼压力。通过该机制的运作，化解了大量矛盾纠纷，法院的审判工作形成了“三降两升”的态势，即受理、上诉、申诉案件数量大幅度下降，调解率、案件执结率大幅度上升，案件审理进入了良性循环的状态。以武陟县人民法院为例，今年以来，先后调处了因医患纠纷导致近百名群众围堵县医院的群体性事件、大虹桥乡东张村学校学生挨打导致多名家长上访的事件、小董乡农村信用合作社与小董乡南官庄村72户储户之间68万余元的存款纠纷、北郭乡重大交通事故纠纷、宁郭镇一中学生喝农药死亡事件等，据不完全统计，全县共排查各类矛盾纠纷1402件，受理率达100%，已化解1374起，化解率达98%，处理有上访苗头的案件45起，防止民转刑案件8起，制止群体性事件6起。今年春天，某中学学生李某，在晚自习后，滑楼梯时不幸摔死，李某家属组织多人在学校门口拉横幅、摆花圈、烧纸钱，严重影响了正常教学秩序。法院立即与县政法委、县矛调中心等单位组成案件处理小组进行调处，并邀请所在村的民调干部及德高望重的老村长共同做工作。由于家属情绪激动，前期工作非常艰巨，调解工作一直做到凌晨2点，才使学生家属情绪有所缓解，愿意接受调解。经过三天的努力，最终使学生家属与学校达成了调解协议，学校赔偿学生家属36000元，并将赔偿款及时进行了交付。

    2、增强了人民调解的功能。法院指导民调工作，一方面通过对人民调解员进行法律培训，以案讲法等形式，提高了民调队伍的整体素质，增加了民调人员运用法律解决矛盾纠纷的能力。另一方面，还可以充分发挥民调人员熟悉社情民意优势，引导他们利用社会道德的力量去化解矛盾纠纷，使法律与道德互为补充，相得益彰。在方式上，通过在村头、地头、炕头等便民、利民的地点调解，增加了“大调处”机制的亲和力，强化了人民调解的功能。

    3、加强了人民法院和人民群众的血肉联系，树立了人民法院和人民法官的良好形象。广大法官在大调处工作中勇当主力军，充分发挥他们熟悉法律的优势，与民调人员优势互补，协同作战，辛勤工作在调解第一线，将大量的关系群众切身利益的诸如婚姻、家庭、房屋、宅基地、邻里关系、人身损害赔偿、土地承包等争端解决在基层。尤其是审判人员主动到田间地头调处矛盾纠纷，大多是一边帮群众干农活，一边讲法律讲道理，象拉家常一样化解当事人心头的疙瘩，在和风细雨中解决了民事纠纷，群众对法院的信任度和满意率越来越高，不少群众说“马锡五精神”又回来了。

    4、促进了人民法院、行政机关、社会力量的相互配合，增强了调解工作的合力，形成了“三调联动”的局面。“大调处”之所以言其大，一方面是因为参与部门的范围大，由人民调解、行政调解、司法调解三部分组成，形成了庞大的立体交叉的调处网络；另一方面是因为管辖的范畴大，一切影响社会稳定的，又未构成刑事犯罪的问题都在调处之列。再者，因为它是党政统一领导，法院业务指导，具有权威性和高效性，便于调动各职能部门的力量，法院指导作出的调解协议具有极强的公信力。它克服了司法调解的“柔性”不足和人民调解的“刚性”不足等弊端，最大化地整合了各种化解矛盾纠纷的资源，有效上实现了司法调解与人民调解、行政调解的“联动对接”。今年7月，武陟县詹店镇村民常某在县妇幼保健院生产时死亡，死者娘家、婆家亲属情绪激动，在医院停尸闹医，并组织有关人员到市、县上访。武陟法院及时抽调主管民事的副院长、民一庭庭长会同县公安局、司法局、卫生局等有关人员对案件进行调处，并邀请资深妇幼保健专家，当事人所在村、所在单位的干部进入大调处工作机制，经过七天的不懈努力，终于使双方达成了协议，县妇幼保健院一次性补偿给死者家属50000元，及时履行完毕，彻底解决了纠纷。

    5、涉法涉诉信访案件大幅度下降。大调处工作机制化解了大量的社会矛盾，把大量的民事纠纷解决在了诉讼之前，大大减少了进入诉讼程序的案件，不仅缓解了诉讼压力，而且也减少了涉法涉诉信访案件。在各级党委、人大、政府的大力支持下，全市共成立71个社会法庭，聘用社会法官1155名，成功调解1252起案件，使一些上访几年、十几年的陈年积案得到彻底解决，受到了群众的拥护和信任。省高级法院院长张立勇和市委书记路国贤对我市社会法庭工作的经验做法分别作出重要批示，多家媒体作了宣传报道。

    大调处机制始于群众诉求，行于社会责任，强于民生根本，是实现司法为民的重大举措，是建立民事纠纷诉前解决机制和建立诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的有益尝试，符合中原农村的实际，做到了服调息诉、案结事了，同时也是密切党群关系、树立法治权威、宣传法律知识、构建和谐社会的有效平台和载体。

    （作者单位：河南省焦作市中级人民法院）