调解是化解社会矛盾最有效的方式，广大法官要准确理解“调解优先、调判结合”的要求，强化调解意识，真正做到具有调解可能的案件要先行调解，不能调解的尽快裁判。
                                         ——王胜俊

    内容提要：化解社会矛盾，促进社会和谐是人民法院的重要职责。化解社会矛盾，重点在基层。如何更好地运用审判职能深入推进社会矛盾化解是摆在各级法院，特别是广大基层法院面前的一项重要而艰巨的任务。本文以袁州区法院立案调解机制运行状况为样本，运用实证分析的方法，指出立案调解是基层法院化解社会矛盾的现实选择，分析了立案调解成为基层法院化解社会矛盾现实选择的主要原因，指出了基层法院立案调解在实践方面存在的主要问题，最后就如何规范与强化立案调解工作提出了对策。

    一、观点的提出

    首先来看笔者所在的袁州区法院2005—2010年立案调解机制的运行状况。

    1、结案情况 
        

表一

    2、人员配备
      

表二

    以上图表反映，2005年至2009年该院立案调解人数是2人，一审一书结构；2010年是3人，二审一书结构。以上数据表明，该院立案调解在化解社会矛盾方面具有成本投入低、司法资源利用率高的优势。

    3、调解周期
      

表三

    上述图表显示，该院立案调解的平均周期为2.13日,最短的是2005年，仅为1日，最长的是2006年，只有3.64日。表中数据充分说明，该院立案调解在化解社会矛盾方面具有高效、快捷的优势。

    4、申请执行率
          

表四

表五

    比较表四、表五可以看出，该院立案调解平均申请执行率为9.74%，而判决、诉中调解案件平均申请执行率高达49.7%, 前者比后者低了近40个百分点。以上数据说明，该院立案调解在化解社会矛盾方面具有申请执行率低、自动履行率高的优势。

    5、信访与申诉再审率
             

表六

表七

    表六、表七显示，该院近六年来立案调解信访与申诉再审率均为0，远低于该院总的信访与申诉再审率。说明该院立案调解在化解社会矛盾方面既做到了“案结”，又做到了“事了”，实现了司法定纷止争的价值目标。

    通过以上实证考察，比较诉中调解、判决等结案方式，可以看出，该院立案调解在化解社会矛盾方面具有高效快捷、成本投入低、解决纠纷彻底、 社会效果好等独特优势， 是基层法院化解社会矛盾的现实选择。

    二、分析：立案调解成为基层法院化解社会矛盾现实选择的原由

    立案调解为何是基层法院化解社会矛盾的现实选择？笔者认为，这是法治社会发展的必然，是内、外因素相互作用的结果，内因即是立案调解机制本身的性质，而外因则包括我国民间传统解纷观念、基层社会矛盾特点、基层法院案多人少现状与基层群众的实质正义渴望等。

    1、我国民间传统的解纷观念。“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎”。 受传统“无讼”儒家思想的影响，“厌讼”、“贱讼”、“耻讼”观念在民间仍然根深蒂固态。当民间出现纷争时，当事人往往先寻求诉讼以外的解决方法，如双方自行协商、请求有关组织调处等，只有在无奈之时，才诉至公堂。所谓“屈死不告状”，正是这种观念的极端体现，不到万不得已，广大百姓一般不会提起讼争。 而对迫不得已的诉讼，绝大多数当事人仍然坚持“和为贵”，希望“讼事不外扬”、愿意在和平共处中化解矛盾，在调解中缓和关系，追求双赢结果，其诉诸法庭只是想借助公权力以求纠纷能有保障地迅速解决，并非为谋取一个“非赢即输”的判决而与对方割袍断义，划地绝交，甚至“老死不相往来”。而立案调解契合了当事人 “不伤和气”、“隐秘”、“尽快”了结纠纷的心理，最大程度地实现了当事人的愿望。

    2、基层社会矛盾的特点。据统计，人民法院90%左右的案件在基层，80%左右的人员在基层， 基层法院处于化解基层社会矛盾的前沿阵地。由于我国正在经历“百年未有之变局”，社会正处于转型期，整个社会特别是基层农村发生剧烈变革，基层社会矛盾呈现出内容多元化、成因复杂化、方式激烈化、调处疑难化等特征，如不及时解决，则会积小成大，积少成多，影响着整个社会的和谐稳定，而立案调解最大优势是解纷上的高效快捷，故基层法院具有适合立案调解机制生存发肓的土壤；另外，从基层法院受理的案件类型看，大部分仍然是传统的离婚、民间借贷、借款合同、买卖合同、“三养”案件、赔偿纠纷等， 这些传统案件大部分法律关系比较简单、事实比较清楚，标的额一般不是很大，各地法院均积累了较丰富的审判经验，完全可以在立案阶段先行调解。

    3、基层法院案多人少的矛盾。随着社会的深入发展，越来越多的纠纷涌入法院，就民事纠纷而言，2003年全国法院审结的一审民事案件为4416168件，2009年上升至5797160件，呈现出“诉讼爆炸”的态势， 而司法资源则相对稀缺匮乏，无法满足司法实践需要。“目前，在相当多的人民法院，案多人少的矛盾比较突出，可以预计，随着经济社会的发展，案件数量还会持续增长，但法官人数不会有大的增长，案多人少的矛盾在一段时期内难以根本解决，基层法官特别是经济较发达地区的基层法官将继续面临较大的工作压力”。 案多人少的矛盾客观上要求基层法院向改革要效率，创新审判模式，对案件实行繁简分流，对部分法律关系明确、事实清楚、标的额不是很大的简单案件，速调速决，提高办案效率，保证有更多的审判力量，更充裕的时间，专门审理那些的疑难、复杂及新类型案件，提高案件审判质量。而立案调解即是在当事人双方自愿情况下，避开应诉、答辩、开庭等繁杂程序，对上述简单案件即立即调，高效快捷解决纠纷，是基层法院缓解案多人少矛盾的“妙招”。

    4、基层群众对实质正义的渴望。中国社会一向有注重实质正义的传统，基层群众对实质正义有着天然的偏好。诉中调解实行调审合一，法官既当调解员又当裁判员，由于调解不用繁琐的查证认证程序，无需严格查清事实，分清是非，不用机械地适用法律作出裁判，通常只要双方当事人达成协议，即可“结案了事”，因此基层法官对调解均特别偏爱。“当法官摆出裁判者的身份进行调解时，或明或暗的强制就会在调解中占主导地位，在强制力的作用下，自愿原则不得不变形、虚化”。 此种制度下，发生强制调解，当事人事后反悔肯定是在所难免了。 实践中，诉中调解中的让步大多数是单向的，调解的成功往往是以权利人放弃部分权利为代价的，牺牲了权利人的合法权利，损害了实质正义。而立案调解实行调审分离，具体的调停、说服过程从审判程序中独立出来，“由于调解法官手中没有审判权以供利用来作为压服当事人接受调解方案的条件，所以调解法官要想获得调解的成功，只能通过劝说以获得当事人自愿合意的途经来寻求解决，即使其有强制的意愿，也会因苦于没有实现的途经而不得不就此作罢”。 在立案调解中，是否同意立案调解？达成什么样的调解方案？均由当事人说了算，没有任何强制成份，实现了基层群众要求实质正义的渴望。

    三、困境：立案调解实践方面存在的主要问题

    实践证明，立案调解是基层法院化解社会矛盾的有效方式。然而表（一）数据亦显示，该院近6年来共调解各类民商案件3057件，平均调解率为34.21%，而立案调解的案件数只有503件，平均立案调解率为5.63%，立案调解占总调解案件比率仅为16.45%，表明该院立案调解的实然效果是只有极少数矛盾纠纷在立案阶段得到及时化解，大量案件仍要流转进入审判程序，立案调解的分流、疏导、化解“相当部分”社会矛盾的应然解纷功能未得到充分发挥。立案调解比率为何一直偏低？带着疑惑，笔者与立案法官进行了座谈，并结合办案实践、 通过查阅案卷等方式，发现基层法院立案调解在实践方面存在许多不规范之处，相关配套制度缺乏，导致立案调解工作力度不大，解纷功能萎缩，具体是：

    1、立案调解的案件范围不明。对于立案调解的案件范围，各地基层法院认识不一，规定各异，归纳起来，主要模式有：（1）列举式。将可进行立案调解的案件类型逐一列出，没有列入其中的，即排除在立案调解的范围之外。（2）排除式。将不能立案调解的案件类型逐一剔除，未剔除的，即可进行立案调解。（3）概括式。对可立案调解的案件概括式地规定条件，符合条件的即可进行立案调解，反之则不能立案调解。有的法院兼采其中几种模式，如“列举式+排除式”、“概括式+排除式”等。

    2、立案调解力量单一。立案调解对时间要求极为严格， 调解不成即按规定流转进入审判程序。考虑到立案调解的时间要求，立案调解多是承办法官召集双方当事人参加，一般不会将案件委托他人或其他部门协助调解，也很少考虑邀请有关部门或与当事人有特定关系的人员到场参与调解，更很少走出法庭，深入案发现场，依托各种社会力量化解纠纷。由于法院立案调解单兵作战，缺少当事人熟悉或信任的第三方参与、协助，导致部分当事人矛盾并非很深、案情并不复杂的简单案件在立案阶段得不到及时化解。

    3、立案调解工作主动性不强。目前，多数基层法院对立案调解率未纳入年终目标考评， 亦无任何激励机制，立案调解无办案任务，调多调少一个样，加之办理案件毕竟或多或少存在一定风险，多一事不如少一事。因此，基层法院的立案调解工作主动性不强，立案法官一般只会被动对一些当事人主动要求立案调解且案件容易调解、调后不存在“麻烦”的简易案件进行调解，而不会主动筛选可调解的案件，不愿主动进行立案调解释明，更不愿主动逐个耐心开展立案调解。

    4、立案调解约束性小。立案调解实行调审分离，强调当事人完全自愿，一方面从源头上预防了强制调解现象发生，另一方面却被少数当事人用作谋求不当利益的手段，这在债务案件中表现得尤为明显，一些当事人对欠款金额本身无任何异议，只是在还款方式、还款时间有意见，不同意对方提出的调解方案，只要求按自己提出的不合理方案调解，否则行使“反悔”权，要求将案件转入审判庭审理，恶意拖延履行债务，而立案调解对之“无可奈何”，无任何惩戒措施，导致立案调解效率不高。

    5、立案调解收费制度不合理。现行《诉讼费用交纳办法》仅对调解案件收费笼统作出规定，该办法第15条规定：“以调解方式结案或当事人申请撤诉的，减半交纳案件受理费”，而未对立案调解收费单独作出规定。实践中，多数基层法院是套用“减半交纳案件受理费”规定，没有给予立案调解当事人任何收费优惠政策，不利于调动当事人选择立案调解的积极性，因为在付出同样多的诉讼费用情况下，大多数当事人更愿意选择较多的司法服务。并且现行的诉讼费退费机制过于繁琐，一般是先交再退，退费时手续过多，人为地增加了当事人的诉累。

    四、完善：规范与强化立案调解机制的对策

    1、合理规定立案调解案件范围。立案调解强调当事人合意解决纠纷，调解程序的启动与终止，均由当事人说了算，哪些案件可以立案调解？当事人最具话语权，只要当事人同意，任何类型民商案件均存在立案调解的可能，所以用列举的方式规定那类案件可以立案调解，恐有“挂一漏万”之嫌；“排除式”一般仅对案件性质不宜调解和调解内容违法的予以排除，而在此范围之外的其他事实不清、权利义务关系不明、争议较大的疑难复杂案件未在排除之列，故“排除式”规定亦有外延不周延之处；而“概括式”仅规定可立案调解的相关条件，柔性有余，刚性不足，不利于社会矛盾的及时化解。笔者认为，立案调解的案件范围可以采取“概括式+排除式”模式，一方面概括规定可以立案调解的案件条件，便于立案法官充分行使自由裁量权，自主决定某一具体案件可否立案调解；一方面将案件性质不宜调解和调解内容违法的明确排除，铲除权利寻租空间，确保公正廉洁执法。根据基层法院的案件性质与特点，对基层法院的立案调解案件范围可作如下规定：一、符合下列条件的民商案件可以进行立案调解：（1）基本事实清楚、权利义务关系明确、当事人争议不大，人民法院认为有可能通过立案调解解决的；（2）当事人便于送达并愿意进行立案调解的；（3）不属于依法不能调解的案件。二、下列案件，人民法院不予立案调解：（1）适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债案件；（2）婚姻关系、身份关系确认案件；（3）其他依案件性质不能调解的民事案件。三、调解协议具有下列情形之一的，人民法院不予确认：（1）侵害国家利益、社会公共利益的或案外人利益的；（2）违背当事人真实意思的；（3）违反法律、行政法规禁止性规定的。

    2、构建多元合作的立案调解机制。基层法院应该发挥地处基层，与基层组织、群众联系广泛的优势，充分依靠社会力量，构筑化解社会矛盾的合力。一是实行“立案调解进社区”调解模式，在社区设立立案调解工作室，建立由立案法官、人民陪审员、社区司法协理员、人民调解员、公安片警等组成的社会矛盾化解组织网络，形成以社区为载体，立案法官为主导，各方整体联动立案调解社会矛盾的工作格局。二是委托人民调解组织、社区、居委会、工会、妇联及双方当事人的亲属等一切有利于案件调解的组织和个人进行调解，充分利用社会力量化解矛盾纠纷。三是对于特定案件，如交通赔偿、劳动争议、医疗纠纷等案件，邀请交警、工会、卫生等组织协助调解，发挥上述组织专业优势，有的放矢开展调解，提高案件调解成功率。 在与人民调解、行政调解开展对接中，关键是时间把握问题，邀请调解、委托协助调解的时间过长，有违立案调解高效、快捷解纷之目的；如时间过短，则调解成功的机率较小，达不到诉调对接解纷之目的。结合立案调解实践，笔者认为，邀请调解、委托协助调解以5日时间为宜，从有关组织或个人接受邀请或委托开始算起，如有特殊情形，经双方当事人同意，可以申请延长一次，延长的时间不超过5日，如仍无法调解成功，受邀请或受委托的组织、个人必须将案件退回法院，由法院决定对案件继续调解或将案件流转进入审判程序。

    3、建立立案调解考核激励机制。立案法官不能满足于被动地依法办案，还要能动司法服务于化解社会矛盾的大局，对有可能立案调解的案件，要加强法律释明，向当事人详细说明立案调解的解纷优势，积极鼓励当事人选择立案调解，提高立案调解案件比率。为提高法官的立案调解积极性，笔者认为必须建立考核激励机制。首先制定立案调解目标考评办法，科学规定立案调解率、信访率、自动履行率、申诉再审率等指标， 各项指标值不能过高，否则会不切实际，容易挫伤立案法官的积极性，亦不能过低，否则达不到制度的设立目的。参照基层法院对其他工作的目标考评规定，结合实证考察， 笔者认为，对上述考核比率可作如下规定：立案调解率不低于30%、信访率不高于5%、自动履行率不低于90%、无立案调解申诉再审案件；其次，将立案调解工作纳入执法业绩档案，作为立案法官评优评先、职务晋升的重要依据，同时将立案调解率、自动履行率、信访率等纳入目标考评加、扣分项目，规定每超或每低一个百分点，加或减一定分值，从考评机制上加强对此项工作的重视。

    4、加强立案调解与小额速裁机制对接。针对当事人随意行使“反悔权”，立案调解对当事人约束小的窘状，笔者认为基层法院应普遍设立小额速裁法庭，加强立案调解与小额速裁机制对接。 对于一些当事人对欠款金额无异议，只是在还款方式、还款时限有争执的案件，如果当事人恶意反悔，立案法官应说明情况随同案卷一同流转到小额速裁法庭，小额速裁法庭经询问当事人，如事实无出入，可径直作出裁判，并实行一审终审，防止当事人借调解之机拖延履行债务。同时为了加大对当事人随意反悔的惩处力度，可以借鉴美国的和解制度规定：“如果最后判决结果与被告提出的和解方法一致或低于和解方案，那么原告将必须对被告提出的和解方案后参加诉讼所导致的所有费用承担责任”。结合该内容，可在小额速裁程序中对经过立案调解的案件作如下规定：如果小额速裁法庭做出的最后判决结果与建议方的调解方案一致或低于建议方的调解方案，那么反悔方对建议方提出调解方案后参加诉讼所导致的所有费用承担赔偿责任。

    5、创新立案调解收费机制。立案调解节省了法院有限的司法资源，及时有效地化解了矛盾纠纷，为鼓励当事人选择立案调解，应建立比诉中调解更为优惠的收费制度。减少诉讼收费鼓励当事人和解或调解纠纷，越来越受到各国立法的重视，如根据英国《民事诉讼法》规定，就赋予法官根据当事人在诉讼中的行为调节诉讼费的负担，以鼓励当事人尽量采用和解的方式解决纠纷。 立案调解中有的案件当庭履行，真正实现了“案结事了”，而有的案件则仅规定履行期限，当事人是否会按期履行，仍是一个未知数，此时案虽“结”但事未必“了”，故在收费上要有所区分，以最大程度地促成当事人达成协议，彻底解决双方纷争。笔者建议，最高法院应提请国务院对《诉讼费用交纳办法》作出修改或补充规定，建立单独的立案调解收费机制：“对立案调解达成协议且当庭履行的，收取15%的案件受理费，达成协议但未当庭履行的，收取25%的受理费”。在具体操作中，当事人首先只需交纳15%的案件受理费，如立案调解成功且当庭履行的，当事人无需补充任何费用；如立案调解成功但未当庭履行的，当事人只需补交10%的受理费；如调解未成，案件需流转到其他审判庭审理的，当事人则需补交85%的受理费，如此，则回避了立案调解退费的繁琐程序，减轻了当事人诉累。

    五、结语

    “化解社会矛盾，重点在基层”。本文以笔者所在袁州区法院立案调解运行状况为分析样本，运用实证分析的方法，指出立案调解是基层法院化解社会矛盾的现实选择，并在深入分析原因、揭示问题的基础上提出了完善对策，囿于笔者所处地位及分析样本有限等因素，其所反映的情况可能不具有代表性、普适性，但据此能为基层法院深入推进社会矛盾化解、促进社会和谐提供些微的参考，则笔者心愿足矣！

    （作者单位：江西省宜春市袁州区人民法院）