【摘要】起诉期限是行政相对人是否能在一定时间能维护自身权利的关键，我国行政诉讼法中规定的起诉期限可能存在一定的缺陷，本文从我国行政诉讼法的立法目的，行政诉讼的起诉期限规定入手，分析其中可能存在的问题，并通过和德国行政诉讼法相比较，提出了如何从法律上完善起诉期限的几点建议。

    【关键词】：起诉期限  德国行政法 法律救济手段告知   期限迟延

    问题提出：我国《行政诉讼法司法解释》第四十一条规定的“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”以及第四十二条的“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”对比起民事案件的相关法律规定，例如《民法通则》第一百三十五至一百四十一条的规定以及《关于民法通则诉讼时效的司法解释》一百六十五到一百七十七条的详细罗列和解释，行政诉讼法中关于诉讼期限的规定显得简陋而单薄，考虑到在行政诉讼中，诉讼双方明显处于不平等的地位，而法律的制定一开始就应该遵循着保护弱势群体以及保障人权的基本目的，况且行政法、行政诉讼法都应该是限制公权力并保护公民合法权利的法，而不是为国家机关保驾护航开设方便之道的法。因此，完善我国行政诉讼的诉讼制度，要真正让公民和行政机关在“法律面前人人平等”，享有充分的诉权，并能够在行政机关对自己做出的具体行政行为对自己的合法权利造成损害时，能够充分有效的的保护自己的权利能够充分有效的的保护其合法权利。

    纵观我国行政诉讼法和其司法解释，我们可以看出，超过诉讼期限提起起诉的行政案件，法院不予受理，即公民丧失的诉权。行政诉讼法的立法和构建有着其自身的背景和原则，但是作为行政机关，主要的职责是要方便为民而不是仅仅追求行政工作和司法工作的效率，应该先考虑如何保障公民的权益而不是节省行政资源。在双方地位不平等的法庭上，法院也应该更偏向保护弱势群体的权利，站在人民的一方，而不能屈从于行政权力。

    一、我国行政诉讼法诉讼时效现状

    （一）我国行政诉讼法关于诉讼时效的具体规定

    1、不服复议决定起诉的期限

    《行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决的定书之日起15日内向人民法院提起诉讼，复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”只要法律未作特殊规定，对行政复议决定不服的行政案件都必须在收到复议决定书之日起十五日内起诉，否则法院不予受理。单行法中规定当事人不服复议起诉期限的，根据特别法优先于普通法的原则，应当适用于单行法的规定。

    2、不经行政复议而直接向法院起诉的期限

    《行政诉讼法》第三十九条的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起 3个月内提出，法律另有规定的除外。”该条适用于不经行政复议而直接向人民法院起诉的案件。3三个月的诉讼时效期间只是原则规定，有关法律对诉讼时效期间另有规定的应从其规定。如《治安管理处罚条例》规定起诉期限为5日，《中华人民共和国土地管理法》规定起诉期限为30日。

    3、行政机关不告知诉权和起诉期限的行政诉讼时效

    《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对行政机关不告知诉权和诉期情况的行政诉讼时效分别规定为：

    （1）行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。

    （2）复议决定未告知公民、 法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用上述规定。

    （3）公民、法人或者期他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过 5年提起诉讼的，人民法院不予受理。

    （二）我国行政诉讼法立法的目的

    我国行政诉讼法制定于我国行政诉讼法立法的目的主要有以下几点我国行政诉讼法制定的立法的目的主要有以下几点：

    其一，行政诉讼产生于实施宪政的大背景下，保护行政相对人的合法权利是行政诉讼法最重要的目的。作为行政相对人，通过这部法律，才能够在法庭上和强势的行政机关分庭抗礼，借以保障自己的合法权益。行政诉讼法正是为肯定和保障公民的这种权利所设定的法律武器，由于行政诉讼产生的背景，决定了行政诉讼的性质，主要是通过限制行政主体的权力，追究其不法行政的法律责任、为相对人提供权利救济。对行政相对人而言，行政诉讼首先具有人权保障的功能。

    其二，从行政诉讼制度的制定来看，我国法院通过审理、裁判各类行政案件来对行政机关的职能做出监督，并同时保障行政相对人的权利。这种监督主要表现为对行政主体行政行为的合法性进行司法审查，撤销或确认其行为无效，从而保护行政相对人的合法权利。行政诉讼中，保护相对人的合法权利与监督行政主体追究其行政责任，两者密不可分。这就是行政诉讼的特有构造，它不同于民事诉讼，亦不同于刑事诉讼。对于人民法院和行政主体而言，行政诉讼作为行政法制监督体系中事后法律监督的重要形式，体现司法权对行政权的制约和监督审查。

    其三，行政主体的权力直接或间接来自人民，人民权利与之具有相互依存又相互对立的关系，保护相对人合法权利与监督行政主体依法行政又是统一的。我国行政诉讼的目的是在保护相对人合法权利与监督行政主体依法行政的基础上，维持相对人与行政主体的权利义务的平衡。这在行诉法的具体制度上，均有显著体现，兼顾保护相对人合法权利与监督行政主体依法行政的基础上，保持两者权利和义务的衡平。在此基础上，促成相对人与行政主体共同达致行政法律关系的和谐，避免非理性的对抗和冲突。

    我国行政诉讼法发展的时间并不长，新中国建国以后很长一段时期，既没有行政诉讼制度，也没有行政诉讼法。虽然建国初在《最高人民法院组织条例》中存在最高人民法院设立行政审判庭的规定，但实际上长期以来不存在行政诉讼。直至1982年《民事诉讼法》出台才正式开启行政诉讼的历史。但行政诉讼基本是沿用民事诉讼程序。随着改革的深入，人们的思想得到空前的解放，大陆的法学也得到蓬勃发展。在广大行政法学者的理论研究推动下，在理论界与实际工作部门的共同努力下，在1989年终于出台了新中国第一部行政诉讼法。

    我国为何要制定行政诉讼法？在我国行政诉讼法中明确指出：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”从这条规定我们可以看出，我国行政诉讼法立法主要有两方面的目的，一是保障公民法人合法权益；二是维护监督行政机关的职权。这里除了“监督”还用了“维护”二字，这样，在赋予了公民一定的监督权和维护自身的合法权益的同时，又给本来就处于强势地位的行政机关给予了法律上的保护和肯定。这点也充分符合了了我国作为一个公有制主体，以国家利益、集体利益至上的特点。这部法体现了现代法治精神，是一次成功的立法。但也不可否认，由于我们没有长期充分的行政审判实践为依托，也没有行政诉讼法立法经验，甚至当时民事诉讼法自身也处于待修订状态，使得这部行政诉讼法在立法技术上显得有些粗糙，有些规定显得过于理想，在操作性方面也还存在一些欠缺。

    二、关于行政诉讼法第四十一、四十二条中存在的缺陷

    在诉讼期限这一点的规定上，我国行政诉讼法的规定与德国行政诉讼法中的规定有一致的地方，在德国行政法中，对于之诉的起诉期限规定是“撤销之诉必须在复议决定送达之日起，或者——如果不需要复议——在行政行为公布之日起，一个月以内提起（德国行政法院法第74条第1款）。这一规定在联邦法律上的例外是可以存在的，但是很少见。期限的计算，使用行政法院法第57条第2款结合民事诉讼法第222条第1款，民法典第188条第2款，第187条第1款。期限的开始计算以复议决定的送达为准。送达不当会导致期限计算不能开始。在德国行政诉讼法中，起诉必须合乎规定，首先就是对期限的遵守。诉讼必须在期限的最后一天的24点之前递交法院，在期限届满后提起的诉讼是不适法的。此时可以通过法院裁决书将其驳回。另外，德国行政诉讼法中还特别规定了，行政相对人对具体行政行为决定的知道与否以及对诉权的知道与否对起诉期限的影响，根据行政法院法第58条第1款，仅当复议决定中或者——如果不需要复议——原决定（即具体行政行为的决定）中包含了法律救济手段告知（Rechtsmittelbelehrung），在德国行政法中，只有在做出行政行为（包括具体行政行为和复议决定）付具了合乎规定的法律救济手段告知后，起诉期限才能开始计算。否则则适用于行政法院法第58条第2款规定的一年期限计算。法律救济手段告知必须令人信赖的指明，针对一个特定的决定所应采取的特定的法律救济，指明存在的期限、遵守期限所必要的形式、以及有管辖权的法院。

    另外，在德国行政法中，有一个很特别的规定，关于“恢复原状”的规定，是针对期限迟延所规定的，对于无过错的迟延，只要符合法律规定的，便可以申请恢复，重新计算诉讼期限。以上仅仅是对德国行政法中关于撤销之诉的规定，德国把行政诉讼按照诉讼标的而不同分为确认之诉（还分为一般确认之诉、预防性确认之诉、确认无效之诉、继续确认之诉、）、撤销之诉、义务之诉、不作为之诉等。

    对比德国行政法严谨的规定，我国行政法规定仅仅是规定了起诉期限从公民法人或者其他组织知道具体行政行为起三个月内（经过复议程序的从收到复议决定15天内）提起诉讼，笔者认为，虽然我国行政诉讼法解释中法也规定了特殊期限，但是法条语义模糊，容易出现混淆，法律规定不完备，有可能会损害行政相对人的合法权利。具体表现在以下几个方面：

    （一）法律中规定的“知道”二字语义模糊

    我国行政诉讼法司法解释中，对起诉期限开始计算的日期是“知道或者应该知道”，这样的规定无形中加重了行政相对人的责任，法律应该明确而详尽的规定具体行政行为决定以何种形式送达到行政相对人以及相对利害关系人。如果不把行政机关对公民做出的具体行政行为以及其依据的法律缘由以足够清楚的方式告知相对人，必定会对行政相对人的权利造成损害，无形中把相对人置于一个更加不利的地位，是对公民法律人格甚至人权的一种严重的侵害。

    （二）缺少法律救济手段告知的强制性法律规定

    我国行政复议法以及行政诉讼法中，虽然规定了公民有向人民法院起诉的权利，但是，这一法律法律如何让行政相对人明确的知晓，责任不应该在行政相对人自身，而是在做出具体行政行为和复议决定一方。行政机关有责任在行政决定书和行政复议决定上明确的告知行政相对人其起诉的权利——，不但如此——，最重要的是告知行政相对人起诉的期限，延误后的不利结果以及对此案有管辖权的法院。

    （三）缺乏无过错的期限迟延的救济

    正如上文所提到的，德国行政诉讼法中特别规定了无过错期限迟延的救济手段，这一规定更加明确了行政机关在行政诉讼中的责任，如果行政机关没有按规定送达行政决定或者复议决定，或者，没有在行政决定或复议决定中明确告知法律救济手段（包括告知不清楚的），都有可能造成起诉期限的恢复原状，重新计算。

    （四）诉讼期限届满丧失诉权，对行政相对人缺乏公平

    虽说法律不保护懒惰之人，作为合法权利被侵害的行政相对人，在知晓具体行政行为并知晓其诉权的具体内容后，仍然不在法定的期限内起诉，可以看做是一种对现状的默认，对利益受损状态的忍受。因此法律可以不保障其权利，但是，我们可以看到在我国的民事诉讼法中，对于超过起诉期限的民事诉讼，公民丧失的是胜诉权，而在双方自愿的情况下，原来的民事纠纷还是可能得到正确的解决的。我国行政诉讼缺乏穷尽救济手段的精神而行政诉讼缺乏穷尽救济手段的精神，在行政相对人的合法权利受到难以弥补的损害时，这样的规定是缺乏人性和不公平的。对于诉讼双方地位平等的民事诉讼，尚有可回转的措施，在行政相对人处于弱势地位的行政诉讼，法律应该更穷尽所能的给与其足够的保护。

    行政法根据宪法制定的，是限制公权力的法，而行政诉讼法则是在给予了公民对抗行政机关的权利同时，赋予了法院监督行政机关的权利。行政诉讼法的重要目的应该是怎样限制规范规范行政机关，避免其行政职权的滥用和错用。

    三、期待我国行政诉讼法起诉期限进一步完善的方向

    为了更好的保障行政相对人的权利，发挥行政诉讼法的作用，监督行政机关严于律己、，依法行政，我国应该建立更为人性化、能够更好的保障人权的行政诉讼时效制度。

    （一）对行政相对人使用较为宽松的行政诉讼期限

    进一步放宽对行政复议的起诉和直接起诉的期限，延长行政相对人寻求法律援助的时间。在一场行政诉讼中，行政相对人始终是处于不利者的一方，他们既遭受了可能是非法的侵害，也有可能在诉讼败诉或者丧失诉权，这对他们来说是不公平的这对他们来说不公平。我国可以参考德国行政诉讼法中的规定，把经过复议和不经复议的上诉案件的起诉期限统一限定为3个月。

    （二）行政行为的告知义务

    如果行政机关作出了一个可能影响相对人人身财产利益的决定，却没有第一时间告知当事人，是一种无容置疑的失职行为是一种毋庸置疑的失职行为。在我国，有些行政行为可能会存在由行政机关单方面做出，而缺失了告知当事人该行为的缘由和法律依据以及处理结果的行为。我国法律应该在行政诉讼法中明确规定没有告知当事人具体行政行为时行政机关可能承担的不利后果因此应该在行政诉讼法中明确规定没有告知当事人具体行政行为时行政机关可能承担的不利后果，而不是单方面的稍微延长行政相对人的起诉期限。另外，规定行政行为告知义务还可以替代我国行政诉讼法中规定的行政机关未告知相对人具体行政行为起诉期限2年的规定

    （三）在行政复议和具体行政行为中确立告知法律救济的强制义务

    行政复议决定和具体行政行为决定不但要求要送达相对人，而且在行政行为决定书和行政复议决定中明确、详尽的告知当事人救济途径，包括诉权、起诉途径、管辖法院、起诉期限以及期限届满后的不利后果。笔者认为，在我国行政诉讼法中，有必要增加这样的规定来进一步限制公权力，并规定如果行政机关没有告知法律救济手段，期限届满后行政相对人可以申请期限延迟，把起诉期限自知道其诉权起重新计算。

    四、结语

    无论是从保护人权还是从建立法治社会的角度，尽可能的完善每一部法律都是势在必行的。从我国行政诉讼法在诉讼双方的特殊角色以及诉讼期限中存在的问题可能带来的后过来说，我们都应该对行政诉讼法中关于诉讼期限的问题重新的思考，同时加强行政诉讼所能给公民权利带来的安全感。只有行政机关在履行了告知行为以及诉权内容的情况下，公民才能心安理得的理解法律赋予他们真正的力量，并积极的维护自己的合法权利。我国法律还应该穷尽所能的帮助在行政行为中合法权利可能确实遭受到公权力非法侵害的行政相对人另外，还应该穷尽所能的帮助在行政行为中合法权利可能确实遭受到公权力非法侵害的行政相对人，使法院成为一个公平正义的象征而不是为行政权保驾护航的概念。

    完善我国行政诉讼法起诉期限制度，不仅仅是对我国行政纠纷解决的重要一环，而且是整个公权力运作下法律手段起到的限制公权力滥用侵害私权的砝码，甚至影响到整个法治社会建构发展的进程。当然，行政立法工作是一个非常复杂、精细、高难度的工作，它所涉及到方方面面的问题可能是笔者无法预料和想象到的。本文的一点点尝试性的建议，希望能够为建立我国完善的行政纠纷解决的工程添砖加瓦，尽一点微薄之力。

    （作者单位：湖南省常德市鼎城区法院）