◆新修订的未成年人保护法直面突出问题,回应社会关切,增强了法律刚性,同时,为未成年人保护法律体系未来的发展预留充分的空间。

  ◆新修订的未成年人保护法进一步发展和完善了强制报告制度、密切接触未成年人行业的从业查询和禁止制度、国家监护制度。

  ◆新修订的未成年人保护法将于明年6月1日起施行,过渡期间,一方面是做好法律的宣传,另一方面要建立好相应的配套制度。

  2020年10月17日,对于很多长期从事未成年人保护工作的“护苗人”来说,是一个难掩激动的日子。

  这一天,十三届全国人大常委会第二十二次会议通过了新修订的未成年人保护法。

  从2006年到2020年,时间跨越了 14年;从 72条到 132条,从6000多字到16000多字,内容增加了一倍多;“有法可依”“更具操作性”的评价随之而来……这一次,这部有着中国未成年人保护“小宪法”之称的法律,将真正迎来它的闪光时刻。

  1.三次审议后的变与不变

  举事必循法以动,变法者因时而化。

  党的十八大以来,党中央对完善未成年人保护相关法律制度、改进未成年人保护工作提出了明确要求。因时而动,2018年9月,由全国人大社会建设委员会牵头,正式启动了未成年人保护法的修改工作。

  “通常法律修改的思路是保持法律的稳定,能不动就不动,但这次未成年人保护法的修改可以说是全面系统的修改。”未成年人保护法修订工作顾问、专家建议稿起草牵头人,北京师范大学教授宋英辉告诉记者,“之所以做全面系统的修改,主要还是适应新时期社会主要矛盾的变化,个别条文修改很难满足未成年人保护的现实需求,也很难全面总结过去积累的未成年人保护的有益经验。”

  牵一发动全身。对于未成年人保护法的修订,一方面,不局限于原有的法律规定,只要符合宪法,都可以根据需要作出相应调整;另一方面,能细化的就尽可能细化,目前不宜细化的,就保持其原则性,为下一步探索留有空间。

  立足现在——直面突出问题,回应社会关切,把握当下国情,总结有益经验,增强法律刚性;放眼未来——为未成年人保护法律体系未来的发展预留充分的空间。未成年人保护法修订的主基调就此定下。

  “可以说,未成年人保护法修订期间,各方对进一步加强未成年人保护的认识是高度一致的。”宋英辉说道。

  变的是条文,不变的是保护未成年人的初衷。在宋英辉看来,新修订的未成年人保护法条文增加了不少,条文的字数也很多,章节也新增了两章,但这些都是形式上的变化,更重要的是实质内容的变化。

  “内容变了,意味着未来在操作过程中,很多具体问题将实现‘有法可依’。”北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华对此解读说,比如,什么是父母或者其他监护人的职责?父母应当做什么、不能做什么?我国法律对此一直缺乏明确的规定,原来的未成年人保护法对此也只作了笼统规定。

  新修订的未成年人保护法不仅明确规定了父母或其他监护人必须履行的10项具体职责,还明确规定了不得实施的11项具体行为。“这些规定对未来父母或其他监护人更好履行监护职责提供了法律支撑。”佟丽华表示。

  以前,法院审判中几乎不会引用未成年人保护法处理某个案件,因为规定得太笼统。“新修订的未成年人保护法应该是能够成为处理具体案件或者具体事件的法律。”宋英辉表示。

  过去,人们还常常习惯用“没有牙齿的老虎”来形容未成年人保护法,认为它规定很多,却没有规定违反规定后该如何处理。新修订的未成年人保护法,在“法律责任”部分做了大量工作,比如规定相关企业违反法律后,轻则罚款,严重的停业整顿,直至吊销营业执照、吊销相关许可证。在佟丽华看来,这都是最严厉的处罚,这些法律责任的规定将更有利于法律的落实。

  直到最后一次该法通过前的评估会,全国人大代表、陕西省律师协会副会长方燕都还一直关注着发现成年人陪同未成年人共同入住酒店时,酒店经营者应该履行的法律责任。

  “当时的法律条文规定,如果发现可疑情况,酒店‘可以’向公安机关报告。”方燕告诉记者,“我后来提出将‘可以’改成‘应当’,因为‘可以’带有选择性质,‘应当’则是一种法定义务,调整后能够压实酒店经营者的责任,同时也给犯罪嫌疑人威慑和压力。”

  在新修订的未成年人保护法中,方燕欣喜地看到她的建议被部分采纳了,新修订的未成年人保护法规定:旅馆、宾馆、酒店等住宿经营者接待未成年人入住,或者接待未成年人和成年人共同入住时,应当询问父母或者其他监护人的联系方式、入住人员的身份关系等有关情况;发现有违法犯罪嫌疑的,应当立即向公安机关报告,并及时联系未成年人的父母或者其他监护人。

  从“可以”到“应当”,一个字词的差别,体现了保护未成年人的初心、严谨与担当。

  “应该说,新修订的未成年人保护法体现了人民的呼声,体现了对未成年人保护利益最大化原则,为未成年人的健康成长营造了特别好的法治环境,也提供了强有力的法治保障,意义深远。”方燕对此评价道。

  2.几经探索下的呼与应

  立法是对前期探索和努力最好的回应。

  在未成年人保护法修订前,强制报告制度、入职查询和从业禁止制度、国家监护的“兜底”制度等,早就走在不断探索的道路上,但因“于法无依”,而亟待法律确认。

  侵害未成年人犯罪持续上升,案件预防难、发现难、取证难的问题亟待破解,在一定程度上催生了强制报告制度的适用。

  今年“六一”前夕,最高检、公安部等九部门联合发布了《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见(试行)》,明确规定特定职业的从业人员在工作中发现性侵、虐待、欺凌、遗弃、拐卖等9类未成年人遭受不法侵害情形,应当立即向公安机关报案或举报。不仅如此,强制报告制度在反家庭暴力法、国务院关于关爱保护留守儿童的政策中都有体现。

  新修订的未成年人保护法全面确立了强制报告制度,在总则部分就明确规定:国家机关、居民委员会、村民委员会、密切接触未成年人的单位及其工作人员,在工作中发现未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面临其他危险情形的,应当立即向公安、民政、教育等有关部门报告。

  除了总则当中明确负有报告义务的三类主体以外,新修订的未成年人保护法在“家庭保护”一章,规定了父母或其他监护人发现未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者其他合法权益受到侵犯,情况严重的,应当立即向公安、民政、教育等部门报告;在“学校保护”一章,规定了对严重欺凌行为和性侵害、性骚扰未成年人等违法犯罪行为,学校应当及时向公安机关、教育行政部门报告;在“网络保护”一章,规定了互联网企业发现用户发布、传播含有危害未成年人身心健康内容信息的,应该向网信、公安等部门报告,发现用户利用其网络服务对未成年人实施违法犯罪行为的,应当向公安机关报告。

  在江苏省无锡市检察院党组书记、代检察长朱良平看来,强制报告制度的落地实施,让侵害未成年人案件有了法定的“侦查哨”。

  与强制报告一起被提及的,还有侵害人身权益违法犯罪人员信息查询和从业禁止制度。佟丽华告诉记者,未成年人密切接触的单位发生的侵害未成年人权益案件更为隐蔽、更难发现,很多这类案件进入公众视野往往都是因为偶发因素或者情节极其恶劣、后果特别严重。

  据朱良平介绍,2019年,江苏无锡检察机关牵头出台入职查询制度,建立入职查询平台。江苏省无锡市惠山区、新吴区检察院均建立了《密切接触未成年人行业入职查询和从业禁止机制》,切实做到预防“关口前移”、让侵害不留死角。

  今年9月18日,最高检与教育部、公安部联合下发了《关于建立教职员工准入查询性侵违法犯罪信息制度的意见》,明确建立全国性的入职查询制度。

  为了减少“身边的大人”给孩子们带来的伤害,新修订的未成年人保护法明确规定:密切接触未成年人的单位招聘工作人员时,应当向公安机关、人民检察院查询应聘者是否具有性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等违法犯罪记录;发现其具有前述行为记录的,不得录用。

  密切接触未成年人的单位应当每年定期对工作人员是否具有上述违法犯罪记录进行查询。通过查询或者其他方式发现其工作人员具有上述行为的,应当及时解聘。

  同时,新修订的未成年人保护法在“法律责任”部分明确规定了违反相关规定要承担的法律责任:密切接触未成年人的单位未履行查询义务,或者招用、继续聘用具有相关违法犯罪记录人员的,由教育、人力资源和社会保障、市场监督管理等部门按照职责分工责令限期改正,给予警告,并处五万元以下罚款;拒不改正或者造成严重后果的,责令停业整顿或者吊销营业执照、吊销相关许可证,并处五万元以上五十万元以下罚款,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。在侵害人身权益违法犯罪人员信息查询领域,新修订的未成年人保护法长出了牙齿,刚性十足。

  疫情期间,出现了一些因监护人无法行使监护权而导致被监护的未成年人出现风险的事件,这引起了方燕的注意。2月1日,她同时向民政部和全国人大提交了《关于在新型冠状病毒肺炎流行期间加强未成年人弱势群体保护的建议》。随后,民政部出台了《关于做好因新冠肺炎疫情影响造成监护缺失的儿童救助保护工作的通知》,要求对监护人无法行使监护权的未成年人,要由被监护人所在地的村委会、居委会或者民政部门,提供每日必要的照料措施。通过这个规定,这些国家监护举措在全国范围内推广。

  今年出台的民法典也将国家监护法治化:因发生突发事件等紧急情况,监护人暂时无法履行监护职责,被监护人的生活处于无人照料状态的,被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门应当为被监护人安排必要的临时生活照料措施。

  “新修订的未成年人保护法再次重申了国家监护的落实,充分彰显了未成年人利益最大化的原则,体现了党和政府人民至上的理念,非常有利于保护弱势未成年人。”方燕表示。

  “这些制度探索更多的都是司法政策,或者是改革试验的一些经验做法,这次新修订的未成年人保护法明确将其上升为了国家的法律制度。”佟丽华表示,“相信将来会为相关政府部门和司法机关更好的落实有关制度提供更强有力支持。”

  3.司法实践中的学与融

  新修订的未成年人保护法将于明年的6月1日开始正式施行,对孩子们来说,它还被赋予另一个暖心的意义——一个给孩子们的“六一”儿童节“大礼包”。

  “新修订的未成年人保护法可以让孩子们知道他们能享受的权利有什么,权利的界限在哪儿。”方燕表示,而知晓一切权利的前提,是孩子们对法律要了解,普法宣传非常重要。

  “一方面是宣传的问题,另外也涉及到一些配套制度建立的问题。”佟丽华表示,“新修订的未成年人保护法涉及到家庭、学校、企业等多个主体,之所以设置比较长的过渡时间,就是让这些主体能够作好准备。”

  “任重而道远,不是说法律一出台,顷刻间原来存在的所有问题就都消散了。”方燕说道,“新修订的未成年人保护法为未成年人保护提供了更好的法治保障,但是具体落地实施还需要全社会方方面面努力。后续实施中,如果发现不完善的地方,还得继续完善。”

  宋英辉认为,确保新修订的未成年人保护法顺利实施,整个社会的理念首先应该进行转变,应当坚持最有利于未成年人的原则,将未成年人的身心都能健康成长作为目标履行职责。

  “各部门的衔接联动机制要建立好,专业的人员要配备齐全,整个社会的支持体系要跟得上……真正把未成年人保护法落到地还有很多工作需要做。”宋英辉说,“新修订的未成年人保护法对家庭教育、学校教育等都提出了更高的规范和要求,但是可以看到,专业人员缺乏已经成为了当前最大的短板,无论是家庭教育领域,还是心理专业,亦或是监测评估方面的专业人员,都是非常匮乏的,这就需要政府加大投入。”

  宋英辉特别强调了检察机关在落实新修订的未成年人保护法方面的作用。他表示:“希望检察机关发挥好监督和推动作用,保证新修订的未成年人保护法真正能够落地。”

  在朱良平看来,未成年人保护法修订后,检察机关不仅要具体办理未成年人刑事、民事、行政及公益诉讼案件,监督未成年人刑罚的执行,进行或者参与罪错未成年人分级干预工作,还要结合案件办理履行法律监督职能。

  “检察机关在未成年人保护中发挥的作用和空间越来越大,责任越来越重。”朱良平表示。

  朱良平对记者说,新修订的未成年人保护法从国家层面建立强制报告、国家监护等制度,这为检察机关开展相关工作提供了制度保障,包括检察机关在内的相关职能部门和人员都必须积极贯彻落实。

  “无锡检察机关先行先试,多项工作经验做法在未成年人保护法中已被全面吸纳。”朱良平表示,仍要对标新修订的未成年人保护法,及时摒弃与新法不符合的规定和做法,细化工作机制,与新修订的未保法保持一致的同时,加大推动落实力度。

  “检察机关要加强学习、宣传和培训,全面掌握、正确理解新未成年人保护法的具体规定,以高度的政治自觉、法治自觉和检察自觉积极主动地履行好未成年人保护的检察职责。”朱良平告诉记者,“同时,检察机关也将加强与各部门的沟通,积极推动未成年人保护工作协调机制建设,形成未成年人保护的合力。”