一、新《行政诉讼法》语境下，行政诉讼原告主体资格的扩大

　　在新《行政诉讼法》适用之前，行政诉讼原告主体资格一直是大家讨论的话题。关于行政诉讼原告主体资格的认定，有几种标准：

　　1.行为可诉性标准。行为可诉性标准是新《行政诉讼法》实施之前的首要标准。对于信息公开案件，其核心观点是如果政府信息公开行为本身不具有可诉性，不属于人民法院行政审判权限调整范围，相对人即使与该行为有利害关系，也不具备原告资格。

　　2.利害关系性标准。该标准主要体现在《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。所谓“利害关系”，根据该解释第一条第二款第（六）项规定“对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于人民法院行政诉讼受案范围。可知，对于信息公开案件，“利害关系性”核心在于信息公开行为对利害关系人权利义务产生实际影响。

　　笔者认为，“行为可诉性”标准，对一般的行政诉讼案件可以适用，但是，对于信息公开案件不能适用。因为政府信息公开行为本身不具有可诉性，主要是指政府信息属于国防外交；行政法规制定发布的具有普遍约束力的决定和命令；行政机关对行政机关工作人员的奖惩任免决定；行政机关最终裁决的具体行政行为的情形（新《行政诉讼法》第十三条规定的内容）。如果上述信息符合政府信息的要求，是行政机关在履行行政职责过程中制作或保存的信息，且不属于国家秘密、商业秘密和个人隐私，应予公开。

　　另外，在新《行政诉讼法》实施之前，“行为可诉性”标准成立的前提是“被诉行为”具有可诉性，是具体行政行为。因为规章以下抽象行政行为还没列为行政诉讼受案范围。

　　2015年5月1日起，新《行政诉讼法》开始实施，增加了“行政诉讼附带审查”制度，被诉行政行为不仅仅是具体行政行为，还包括抽象行政行为，重新塑造了可诉行为的内涵，直接将“具体行政行为”界定为“行政行为”，将使得行政诉讼救济途径随被诉行为模式的增加而大范围地扩张，这是司法顺应“行政法必须随时代发展而引入新的主题”趋势，发挥司法能动作用的突出体现。因此在信息公开诉讼语境下，尽管《信息公开条例》沿用了《行政诉讼法》对可诉行为的表述（《信息公开条例》第三十三条第二款），但不能固守传统“具体行政行为”的狭隘界定，同样应“采取一种开放和发展的态度”，将其界定为《若干解释》第1条第1款规定的“行政行为”，即只要相对人认为政府信息公开行政行为侵犯其合法权益，原则上都可提起诉讼。

　　二、“利害关系性”标准在信息公开案件中应予限制

　　（一）“利害关系”的法律规定

　　“利害关系”的表述，最初见于1990《行政诉讼法》第二十七条关于第三人的规定“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”这一条款是实际是对行政诉讼第三人的规定。但是，司法解释做了修改。“法律上利害关系”的表述，见于2000年《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”利害关系人不再作为第三人被动的参加行政诉讼。2015年5月1日施行的《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。因此，依据新《行政诉讼法》立法本意，行政诉讼原告主体包括两种：1.行政行为直接针对的对象——行政相对人；2.与行政行为有利害关系的其他人。由此，“法律上利害关系”表述，不仅不是对原告资格的限制，相反是一种放宽或扩大。

　　（二）信息公开案件中“利害关系”的理解——以信息公开不作为案件为视角

　　案件1.原告陆某某于2010年11月16日以邮寄方式向富阳市人民政府东洲街道办事处递交政府信息公开申请，申请事项为“申请依法公开申请人所同区域砂场拆迁补偿安置（东洲街道富东20号至52号中所有机制砂场共计16家）的补偿情况以及评估报告，并出示其相关的补偿协议”。在法定期限内，原告陆某某没有收到富阳市人民政府东洲街道办事处的书面答复。2010年12月24日，陆某某以富阳市人民政府东洲街道办事处为被告，向富阳市人民法院提起行政诉讼，请求：1.确认被告不依法履行政府信息公开职责的行政不作为违法；2.诉讼费由被告承担。

　　富阳市人民法院一审认为：陆某某与其所申请事项没有法律上的利害关系，其不具有涉案诉讼的原告资格，故对陆某某的起诉依法应予驳回。但富阳市人民政府东洲街道办事处收到陆某某申请后未在法定期限内答复不当，应予指正。原告陆某某不服，上诉于杭州市中级人民法院。二审法院认为，根据《政府信息公开条例》第二十一条、第二十四条的规定，收到政府信息公开申请的行政机关，负有对申请人作出答复的职责，申请人获得答复的权益，受到《政府信息公开条例》的保护。本案中陆某某以申请政府信息公开未获得答复为由，以收到信息公开申请的富阳市人民政府东洲街道办事处为被告提起行政诉讼，请求“确认被告不依法履行政府信息公开职责的行政不作为违法”，诉请保护的是其获得答复的权益，因此原告陆某某与被诉的行政不作为有法律上的利害关系。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”陆某某具有提起本案诉讼的原告资格，起诉符合法定条件。原审法院在驳回起诉的裁定书中对被诉行政行为作出评判不当，本院予以指正。

　　由上述案例可得，信息公开案件和一般的行政诉讼案件不同，请求人提出信息公开申请时无须以保护自身权益为前提要件，即使不存在权益保护的必要时，公民或其他组织也可以广泛地行使信息公开申请权。行政机关拒绝公开政府信息的决定所侵害的也不是公开申请人所固有的“法律上的利益”，而是作为公民或其他组织所拥有的信息公开请求权和获得答复的权利。行政机关在法定期限内未做出答复恰恰影响了申请人信息获取权的行使或实现，所以，原告与被诉政府信息公开行政行为之间具有“利害关系”。

　　三、“利害关系”在做出信息公开答复案件中的理解

　　案件2.原告王某某于2014年9月26日以邮寄方式向某乡人民政府递交政府信息公开申请，申请事项为“公开《信访事项受理告知单》、《信访事项处理意见书》、《调查处理报告》、《信访案件查结呈审签》、《稳控报告》、《稳控责任状》”材料。在法定期限内，被告某乡人民政府作出《非本机关政府信息告知书》，理由为不属于本机关的掌握范围。2015年3月6日，王某某以被告某乡人民政府为被告，向清丰县人民法院提起行政诉讼，请求：1.撤销《非本机关政府信息告知书》；2.请求依法公开《信访事项受理告知单》等信息。

　　清丰县人民法院一审合议庭认为：案件中所述信息属于政府信息，但被告某乡人民政府在《非本机关政府信息告知书》阐述理由不准确，“掌握”一词意思不明确，是否有无上述信息不能判断，答复内容也没有严格按照《信息公开条例》要求答复。争议焦点在于被告某乡人民政府是否存在上述信息，如果存在，则需向原告公开，应判决撤销《非本机关政府信息告知书》，责令被告重新公开上述信息。

　　在行政机关已做出答复的情形下，所谓的“利害关系”，针对的是政府信息公开行政行为，而非政府信息公开行政行为的标的（政府信息的内容）。在该案例中，虽然信息公开行为的内容是信访件，但是这些信访件是被告某乡人民政府行使行政管理职权过程中制作的，符合政府信息的要件，应向原告公开。“利害关系”建立于“公民、法人或其他组织”与“提起诉讼的政府信息公开行政行为”之间，简单以政府信息的具体内容与原告（申请人）没有“利害关系”而裁定不予受理或驳回起诉的做法是错误的。

　　综上，由上述两个案例可知，在信息公开案件中，原告主体资格的认定需要考虑的“利害关系”与其他行政诉讼案件不同，主要体现在以下三个方面：

    1.其他行政诉讼案件的“利害关系”的认定则是要求被诉行政行为对原告实体权利义务产生实际影响（包括行政行为的内容）。但是信息公开案件中的“利害关系”的认定则基于“公民、法人或其他组织”与“提起诉讼的具体行政行为本身”之间，不包括信息公开行为的内容。

    2.原告基本“三需要”原则与被诉信息公开行政行为有“利害关系”。根据《政府信息公开条例》第十三条的规定，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。比如，原告作为“拆迁人”，申请公开拆迁地段（原告的住址在拆迁地段内）的规划材料。

    3.原告基于其合法权益受到侵犯与被诉信息公开行政行为有“利害关系”。根据《政府信息公开条例》第三十三条第二款规定，公民、法人或其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。

    （作者单位：河南省清丰县人民法院）