引言

    在全面深化体制改革与全面推进依法治国的背景下，司法改革正从“破冰”走向纵深，志在必成。司法警察改革是其中不容忽视的部分。早在2008年底，中央第28号文件就规定“明确人民法院、人民检察院司法警察的职责和职权，规范人员管理机制”，将司法警察体制和工作机制改革列入中央司法体制改革第一批60个项目之一。另一方面，从九十年代初至今，法院执行在不断成长，而“执行难”也一路伴随，直至成为严重的社会问题。执行权的归属正成为司法改革的焦点之一，引起国人关注和思考。

　　执行权改革与司法警察改革有着紧密联系，本着顶层设计与基层探索相结合的思想方针，本文试从司法警察职能转变的必要性及执行工作警务化的必要性来探讨两者整合的可行性，为司法改革贡献绵薄之力。

    一、司法警察职能转变的必要性

　　司法警察作为中国三大警种之一，应当与治安警察、武装警察有着相等的地位与职能。司法警察是伴随着人民法院的成长、壮大，从无到有，从散兵游勇到实施编队管理的独立机构并隶属于人民法院的准武装性质的司法力量，这种力量由于历史的原因没有被充分利用上，甚至浪费掉。

　　司法警察队伍正朝着年轻化、正规化、科学化的方向发展，近年来各级法院高度重视司法警察队伍的建设，绝大多数法院已实行编队、准军事化管理，全国各级法院在司法警察的建设和装备上都给予了不少投入，根据最高人民法院的相关规定要求，建立了警用装备、硬件设施等方面的建设经费保障机制，加强了有关警用装备和安全设施的配备，笔者所在法院仅最近两年便购买了液体检测仪、易燃易爆物品检测仪、单警执法记录仪、催泪弹发射器等新型警械装备，老旧装备、专用囚车也得到及时更新替换。在司法警察的任用和队伍建设上更是日新月异，最高人民法院建立了一系列司法警察工作的专门化规范性文件，颁布了《司法警察条例》《关于加强人民法院司法警察队伍建设的若干意见》等制度，部署实施了警衔套改、狠抓训练、不适者淘汰等切实有效的措施。

　　然而，司法警察队伍职能弱化、队伍素质整体偏低、职业发展空间有限、人员流动性大、缺乏职业荣誉感、队伍管理体制不健全等问题，仍然客观存在，并且在一定程度上影响了工作顺利开展。调查中有不少基层司法警察坦言：“感觉法警只比保安强一点点。”如果是个别同志妄自菲薄，那是个人思想问题，但大部分同志的心声，则不得不引起我们的思考与重视。原国家法官学院西安司法警察分院院长熊授生曾说：“人民警察法和人民法院组织法都没有对法警的地位作出明确规定。这对司法警察的职业认同和职能履行带来了很大障碍，建议相关部门着力推动立法修改。”

    （一）目前司法警察队伍存在的问题

　　1.职能小，可替代性强

　　司法警察现有的工作包括安全检查、维护审判秩序、押解、值庭、看管、执行死刑、执行强制措施等。实践中，司法警察的日常工作，尤其是安全检查、看管等工作，只要非老、弱、病、残均可完成，专业性要求不高，岗位可替代性强，正式在编司法警察与聘用制协警之间工作内容毫无差别，且退伍军人、体校毕业生的聘用制司法警察身体素质等方面明显比正式在编司法警察要优秀。而完全同样的工作却不同酬劳也使得部分聘用制司法警察心理不平衡，影响工作积极性，致使司法警察的职业认同感普遍较低。

　　2.工作依附性强，缺乏主动权

　　司法警察的工作多以协助为主，如协助刑事、民事、行政庭开庭，协助执行局执行任务，协助办公室做后勤保障等占了司法警察工作的绝大部分，而安保工作也是以防范、应急为主，司法警察的工作完全处于被动待命状态，缺乏主动工作的机会。以笔者所在法院为例，我院2014年警务工作全年出警4066人次，保障案件890件，其中保障值庭、押解、看管出警2662人次，安全保卫出警1092人次，协助强制执行出警183人次，协助送达出警99人次，处理突发事件出警30人次，执行死刑出警0人次。目前我国司法警察的工作以辅助、被动性质占绝对主导，大多需要依附、听从其他庭室的安排来开展工作。

　　司法警察队伍机构级别与各业务庭相同，其职责与法官相比需要有其相对独立的一面，比如执行死刑，这是法官所不能替代的，需要各司其职，互相配合，共同完成人民法院的各项工作。因此法官与司法警察应当是相互依存的关系，而不是司法警察依附着法官。  

    3.职业发展空间有限

　　基层法院司法警察大队设有大队长一名、副大队长一名、教导员一名，除此以外没有其他专属司法警察队伍的职位，可转化调动的空间小，再往上级支队、总队发展更是难上加难。年老的司法警察没有担任领导职务的，因体能下降等原因，又不宜让其再继续开展司法警察的工作，出现了“没盼头，没出路，混日子”的尴尬局面，严重影响队伍的发展。

　　年轻的司法警察从刚进入法警队伍就已经看到了职业的尽头，容易得过且过，或者刚进来就立马想要调离法警队伍，无法安心完成工作，有能力的司法警察则把心思投入到司法考试当中，努力转型成为审判人员。但司法考试要求高，难度大，有相当一部分司法警察转型不成功，只能在本队伍发展，此时司法警察队伍发展空间的局限性就表现得尤为突出。

　　（二）司法警察体制急需改革

　　可以预见，长此以往势必造成司法警察队伍的人才严重流失，队伍很难建设起来，造成司法警察逐渐被边缘化的局面。司法警察队伍求贤若渴，但不寻找根本原因予以解决，一味求“贤”却留不住“贤”，花大力气加大培训力度与设施装备的投入也很难建成一支高素质、强有力的队伍，终究是舍本逐末，形成恶性循环。

　　1.司法警察队伍的整体素质直接关系到全面正确履行警务保障的水平。一支高素质的队伍是以司法警察自身的成长进步为基础的，司法警察队伍建设，尤其是年轻司法警察都有着成长进步的迫切愿望和要求，因此，我们不能让司法警察总感觉自己“只比保安强一点点”，相反，要让司法警察有一种强烈的职业尊荣感以及职权明确、适宜的“用武之地”，只有如此，才能吸引越来越多的精英加入司法警察队伍，才能有效防止优秀人才的流失，才能始终保持司法警察队伍的战斗力和执行力，保证队伍建设的良性循环。

　　2.司法警察发展的关键在于改革。据悉，最高法很早前便提出了“改革促警”的方针，明确对于当前司法警察工作中存在的诸如职能和职权不明确、警力严重不足、装备和训练经费保障不力等问题，必须坚持用改革的方法、发展的方法努力解决。

　　本文认为，司法警察改革的关键在于职权归位。从上述数据可以看到，司法警察日常警务工作中，主动职权基本为0，协助强制执行仅占5%，司法警察作为司法活动最重要的武装力量，并没有得到充分体现。中国特色社会主义法治建设，不仅需要公平正义的审判，更需要有强有力的武装力量保障审判活动的顺利开展以及审判结果的顺利执行，才能更好地维护司法机关的权威与尊严，保障社会公平正义的实现。因此，司法警察体制改革应当着重考虑整合现有的司法警察力量和执行力量，探索执行权的有效实现形式，实行执行工作警务化。

　　二、执行工作警务化的必要性

    关于执行权的问题，学术界已经有很多深度探讨，执行权的走向已经成为社会各界热议的焦点，“执行难”已成为群众对人民法院工作不满意的一个热点问题，应当予以高度重视，下大力气解决。

　　我国的执行机构是近年来各地法院相继设立的执行局，改革开放前法院审理的案件主要是刑事案件，执行交由公安局实施。改革开放后，经济的迅猛增长，各类经济纠纷案件的增多，法院裁判后，由于国情的原因，“执行难”也相应产生，这才有了现在意义的执行局。审判与执行，各有不同的特有属性，这些特有属性决定于其针对的事物的不同本质。审判是对当事人讼争的事实和权益进行居中裁判，执行则是对已经由生效法律文书确定的义务进行强制给付，强制性应置于主导地位，思想工作则居于辅助地位。由于我国立法界对执行官的认识比较模糊，因此在立法上也疏忽了这一点。多少年来，法官一直充当着执行官的角色，在各级法院的机构设置上将执行庭等同于业务庭，将执行员混同于审判员，而法官承担执行工作有着种种弊端。这些弊端不能不说是发生“执行难”的直接因素。

　　其一，公众心理普遍认为法官是文官，应侧重于“坐堂问案”和裁判，不应直接实施强制执行；

　　其二，法官在审案裁判的全过程中应处于“中立”状态，执行员本身的职责就不具有“中立”性；

　　其三，法官任执行员，有悖立法本意。审判员、助理审判员的任免程序，法院组织法有明确规定，对执行员则没有。现行立法也没有对执行员应具备的条件做出明确规定。只是在《法官法》中讲了“对人民法院的执行员，参照本法有关规定进行管理。”没有执行官系列。

　　其四，我国法律对执行官的职权没有明文规定，如《民事诉讼法》规定的采取强制措施，要做出裁定，但“裁定由审判人员、书记员署名”，也就是说执行员无权对制作的裁定签发、署名。法律设立的执行员在本意上是要区别于法官的，且执行员的职责不同，但实践中却混同了二者的职责。

　　其五，执行员的身份不同于法官，执行工作具有鲜明的强制性、倾斜性和迫使服从性，法官是公平、公正的象征，不应具有迫使服从性。

　　其六，法律的限制使得法官参与强制执行时危险性大、自卫条件差、强制手段弱、社会效果低，暴力抗法的现象时有发生，而由于司法警察警力不足、工作冲突、执行中情况多变需要当机立断而无法及时调警等因素，法官往往需要亲自上阵应对各种突发情况，不仅与法官形象不符，安全状况也十分令人担忧。比如，2008年3月11日，四川南充市高坪区会龙镇居民郑义在众目睽睽之下唆使一伙人围殴法院执行人员，3名法官受伤，之前被法官控制的被执行人被郑义等人抢走；2010年6月8日，广西梧州市长洲区人民法院在强制执行一起案件时，遭到被执行人用硫酸泼洒执法干警，造成六名干警被不同程度烧伤。调研中执行干警均称，“遭被执行人威胁、抓挠的事件常有发生，早已习以为常。”当威胁或危及执行人员的生命、财产安全的事件发生时，执行人员很难进行有效的自我保护，《警察法》、《枪支管理法》只规定警察可以佩带或使用枪支，法官无权使用，警械、警具也只有警察方能佩戴，遇有被执行人逃跑或暴力抗法时，执行员往往束手无策，此类现象发生后，不仅执行员的生命安全堪忧，还可能致使法院公信度降低，执行难度加大。

    三、探索执行工作警务化

　　执行权由司法警察行使是形势发展的必然。英美法系国家的执行官大多由警察担任，很少出现“执行难”现象，因为警察本身具有一定的威慑力。我国司法警察在执行工作中发挥了不可估量的作用，尤其在实施强制措施和防暴、解围、解困等重大活动时，更显示出司法警察的重要性。执行权这种行政性质的权力不是由司法警察行使，而是由审案的法官行使，这就造成了一个怪现象，群众担心开车违章、打架斗殴被警察罚款、拘留，却对司法文书确定的义务（作为或不作为）置若罔闻，除了法治观念淡薄外，也体现了执行权行使力度的弱化。近年来，人们已逐步改变了对司法警察的偏见，认识到这是一支不可低估的新生力量，司法界已认识到了执行工作警务化的重要性，有相当一部分法院大胆改革，锐意创新，想出了不少切实可行的办法，改革执行机构，力求将执行工作纳入正规化、专业化、准军事化管理范畴，将执行人员从法官序列中分离出来，列入司法警察序列。

    （一）司法警察担任执行员的优势

    1.司法改革后法官实行员额制，名额有限而宝贵，更加凸显法官的审判职能，而非执行职能，由司法警察担任执行员与司法改革相适应。

　　2.扩大司法警察的职业发展空间，解决警力不足、警员严重老化等问题，理顺司法警察的进出渠道，提高地位，解决现阶段存在的各类问题，真正把这支新生力量用在刀刃上。

　　3.使得司法警察有了主动工作的机会，提高工作积极性，使司法警察逐步走进公众的视野，明确司法警察就是法律的执行者，提高执行结案率。

　　4.使得司法警察队伍更加专业化，部分工作内容交由聘用制司法警察专门实施，正式在编法警与聘用制法警的区别得以体现，工作内容不可替代性更高，留在司法警察队伍的人才将大大增加，有利于队伍更健康、长远的发展。

　　5.执行工作要求执行法律的水平、技巧相对其他部门要高，对身体素质有一定的要求，由司法警察担任执行员有利于将精兵强将充实到执行队伍中，着力打造一支过硬的执行队伍。

　　6.增强执行工作的专业性、武装性、机动性和威慑力，与执行工作相适应，与执行工作的强度相符合，有效解决“执行难”问题，维护司法权威。

　　7.按照《人民警察法》、《枪支管理法》、《人民警察使用警械和武器条例》规定，只有人民警察才有资格使用警械和武器，其他人员无权使用。司法警察担任执行员既能保障执行员自身安全，又能省去在紧急情况发生时保护法官的所需的人力和精力，节约执行成本，优化人力物力。

　　（二）司法警察担任执行员的法律依据

　　《人民法院司法警察暂行条例》第七条在界定司法警察的职责时规定：“参与对判决、裁定的财产查封、扣押、冻结或没收活动”。最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第8条规定：“执行人员执行公务时，应向有关人员出示工作证和执行公务证，并按规定着装。必要时应由司法警察参加。”最高人民法院《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》第四条规定，“高级人民法院在组织集中执行、专项执行或其他重大执行活动中，可以统一调度、使用下级人民法院的执行力量，包括执行人员、司法警察、执行装备等”。以上这些规定，就是我国人民法院的司法警察参与案件执行的基本法律依据。将执行员定位于司法警察，符合上述规定精神。

　　（三）司法警察担任执行员的实践经验

　　2001年广东省高级人民法院出台《广东省法院司法警察参与案件执行暂行规定》，并直接将14宗执行案件交由法警队直接执行。这是司法警察直接从事执行工作的有效尝试，取得了良好的执行效果，较快执结了案件，受到当事人的肯定。浙江省青田县法院从2001年起，经过多年的研究探索，在总结以往司法警察参与执行工作的基础上，将执行局与法警大队合署办公，统一履行执行、警务职能。此举不仅促进了警务工作的良好展开，还有效缓解了执行难，实现了执行工作的良性循环。此后，深圳市盐田区法院推行“调查令”制度，并出台《深圳市盐田区人民法院调查令实施管理办法》，规定主审法官根据当事人的调查取证申请或在案件出现需要依职权调查取证的事由时，可以签发调查令，授权法警队外出调取部分证据材料。该制度进一步优化了资源配置，推进法官及司法辅助人员的职业化建设。2012年，为破解当前广泛存在的执行难问题，国家决定建设“执行指挥中心”，调动各方资源，建立执行联动机制，其中就有“设立执行支队”的内容，全面实施执行员警务化。目前，最高人民法院已把广西和广东作为试点推进。2013年6月，江苏省扬州市江都区人民法院成立执行中队，选派五名法警固定派驻执行局常年办公，执行中队进驻半年，共办结执行案件572件，平均结案期限45天，同比缩短15天，完成各类保全任务261起，拘留52人，比往年同期高出20%。

　　以上实践证明，人民法院的司法警察队伍是一支党和人民可以依赖的队伍，完全有信心、有能力单独完成执行任务。广大司法警察直接执行的实践，为执行员定位于司法警察提供了可靠的事实依据，执行员定位于司法警察具有充分的实践基础。

    （四）司法警察担任执行员的具体方案

　  由于本文旨在论述“必要性”，具体实施细则及改革方案在此不赘述，仅就执行中的裁决权问题作以下设想：由于我国现行法律规定裁决权需要由具有法官身份的人员行使，所以司法警察即便担任了执行员也不得行使裁决权，对于执行中的纠纷，比如第三人异议，案件是否中止、终结执行，被执行人（或案外人）是否需要决定逮捕（被执行人或案外人在执行程序中的行为已构成犯罪）应由专门的执行裁判机构进行裁决，在当前法律不变的情况下，人员由具有法官身份的干警组成，不参与实质执行；待执行员警务化走上正轨后，可以通过立法的形式将执行裁决工作予以规范，令通过司法考试（或随之设立相应专司执行的资格考试）的司法警察行使执行裁决权，设为“执行官”，与法官完全分离，这样的规定，就形成了一个完整意义的执行机构，“审”与“执”得以分离，员额制法官得以专司审判工作，也使得执行工作更加专业化、合理化。

　　　                         　结语

　　我们有理由相信，执行工作警务化这种措施的实践结果可以给我们的法警队伍建设和执行工作带来新的突破，打开新的局面。

　　参考资料：

　　[1]《人民法院司法警察基础理论》——最高人民法院编著

　　[2]《执行权的边缘化及其归位》——孙涛

　　[3]《执行权改革的真问题》——孙涛

　　[4]《司法警察应是强制主导力量——比较执行机构谈执行工作警务化的必然性》——扶民

　　[5]《关于执行工作警务化的几点思考》——周林波

　　[6]《司法职业化改革背景下执行员的合理定位》——尤波

　　[7]《关于司法警察参与强制执行工作的探析与思考

　　 ——以扬州江都法院法警执行中队的实践为视角》 ——张俊、徐辉

　 （作者单位：广西自治区灵山县人民法院）