执行工作中，部分执行案件的被执行人确实没有财产可供执行,人民法院穷尽了各种执行措施,申请执行人也用尽了各种查找手段,均未发现被执行人有可供执行财产，这些无财产可供执行案件造成的“积案”，是执行难问题的一个重要成因。按法律规定对无财产可供执行案件可以“裁定终结本次执行程序”作为结案方式，并规定了简单的适用条件和程序要求，对建立无财产可供执行案件退出机制进行了有益尝试。笔者撰写本文旨在以此为契机，对无财产可供执行案件进行合理界定，对如何认定该类案件进行明确和规范，对此类案件的退出程序进行建立和完善，成为执行工作的一项重要内容。

    一、无财产可供执行案件概念和特征

    无财产可供执行案件是指申请执行人和被执行人不能提供可供执行的财产线索，人民法院穷尽民事执行的调查、查询等强制执行措施，在一定期限内确实不能寻找到被执行人可供执行财产的案件。

    无财产可供执行案件的特征

    “无财产可供执行案件”是新生的法律概念，是法律与社会实际相适应的产物，在法律条文中尚无具体权威解释。笔者归纳其有如下特征：1、客观上的不可执行性。没有其他任何主观障碍，因没有或者找不到财产而不可执行，这是无财产可供执行案件与其他类型执行案件最根本的区别。与因外力干扰和执行员的工作态度、业务能力不佳造成的无法执行不同，无财产可供执行案件更多的呈现出一种客观的、内因上的不可执行性，不以申请人与执行员的追求为转移，这是由经济发展水平、市场交易风险、被执行人具体情况以及当前法律制度等客观存在决定的。2、手段上的穷尽性。在一定期间内，穷尽了一切合法执行手段，采取了一切可以采取的执行措施，仍然查找不到被执行人的财产，无法完成案件的执行。当然，这里所说的“穷尽”和“一切”都是相对的，是法律程序规定的措施和手段，是现实中我们力所能及的情况下所能做到的范围和数量，而不是范围上的无限大和数量上的无限次。而且，这种程序上的穷尽，是被当事人所知悉和认可的，其作为在卷宗中必须详细体现。3、期限上的具体性。法律是讲求时限的，迟来的公正就是不公正，无期限的救济就是不救济。执行也是一样，我们的执行工作不能无限期的延续，这既是法律上的不严肃，也是对当事人的不负责任，所以，我们所说的无财产可供执行是指在一定的时间段内没有财产，而不是像某些当事人所理解的那样，是在被执行人法律人格存续期间的始终。

    二、建立无财产执行案件退出机制的实践意义

    （一）有利于强化申请人的责任意识。执行权的行使受到各种外在因素的影响，导致执行的结果存在不确定性，如被执行人无财产可供执行，或虽经执行，但所执行的金额不足以清偿执行债务等。在实践中，绝大多数申请人认为执行是执行机构的事情，必须确保其经法院确认的债权全部实现，否则，就应由执行法院承担责任。若在执行无果的情况下，申请人多数会选择通过不断上访、重复信访等途径来表达其对执行法院的不满，甚至出现缠访缠诉等不正常的社会现象。退出机制从程序制度上保证了申请人的实体权利，可以使申请人充分认识到执行未果的原因，使其积极参与到执行程序中来，增强其责任意识。

    （二）有利于加强执行工作的管理。执行中对一些执行未果或无履行能力的案件，因申请人不能接受终结执行而采用中止执行，而最高院又规定中止案件不能以结案予以司法统计，这势必会使执行法院背上沉重的未结案包袱。同时，执行人员的轮岗交流往往会使中止案件得不到有效管理。退出机制的出现，一方面可以使执行法院从这些案件中解脱出来，提高执行工作的效率；另一方面，可以在降低未结案件比率的同时，加强对已申领再执行凭证案件的管理，从而有利于执行工作实现良性循环。

    （三）有利于完善执行中止、执行终结程序。随着市场经济的日益发展，立法的滞后性也日益凸显。以执行结案为例，目前采取的“非中止即终结”结案模式，无法解决处于两者之间的具体情形应选择何种方式结案。从实践看，它科学、合理地消化了目前法律规定的一部分中止案件，缩小了中止案件的数量和范围，提高了执行工作的质量和效率。

    （四）符合司法程序的价值取向。司法程序的价值体现为公正和效率。无财产可供执行案件的久拖不决，不予结案，使司法公正处于悬浮，当事人的权益得不到保护；使执行期限无限延长，司法效率受到侵蚀，法律权威受到侵害。程序的公正性、时限性、合理性、可期待性、纠错性等价值因素无法得到实现，有百害而无一利。而设置退出机制，在程序上解决了这一问题，兼顾了效率和公平，修补了程序漏洞，虽与《关于法院执行工作若干问题的规定（试行）》看似有悖，但在程序的司法追求上异曲同工，是执行程序的发展。

    （五）符合民事执行的可重复性原则。民事执行不同于民事审判程序，它有着类似于行政性和司法性相结合的法理，可延伸、可扩张、可重复。相反，在申请人的债权请求权未得到完全满足的情况下，即使一个执行程序终结，也不妨碍再次启动新的执行程序。

    （六）有利于保障当事人的权利。从程序上讲，无财产可供执行案件退出机制赋予当事人在发现被执行人财产后再次申请启动执行程序的权利，这种权利与诉权相类似，是诉权理论在执行中的延伸和运用，保护了当事人的程序利益。从实体上讲，退出机制实质上体现了公权力对执行债权的保护，将未能执行的债权固定化、预期化，给予执行债权一种物权化的保护，使执行债权处于一种随时可申请的状态，保护了当事人的实体权利。综合以上两方面，退出机制是公权力对申请人私权利的一种有效保护。

    三、造成无财产可供执行案件产生的主要原因

    （一）我国经济社会发展水平不高。新中国成立以来，特别是改革开放30多年来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，被世界各国公认为神奇的“中国速度”。但我们也要清醒地看到，我国仍处在社会主义初级阶段，生产力发展水平不高，资源利用率有限，经济结构不合理和粗放型经济增长方式还没有根本改变，城乡、区域、经济社会的发展不够协调，人口资源环境压力大，就业、教育、医疗、社会保障等民生问题比较突出等等，造成人民群众，特别是中西部地区的绝大多数人民群众手中掌握和可供支配财产不多。当涉及到诉讼成为案件被执行人时，其收入增长的缓慢性与司法裁判的及时、强制性之间矛盾，导致他们在国家公权介入的案件执行程序面前成为弱势，缺乏相应的履行能力。这些是目前制约人民法院执行工作顺利推进，产生无产财可供执行案件的经济原因。

    （二）社会诚信体系未能全面建立。近年来，我国积极推进政治经济体制改革，全面加强具有中国特色的社会主义政治文明、物质文明和精神文明建设。但是在这三个文明建设中，我们不可否认在精神文明建设方面存在一定的滞后，加之我国经济体制改革的一个最重要的举措就是变过去的计划经济为现在的市场经济。在经济社会转型过程中，一种必然现象就是各种问题层出不穷，社会矛盾期间性激化。特别是受西方资产阶级思想的渗透和影响，中华民族崇尚诚实守信的伦理精神和道德操守根基受到了冲击，中国人固有的传统价值观念、道德准则受到了严峻挑战，造成整个社会日益浮躁，表现出相当一部分人唯利是图，投机取巧心态严重，诚信守法观念淡化，出现在老百姓所称之为“借钱是孙子，还钱成老子”的现象，前几年，为维护金融安全，国家实施金融机构“不良资产拔离”就是一个很好证明。正是因为没有全面建立起社会诚信体系，造成部分执行案件，特别是以契约为代表的合同纠纷类执行案件，在法院执行时无可供执行财产。这些是造成无可供财产执行案件产生的社会原因。

    （三）案件被执行人的有效维权意识欠缺。司法行为是依申请进行，不能依职权进行。根据我国《中华人共和国民事诉讼法》第六十四条第一款规定：“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”这就要求在人民法院民事诉讼和案件执行过程中，当事人应当向人民法院提供其主张的证据和在案件执行过程中其所了解的被执行人财产状况或线索，这不仅是法律的明文规定，而且也是有助于申请执行人自身合法权益的实现。然而在实际案件执行中，由于当事人（特别偏远农村的人民群众）有效维权意识和诉讼风险意识不强，怠于行使诉讼保全和申请执行权利，造成其向人民法院起诉时，案件已经是无执行的可能；有的虽然在起诉时，被告有履能力，但因其在诉讼期间不及时向人民法院提出保全申请，因诉讼期间的程序性和矛盾纠纷的复杂性等特点，案件不能及时作出有效裁判，导致案件到执行期间被执行人已无履行能力；有的因怠于申请执行，以致被执行人转移、隐匿财产，人为失去执行最佳时机。这些是造成无财产可供执行案件产生的当事人原因。

    （四）人民法院审判、执行措施不力。司法改革千头万绪，核心还是提高人的素质问题，因为再好的立法也是要由人来操作的。近年来，在最高人民法院统一安排部署下，各级人民法院以“三个代表”重要思想和科学发展观为统领，坚持以人为本，不断加强法院审判业务、司法技能、纪律作风和法官素质等建设，从而促进了人民法院审判事业的健康发展，取得了巨大成绩，但与日益增长的人民群众司法需求和纷繁复杂的社会关系相比，人民法院及其干警在司法审判实践中仍然存在着诸多问题和不足，还远远不能适应当前人民法院审判和执行工作的需要。如有的案件审判程序不到位，裁判结果不注重社会认同度或裁判结果根本就无法执行；有的案件执行方法单一，执行措施不力，人为错失执行良机。特别是有的个别执行人员作风不实，执行不规范、随意执行、怠于执行或违法乱执行，滥用执行权等问题。这些是造成无财产可供执行案件产生的司法原因。

    （五）司法权威还没有得到根本性树立。党的十六大报告中提出了依法治国，建设具有中国特色社会主义法治国家的基本方略。近十多年来，我国的社会主义法治建设得到了全面发展，但受中国的古代行政和司法权合一的传统体制机制影响，在当前我国人民群众的思想意识上 “法律至上”、“人权和自由”、“权力分立与制衡”等原则还没有得到根本性确定，“人情大于国法”、“法度之外，情理之中”等一些与法治国家建设相悖的封建意识仍在很多人，特别是我们少数党员领导干部中存在。从而导致相当部分被执行人由开始推、拖、到后来躲、赖、甚至暴力抗拒执行，逃避生效法律文书所确定义务；个别领导干部通过批条子、打招呼或以监督之名“以权代法”、“以权压法”等方式干预司法行为的地方保护或行业保护，这些归根到底就是我国的司法权威还没有得到根本性确立而造成的。加之现行执行联动机制不健全，全国法院与财税、工商、房产、土地、银行等机构的信息资源共享还未真正实现，以及司法救助体制的不科学、不完善，这些是造成无财产可供执行产生的环境原因。

    （六）被执行人方面原因。被执行人下落不明，对人民法院执行通知书和被执行人财产申报通知书的送达、被执行人财产的查证、民事强制措施的采取造成极大困难，是执行不能的重要原因。此类被执行人主要有两种：一种是城镇无业居民和农村村民，他们没有固定收入，家庭贫困，为逃避债务，长期外出打工，居无定所，致使法律文书难以送达，被执行人财产状况无法查明；另一种是企业歇业、被吊销营业执照，办公、生产场所关闭，法定代表人去向不明，法律文书难以送达，采取强制执行亦是人去楼空。对这类案件，法院只能以无财产可供执行案件对待，裁定终结执行程序。其次，被执行人确无履行能力。被执行人除《民事诉讼法》第222条和第223条所规定的保障其本人及其家属的生活必需费用和必需品外，无其他财产可供执行，即属无履行能力。被执行人确无履行能力主要有以下二种：一是被执行人经济状况极差，确无可供执行的财产。特别是被执行人为农民的案件，除了农村简陋的房屋外，无存款、有价证券、债权、车辆等可供执行的财产。二是企业经营亏损，资不抵债。由于国家政策调整、市场条件改变、经营管理不善等原因，一些企业经营严重亏损，积重难返，无法清偿债务，有的甚至宣告破产，导致部分或全部债权不能实现。3、被执行人躲避履行义务，抗拒执行。实践中，被执行人主动申报财产的极少，对被执行人财产状况的查明，主要依据申请执行人提供的线索。而多数被执行人甚至在未接到通知书时就已经将财产转移，躲避履行义务。随着社会经济的发展，很多案件的被执行人拥有股票、基金、债券等隐形财产，但由于法院调查财产方式、方法的局限性，致使有些案件被执行人的隐形财产未能得到查明。一些债务人道德意识下滑，诚信观念缺乏，守法经营观念淡薄，逃债、赖债、废债的思想严重。有的被执行人公然撕毁法院封条，转移、隐藏及擅自处置法院查封、扣押的财产；有的甚至纠集和煽动、怂恿不明真相的群众围攻、殴打执行人员，抢夺执行装备等；个别行政事业单位、民营企业的负责人、人大代表、政协委员、公务员、党员干部等特殊被执行主体，不仅不主动履行生效法律文书确定的义务，反而阻扰法院的执行工作。4、被执行财产处分不能。首先是被执行财产的权属不明。目前我国仍有大量的不动产未经登记，权属状况不明。如随着城市化进程的加快，不少城乡结合部的农民，在原居住房屋之外另建商业用途的店产或出租屋，大多没有办理产权证。其次共有财产难以分割。交通肇事损害赔偿、人身损害赔偿、刑事附带民事赔偿、刑事财产判决等案件，被执行人被执行刑罚没有劳动收入，其独立责任财产也难以确定。被执行人财产大多是家庭成员共同共有的，难以将其财产从家庭共有财产中分割出来强制执行。再者是被执行财产变现困难。包括职工无法安置、物上权利负担处理困难、腾退难度大、对农村宅基地等财产的处理受政策限制等多种情况。

    以上这些原因主要是由经济发展水平所决定。一个案件能否执行或执行多少，主要取决于被执行人的财产能力状态，法院的强制执行力度只能起相对的辅助作用。 被执行人有无可供执行的财产，是决定案件能否执结的核心因素，而社会的经济发展水平是决定被执行人财产能力状态的关键。虽然我国的经济得到了极大发展，但公民的个人财富无论从厚度和均度衡量，都存在着巨大差距。社会保障制度的不健全、虚拟经济在整体经济中的比重不断升高、社会矛盾突出贫富分化严重，都从客观上极大的制约了被执行人的财产履行能力，这在失业者、贫困农民、肇事司机与刑事犯群体中表现的最为明显。其次是受市场交易风险所制约。市场经济是风险经济，民商交易风险与民商交易活动相生相伴，无财产可供执行案件的存在某种程度上可说是市场交易风险在执行程序中的延续。当事人在订立合同之初能够通过保证、抵押、质押等担保手段对民商交易风险予以防范，但永远不可能规避和杜绝民商交易风险，因为进行交易活动有盈有亏本来就是市场经济的客观规律。同理，法院的执行只是对债权人合法权益的一种事后救济手段，虽然法院应当尽最大努力去保护和实现当事人的债权，但并不能承担，也不能完全避免当事人的民商交易风险。在法院已经穷尽一切执行救济措施债务人仍无偿债能力的情况下，这种民商交易风险以及由此带来的债权不能实现的后果应当由当事人自行承担。再者是被执行权力边界所限定。我国国民财富的相当部分凝结在土地与房产之上，这类房产因其特殊产权性质表现出相当程度的不可处分性，而农村集体土地上房产的处分问题始终是法院执行过程中的难题，这在城市化尚处于较低水平的地区表现的尤为明显。在这种情况下，被执行人虽然有财产，但这种财产处于执行权的边界之外，不可执行，客观上造成了一大批无财产可供执行案件。

    四、对无财产可供执行案件退出机制的完善构想

    （一）完善穷尽财产调查措施。穷尽财产调查措施是认定无财产可供执行案件首要问题。穷尽财产调查措施须将申请人提供财产线索、被执行人申报与法院依职权调查相结合。不能单纯依赖任何一种方式，需要结合个案情况决定调查方式。申请人无法提供财产线索、被执行人申报无可供执行财产的，人民法院必须依职权进行调查，作好常规调查，此外，还应配合辅助性的强制手段。如根据经验判断或者一定的线索判断被执行人有履行能力，但无法查到确切财产下落的，应当根据具体案件情况，采取媒体公布、征信系统记录、悬赏等措施，或者拘留、拘传、罚款、限制出境、追究拒执罪等针对人身的强制执行措施。

    （二）用足用活强制执行措施。对那些妄想逃避执行的被执行人要加大力度，强化法律威严，震慑被执行人履行义务。采取分散执行与集中执行相结合、威慑执行与政治思想攻势相结合、人民法院强制执行和其他部门联动协助执行相结合等手段，因案施策，多措并举，推进执行积案的清理。对有履行能力的被执行企业，要穷尽一切执行手段，采取一切措施促使其履行义务，确保案件执行到位；对各种因受金融危机出现困难的被执行企业，慎用各种强制措施，尽量采取“活封”生产设备、交通工具等措施，给企业留下生存的空间。

    （三）严格无财产可供执行案件认定条件。既然要建立无财产可供执行案件退出机制，那么在人民法院未执结案件中，哪些案件能够认定为无财产可供执行。构成无财产可供执行案件必须符合什么条件，笔者认为首先，依据《中华人民共和国民事诉讼法》和最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》的相关规定，申请人有向人民法院举证证明被执行人的财产状况和财产线索的义务，被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，应当报告当前以及收到执行通知之日前一年的财产情况。因此要认定一件执行案件是否属无财产可供执行案件，首先必须满足申请执行人无法向人民法院提供被执行人财产线索，而被执行人也不能向人民法院提供被执行人有可供执行财产，并得到核实。其次，经人民法院依法定职权，依照法定程序对被执行人财产状况采取调查、查询等执行措施，被执行人确无可供执行财产。在司法实践中，人民法院通过向金融机构查询被执行人的存款情况及一定期限内的帐户资金往来情况；向有关权属登记机关依法查询被执行人动产不动产情况；再就是通过其他方式，调查被执行人在它地或处是否享有债权或其他可获经济利益权利。而结果亦是被执行人无可供执行财产，且亦不存在转移、隐匿财产的行为。最后，就是通过调查被执行人所在单位或其所居住地的基层乡（镇）、村组社区等基层组织干部和被执行人亲属，了解被执行人当前的家庭成员和财产、收入情况、共同生活亲属收入情况、家庭所需基本生产生活开支保障等情况，作好详细的记录，并得到了被执行人或其共同生活亲属所在单位、所在基层组织书面证实，在保证被执行人家庭基本生活及其依法履行法定扶养赡养义务外，再无其他收入来源和无可供执行的财产。因此，当一件执行案件，只有当其同时满足上述三点的时候，即可认定为无财产可供执行的案件。

    （四）争取建立执行援助基金，保护弱势群体的利益。在司法实践中，因案件未能执行而造成申请执行人生活困难很多，特别是与人身权益损害陪偿案件占相当大的比例，因此给他们提供必要的救助是必然的。当前，无论是在法学理论界还是司法实务界，均赞同给其提供司法救助。但笔者对此持谨慎观点，一起经过司法程序审理的案件，因司法外的原因造成当事人生活困难，最后还要司法机关以救助方式买单，有一种自掩之嫌。当前，我国以民政系统为主要的社会救助体系已十分完备，笔者认为，这种情况当事人可持人民法院终结执行裁定及其生活困难的相关材料、证据，向民政部门提出申请，由民政部门依据国家法律和政策给其提供救助。这样不仅有利于困难当事人得到及时帮抚，而且也有利于树立人民法院的司法权威和公信力。鉴于当前执行工作现状，特别是无财产可供执行案件的大量存在，建议建立执行援助基金，在与党委、人大、政府沟通，取得理解和支持的基础上，多方筹措，建立执行援助基金，专款专用于权益无法得到保护的申请执行的弱势人群。

    （五）建立执行登记备案制度。执行登记备案制度是指因申请执行人发现被执行人无可供执行财产及财产线索，存在执行不能的情况下,申请执行人在法定时效内持生效法律文书向人民法院申请强制执行,同时申请延期执行,人民法院审查同意并给予登记的制度。但是，这种制度不符合现行法律规定，是在法定执行时效之外重新创设了新的时效制度。而且，是被动地等待当事人提供财产线索，而非高效地主动服务，其与能动司法理念背道而驰。同时，不利于社会和谐稳定，直接导致案件积压。

    （六）完善无财产可供执行案件退出后的处理。直接关系到这一机制的合法性，科学性和可行性。首先面临一个可能申请执行人不服的问题。因此，应给申请执行人申请复议权利。申请执行人可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，向负责执行的人民法院提出书面异议，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定撤销；理由不成立的，裁定驳回。当事人或利害关系人对驳回异议裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。为了确保生效法律文书的相对稳定性和严肃性，无特殊情况外，复议期间不停止终结本次执行程序裁定的执行。建立的无财产可供执行案件退出机制，并不是说案件终结本次执行后，就免去了被执行人应承担生效法律文书确定的义务。当被执行人恢复履行能力后，在其未与申请执行人就案件最终履行达成书面一致意见并全部履行时，申请执行人可向法院提供被执行人恢复履行能力证据和结终执行程序的裁定，提起强制执行申请，人民法院经审查符合条件的，依法重新立案，再次进行强制执行。这里特别要强调是重新立案执行，而不是恢复执行，即按照新收案件依法立案执行。针对被执行人在案件终结执行期间擅自处理保障其基本生活财产的处理。无财产可供执行这里的“无财产”是相对的，是在保障其本人和与其共同生活的家庭其他成员基本生活前提下的无财产，是一种相对的无财产。被执行人有在执行案件终结期间处理保障基本生活财产的可能。因此，必须建立被执行人处理财产前报告制度。即被执行人在处理保障其基本生活财产前，必须先向执行申请执行人和作出裁定终结执行程序的人民法院报告，由申请执行人和人民法院共同监督其处理财产，防止其转移、隐匿财产。如被执行人未经报告而擅自处理的，应视为拒不履人民法院生效裁判文书罪追究其刑事责任。只有这样，才能更大限度的维护申请执行人权益，维护法律尊严。

    （七）增强无财产可供执行案件退出机制运行的公开性，求得执行申请人的监督和理解。一件未实现权利执行案件的退出，对执行申请人来说，几乎等同于诉讼的失败，虽然保留了再行提起执行程序的权利，但这种结果也是难以接受的。所以，执行申请人往往对法院工作怀有疑虑和不满。这就要求执行人员在公正的基础上，增强执行程序的透明度，尽量做到邀请执行申请人全程监督，并对其做好释法明理工作。同时，尽量满足其在执行措施上的要求，使执行申请人的怨气得到释放和排解，求得其对法院执行工作的谅解和支持，为案件的退出创造心理条件。做好无财产执行案件退出机制的宣传工作，求得社会的认同。由于该项制度与《最高人民法院关于执行工作若干问题的规定（试行）》的规定有一定程度的冲突，实践中一定要做好宣传工作，创造有利的外部工作环境。首先要在法律工作者群体内加大宣传，形成业内的普遍共识，其对象主要是律师群体和政府法制部门工作人员。其次是要在新闻工作者中做好这一机制的宣传工作，使媒体从心理上理解、接受这一制度。最后要大力进行执行法律法规的普法宣传，掌握舆情动态，营造执行工作的有利社会环境。在适当的条件下，考虑将此类案件进行网络公开曝光，寻求社会力量对被执行人财产的“人肉搜索”。

    （八）强化对无财产可供执行案件退出的监督，确保程序公正。通过合议庭评议、审委会讨论、审判管理办公室定期抽查，加大监督力度，特别是对有信访倾向，申请人生活困难的案件和申请救济的案件，要强化监管，防止个别法官滥用无财产可供执行案件退出机制逃避工作、倾卸案件甚至以权谋私。

    结语

    在执行难备受责难的今天，认真研究执行难问题，分析执行难的原因，提出解决执行难问题的方案，是法学理论界与司法实务界应承担的责任。面对数以万计的执行积案，构建合理的无财产执行案件退出机制，有利于法院执行工作进入良性循环，集中优势力量解决执行难问题；有利于债权人正确审视法院执行工作，防止市场经济下的商业风险；有利于人民群众合理、客观地评价法院执行工作；有利于切实解决执行积案“清了又积、积了又清”的问题，使法院彻底摆脱执行难的困扰。

    （作者单位：河北省孟村回族自治县人民法院）