所谓宅基地使用权，是指集体经济组织内部的成员依照法定程序取得的，以生活之目的而对本组织所有的土地加以利用的权利。在我国，宅基地使用权经审批获得。宅基地使用权一经合法取得，宅基地的使用权人即享有完全的占有、使用、收益和相当的处分权与排他权，因而该权利成为物权强度极高的一种土地权利，当其受到侵害时，使用权人享有法律上的救济权利，得请求侵权人停止侵害、排除妨碍、恢复土地原状等。对此类案件的研究分析对于化解村民矛盾，减少涉法上访案件的发生，稳定农村社会环境至关重要。笔者结合法院工作的实际，粗浅谈关于宅基地使用权纠纷案件的情况，与各位同仁共研。　　

    一、孟村法院宅基地使用权纠纷案件情况

    孟村法院2013年共受理19件，占当年民事案件的0.071%；2012年受理11件，占当年民事案件的0.06%，虽然所占比例不大，但仍呈上升趋势，孟村回族自治县是农业县，绝大部分人口居住在农村，受“寸土不让”思想的影响，因此农村宅基地使用权纠纷引起的民事案件诱因复杂，且处理难度大，当事人情绪激烈，也成为引发涉法上访的重要因素之一。

    二、宅基地使用权概念和表现形式

    （一）宅基地使用权的概念。宅基地使用权是农民基本生活资料的基础，也是我国特有的一项用益物权。一直以来，我国法律没有对宅基地使用权的概念做立法上的界定，这反映了一段时间内法律法规对宅基地使用权的规定以及理论研究的状况。我国现行的农村宅基地使用权制度是在《宪法》框架下，由《土地管理法》、《村庄和集镇建设规划条例》等法律规范所组成的。我国《物权法》也有规定，这些规定没有对宅基地使用权的概念直接进行界定。但是从规定看，目前宅基地使用权的享有者只能是集体经济组织成员，随着法律制度的不断完善，在允许农村宅基地使用权自由流转以后，农村宅基地使用权的主体就不仅仅限于农村集体组织成员，也应该包括城镇居民，所以，对农村宅基地使用权概念的界定是不断发展的，但农村宅基地使用权的客体确定无疑是集体经济组织所有的土地。基于目前我国农村宅基地使用权的现状，可以对其概念定义如下：农村宅基地使用权是指农村居民在依法取得的集体经济组织所有的宅基地上建造房屋及其附属设施，并对宅基地进行占有、使用和有限制处分的权利。

    （二）宅基地使用权的法律特征

    根据现行法律和实践，我国现行农村宅基地使用权的法律特征主要有：1、申请主体的特定性。根据我国《物权法》以及《土地管理法》的有关规定，申请农村宅基地使用权的只能是该集体经济组织的成员，本集体经济组织以外的其他单位和个人除法律特别规定外不能申请取得宅基地使用权。2、农村宅基地使用权的客体是农村集体经济组织所有的土地，而不能是国有土地。土地作为客观存在，它与国家所有的土地在物质属性上并没有什么不同。但从法律上讲，国家土地的所有者为国家，政府代表国家行使土地所有权，其主体是相对明确的。农村集体经济组织则较为复杂，它是集合体，而不是单一的。现在农村中出现的许多宅基地纠纷，就与村民委员会的不当管理有着极大的关系。农村村民只有向其所属农村集体经济组织申请才可以原始取得。虽然在城镇规划过程中，存在农村居民转为城镇居民的情况，但这并不意味着转变后的城镇居民仍然享有宅基地使用权，因为此时的土地已从集体所有转为国家所有，国有土地不设立宅基地使用权。3、现在，有部分地方在对宅基地使用权有偿取得进行试点，但在物权法制定的过程中，对我国农村宅基地使用权无偿申请取得，在目前我国农村社会保障体系极其缺乏的情况下，无偿申请取得宅基地使用权可以对农民的生活和生产起到一个基本的保障作用，所以，农村宅基地使用权取得的无偿性是和农村宅基地的保障功能联系在一起的。而且在我国的法律、法规、规章和有关民事政策中，宅基地使用权的取得还是无偿的，具有福利的性质，通常认为这是对农民的一种福利保障措施。因此，农村集体经济组织通过无偿提供宅基地满足农民合理的居住需求实际上是作为对农民的一种补偿。4、使用权的限制性。我国农村宅基地使用权是一种特殊的权利，其权能在许多方面都受到一定限制。农村宅基地使用权的限制性，首先表现在对宅基地的用途上，农村宅基地使用权具有社会保障功能，宅基地的用途受到国家法律严格的限制，根据《物权法》的规定，宅基地只能用于农村村民建造自住的住宅，不能改做其他用途，对地上房屋具有从属性，但在实践中，农村宅基地使用权人对宅基地使用不仅仅限于居住，有的在宅基地上进行盈利性的生产经营活动，有的进行简单的、小规模的生产经营，对此，笔者认为，对宅基地使用权的用途应该进行相对限制，而不是绝对限制，不但可以体现法律对社会弱势群体的关怀，而且对减小城乡差距、改善农民生活也不无裨益。其次，处分权受到限制，基于农村社会稳定和农民生活保障的考虑，法律对宅基地使用权的转让给予了严格限制。宅基地使用权随同房屋一起转让仅限于本集体经济组织内部符合宅基地使用权分配条件的农户，不得向本集体经济组织有宅基地的村民出售、不得向本集体经济组织以外的村民出售、禁止向城镇居民出售，宅基地使用权不得抵押。农村宅基地使用权性质不像国有土地使用权可以独立存在，可以单独进行投资开发，可以进行自由流转等处分行为。5、根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。” 但在实践中，农村存在一户可能拥有多处住宅的现象，如某人分家申请了宅基地以后又继承父母的房屋，这实际上就形成了一户占用多处宅基地的情况。所以，“一户一宅’，是指农村宅基地使用权申请取得的唯一性。

    三、宅基地使用权纠纷案件增多的成因　

    （一）把一处宅基地划归不同的两户村民使用，为此引发的宅基地纠纷。

    （二）在宅基地规划管理部门在规划工作过程中因工作马虎，出现的所规划宅基地四至不明，权利人所持有的权利证书上虽写有四至，但该四至很笼统。无参照物，所规划的宅基地四至不明，建房时无法定点放线，致使权利人在施工时四邻以占用其宅基地为由进行阻拦。

    （三）“交叉重叠”问题。对两个以上村民所办理的证件有相互交叉重叠的地方，为交叉部分互争使用权，从而引发侵权纠纷。

    （四）无证建房问题。主要表现在在自己家临路承包地内建房问题，相当突出。占用耕地、违章建筑，建成后拆除难。

    （五）“三证不全”问题。农村建房一般要求具备选址意见书、规划许可证、宅基地使用证，但现在要么具有两证，要么只有一证，手续不全。再加上有的地方老房产的所有权与新的宅基地使用权的冲突，新的宅基地使用权人基本上通过合法审批取得使用权。但是，在农村仍然有一部分村民的老房产所占用的宅基地没有办理使用权证。在历次的农村宅基地使用权集中审批活动中由于种种原因未办理宅基地使用权证，且这些建筑物未经合理规划，与现行的村镇规划格格不入，于是，行政主管部门在审批新宅基地时，就将这些老房产所占用的土地使用权划给了他人。在老房产的所有人或继承人不愿意拆除的情况下，新的宅基地使用权人就会行使拆除老房产的请求权，要求法院强行拆除。

    （六）“无故阻挡”问题。宅基地规划村民建房后，一方认为占用的是对方的荒地，阻止建房。

    （七）不按规定建房问题。村民取得宅基地使用证后，不按尺寸建房,而在建房时向后移，占住了部分伙巷，引起邻居不满阻止建房。

    （八）一方占用对方少量宅基地，当时同意，后来又反悔问题。建房时经协商双方同意，房屋建成后反悔，向法院起诉，要求拆除多占其家宅基地的房屋，事实清楚，但法院处理难度大。

    （九）历史遗留问题。一些村庄在农村统一规划时没有进行村镇统一规划或规划不彻底，多次规划，多次颁证，有时处理还相互矛盾，起诉到法院后，主要因为时间长，政府对此没有规划确权，法院处理难度大。

    （十）由于村民都想住在交通便利的地方，所以划宅基地的时候都想划到临路的地方，这样村内交通不便的地方就成了空心村。这在农村乡镇都存在，尤其是边远乡村更严重。

    （十一）利益驱使造成一些早期已解决的纠纷重新引发矛盾，主要表现在各乡镇人民政府所在地的村，因为搞村镇规划，都认识到了能在街面上弄间门面房是多么有利。

    （十二）政策落实不到位。村民因宅基地使用权发生纠纷问题一直是影响农村社会稳定的一个大问题，大的隐患，中央要求进行农村统一规划。每户农民一处宅基地，横成排、竖成行，房前屋后是排房路，左右是流水搭架木地。影响村民多少年的四至不清问题彻底解决，避免了村民为宅基地造成矛盾，但一些地方落实的不彻底，或没有落实。

    （十三）个别村干部法制观念、群众观念淡薄，存在宗族观念、裙带关系为办事规则，在亲情面前总是想方设法谋私利，办证时不实事求是。个别乡干部办事不认真，对请求审批的宅基地不亲自到现场查勘，往往一批了之。

    （十四）法律法规规定的不明确，一些购房契约在没有经过统一村镇规划的地方还是否有效，后来颁发的权证人注明有宅基地范围，现在能否作为宅基地使用证使用，法律法规规定不明确，即使使用也往往因四至不明造成纠纷难以解决。

    （十五）法律原因。1、立法的滞后。我国现行宅基地使用权制度的价值目标侧重于公平，关于效率的价值指引明显滞后。全国性法规至今并未出台，农村集体土地制度仍然保持其原有的封闭性。随着城市化进程的加快，农村房地产关系日趋复杂，房地产流转现象不断增加，但《土地管理法》却没有做出进一步的规定。由于无法可依、无章可循，农村宅基地交易双方只好躲躲闪闪，私下里进行，形成错综复杂的集体土地交易“隐形市场”。所以，为求公平而设计的法律制度应当尊重客观需要和现实，在稳定的基础上不断发展完善以体现其应有的效率价值。在加上实际生活中，由于农村宅基地的管理不到位，宅基地未批先建、少批多建以及一户多宅现象比较突出，屡见不鲜。而且由于法律规定国土资源部门没有拆除违法用房的行政处罚权，只能申请法院强制执行。一起违法用地行政处罚案件从立案到执行，甚至需要几个月的时间，可是一座楼房早已拔地而起，届时再执行，难度可想而知。而且少量超占面积的，拆除也有难度，现实中常常以罚款了事，这就等于默认甚至助长了违法多占地。

    四、对处理农村宅基地使用权纠纷案件的完善建议

    我国农村宅基地使用权的相关法律规定并不健全，如果没有一套系统、完整的法律制度对农民的宅基地使用权进行保障，使其适应市场化、城市化、城乡一体化的现实和发展趋势，因此，应当加强立法力度,完善农村宅基地使用权法律制度。应当制定一部《农村宅基地使用权法》，详细规定农村宅基地使用权的概念、内容、取得、登记、流转、消灭、法律责任等，构建完善的宅基地使用权法律制度。

    （一）完善农村宅基地使用权制度。

    1、严格限定申请主体资格和申请次数。关于宅基地使用权申请主体，应坚持现行法律法规中有关身份性限制的规定，只有集体经济组织成员才能申请宅基地使用权。宅基地的申请一般以户为单位，集体组织成员根据其身份性享有无偿申请宅基地使用权的权利，但这种权利一般只能行使一次，使用权人对宅基地进行处分后，再申请宅基地的，则不符合申请条件。这样规定的目的是防止宅基地使用权人为追求经济利益随意处分宅基地使用权，造成集体土地的流失。

    2、取消宅基地使用权初始取得行政审批制度，确立合理的农村宅基地使用权取得程序。《宪法》和《民法通则》赋予了农民集体享有包括宅基地在内的集体土地所有权，那么其作为土地所有权人，应该享有占有、使用、收益、处分其财产的权利。而按照《土地管理法》第62条规定，宅基地使用权的必须经过县级人民政府审批才可取得，这就意味着剥夺了农民集体对宅基地所有权的权利行使，这不仅不符合所有权的原理，而且无视所有权人的权利，笔者认为，应当取消宅基地使用权初始取得行政审批制度，由农村宅基地所有权人依法行使宅基地使用权的决定权。但是，取消宅基地使用权行政审批制度的前提是必须明确农村集体土地的所有权主体，防止权利的滥用，从而维护农村社会的稳定。同时，加强监督管理程序，对于实际不符合法定申请条件的，即使经审查程序通过后也应该被撤销，宅基地使用权由集体收回。

    3、建立农村宅基地使用权有偿使用制度。农村宅基地的有偿使用，在我国早有试点和推行。宅基地使用权经历了无偿到短暂有偿使用再到无偿使用的演变。宅基地有偿使用制度被取消，是考虑到宅基地使用权保障农民居住权的价值取向和减轻农民负担而做出的决定，但是，同样的价值取向也决定了其分配是为了满足最基本的居住需要，而按现行面积标准分配的宅基地已经能达到目的，因此，在一定程度上有条件的推行宅基地使用权有偿使用权制度不但不违背此价值取向，能够敦促宅基地使用人依法合理使用农村宅基地，实现物尽其用而且可以解决农民超标占用宅基地问题，促进土地的节约利用、增加土地的效率。

    4、完善农村宅基地使用权流转制度。（1）有利于规范土地市场，遏制私下交易，确保国家、集体利益不受损失。（2）有利于保障农民的合法权益。（3）有利于保护耕地，促进土地资源的集约、高效、合理利用，维护农村社会稳定。（4）有利于村镇规划建设，加速农村城镇化进程。（5）有利于农村建立良好的融资环境和社会信用体系，推动农村经济发展笔者认为，建立农村宅基地使用权流转制度要坚持市场调节和宏观调控相结合的原则，具体可参考城市房地产交易的政策和做法，重点抓好以下几个方面：第一，进行立法规范。《物权法》对宅基地使用权的规定比较原则。所以相关的行政法规、规章应在此规定的基础上进行具体细化，对宅基地使用权的转让条件、范围、方式、价格、收益分配等方面做出明确规定，形成一整套规范的宅基地使用权管理制度。第二，完善农村宅基地使用权抵押制度。应当明确规定农村宅基地使用权的抵押规则，除单独抵押禁止外，应允许农户将其农村宅基地使用权用于抵押，如果宅基地上有房屋的，应当连同房屋一起设定抵押权，不应局限于“地随房走”的情况。因抵押权的实现而丧失农村宅基地使用权的农户无权再申请获得新的宅基地使用权。第三，完善农村宅基地使用权的继承制度。首先在法律上应明确规定农村宅基地使用权允许继承，并根据不同的情况，设定不同的行使规则。在出现房屋继承的情况下，应当考虑本集体经济组织的成员继承和集体经济组织以外的自然人继承两种情况。法律应该明确规定继承人对房屋继承的同时，取得宅基地的使用权，继承人不是集体经济组织成员的，可以根据有偿使用的原则，收取宅基地使用费。第四，完善农村宅基地使用权登记制度。《物权法》确立了宅基地使用权登记制度，但还不够完善，为维护广大农民的切身利益，对农村宅基地使用权应实行强制登记制度。应当对现有的宅基地使用权进行全面清查、登记造册，确立新申请宅基地使用权及转让取得宅基地使用权的登记要件主义。首先，建立宅基地使用权取得登记制度。其次，设立统一登记机构，明确规定县级以上土地行政管理部门作为登记机关处理宅基地相关事宜。

    5、完善宅基地使用权消灭制度。为了切实提高农村宅基地的利用效率。建立并全面贯彻完善的农村宅基地使用权消灭制度，已成为科学的土地权利制度发展的必然趋势。通过确立宅基地使用权的使用期限，严格限定集体收回和国家征收的条件从而完善宅基地使用权的消灭制度。除此之外，完善宅基地使用权法律制度还应该完善违反宅基地使用权规定的法律责任体系以及与宅基地使用权法律制度配套的其他法律法规。

    6、加大法制宣传，提高“人多地少、节约用地”的意识。加大有效合理利用土地的宣传教育。普及土地利用的县情、国策观念教育，增强珍惜土地意识，教育广大群众认识人口、住宅、耕地、粮食之间的关系，把土地供需矛盾及县域经济发展关系告诉人民群众，教育广大干部和群众，用地要依法、建房需审批、违法受处罚，使人们逐步树立农村土地的县情、国策、法制和有偿使用观念，树立适度消费、节约用地、依法用地的社会风尚。

    （二）切实强化土地管理职能，加强农村宅基地审批管理。完善农村建房规划，严格控制占用耕地，农村住宅的改建、扩建和选址新建，要充分利用原有宅基地、村内空闲地、荒地和坡地，严格控制占用耕地。对沿公路两侧违法占用耕地已建成的房屋，由土地主管部门登记造册，统一规划，征用土地统一拍卖。已建成的按拍卖价格补办手续，没建成的，严格批准手续后再建，对原村内已有的宅基地收归集体所有。严格宅基地审批手续，实行公开办事制度，对农村建房的对象、条件、用地标准、审批手续作出明确规定，建立严格的审批申请、审核、批准和验收制度。凡是要求建房的，事先必须先向所在乡镇政府提出申请，经审核对符合申请宅基地兴建自用住宅的，由土地管理部门确定宅基地使用权，丈量用地面积，并在批准后在所在村庄张榜公示，无异议后方可动工。对不符合分户超前建房的、不符合法定结婚年龄和非农业户口的，不批准宅基地，对有住宅而有出租、出卖或改为经营场所的，除不再批准新的宅基地外，还应按其实际占用面积，从经营之日起，核收土地使用费。

    （三）加强村镇规划，特别是一些分散的小自然村。在审批新的宅基地时，尽量调整到一块，逐步建立一个大的村庄。这样不仅有利于村民生活发展，也可以对腾出的空地进行复耕。现在的农村，建房攀比思想严重，三口四口之家就建起二层、三层小楼，一多半房子根本用不上，浪费大量的财力，不利于农村发展如果条件允许的话，可以鼓励开发商到农村进行房屋开发，建设楼房，不仅改善农民的住房状况，也可以腾出大量土地，进行复耕复垦。有利于新农村的健康发展。

    （四）确立不同的处理原则，对宅基纠纷分类处理。

    1、“地随房走”、“房随地走”的原则在农村宅基地权属纠纷案件中的应用。只有经审批取得宅基地使用权后，方可取得其上房屋所有权。

    2、宅基地使用证在认定宅基地使用权属时的作用。农村大部分地区未建立完善的房屋产权登记制度，当对宅基地上房屋产权发生纠纷时，部分当事人往往凭借宅基地使用权证证实其对房屋的所有权，这其实忽略了宅基地使用权共有性质的特征。在我国，宅基地使用权是以“户”的名义申请的，也是以“户”的名义审批的，使用证虽登记在一人名下，但宅基地使用权通常是家庭共有的，所以判断宅基地上的房屋所有权时，除了审查宅基证登记的使用人以外，还应审查宅基地申请时的共同使用人，结合房屋的建造、演变等多种因素综合认定，尤其是在审理兄弟们在争分祖宅时更应重视。

    3、占用他人宅基地建房，应确定房屋所有权。部分宅基地使用权人在其他共有人不知晓或不同意的情况下建造房屋，其房屋所有权应根据不同情况予以确认如果其他共用人是本集体经济组织成员且无其他宅基地，房屋应按宅基地使用权的面积分割或折价归并。如果其他共用人已丧失本经济组织成员资格或还有其他房屋的，房屋则应归并建房者所有，建房者根据占用他人宅基地的面积支付相应赔偿款。这样处理，主要是考虑实现宅基地使用权的社会保障功能。宅基地使用权人与他人合资建房后发生的房产纠纷，因涉及宅基地使用权，处理时应先征求土地管理部门的意见，如果他人有可能取得土地使用权，则应先责令他人限期取得审批机关批准。对取得批准的，可依据具体情况对房屋或是分割，或是归并；未取得批准的，根据“房地一致”原则，应将房屋归并宅基地使用人所有，宅基地使用人支付相应对价。在他人宅基地上建房后产生房屋产权纠纷的，一般应责令房屋归宅基地使用权人所有，该使用权人支付相应对价。这属于民法理论中添付中附和的表现形式。房屋与土地的附合实际上是不动产与不动产的附合，在我国，房屋的建造必须经过一定的程序审批，并以取得土地使用权为条件。如果没有取得土地使用权，则不能取得房屋的所有权，所以在我国现行的法律、法规以及其后颁布的物权法中均没有不动产与不动产附合的相关规定，这种情形应比照适用动产与不动产附合的规定，即“房随地走”。此外，司法实践中，占用他人宅基地建房的还有一种比较特殊的情景，就是占用相邻人小部分土地建造房屋。房屋已经建成，拆除、分割只会对房屋的价值带来更为严重的损失，归并又显失公平，不拆除、不分割、不归并又会侵害他人的使用权。对于这个问题，除了适用侵权责任的法律规定外，还应坚持利益平衡的原则，尽量使财产损失减少到最低程度。在这种情况下，一般应认定侵权，待房屋更新时退出多占的宅基地，在没有退出之前，侵占人对被侵占人承担相应的补偿责任。

    4、未变更使用权登记，私下互换宅基地发生纠纷时，应确认宅基地使用人。一些村民出于各种原因私下互换宅基地但未变更土地使用权登记便盖房，发生纠纷后，法院仍应根据使用登记证上的使用人认定为各自宅基地合法的使用人，因为互换人虽然都拥有合法的宅基地使用权，但《土地管理法》的有关规定，土地使用权属变更必须向土地管理部门办理变更手续，否则互换无效。在办理相关案件时，一方面向双方当事人指出行为的违法性，另一方面因为互换宅基地的使用人均已在其上建房，为避免双方再为房屋所有权发生讼争，本着节约诉讼成本的精神，允许当事人在一定期限内去土地管理部门办理权属变更登记。

    5、采用欺骗手段取得建房手续用地的行为属违法行为，该行为自实施即无效。但我国法律明确规定，宅基地使用权的权属机关是土地管理部门，所以法院在处理该类民事案件时，不宜以骗取建房手续用地的行为属无效行为为由径直确认该宅基地使用权由集体收回。实际操作中，可中止诉讼，建议土地主管部门作处相应的行政处罚，再依据相应的处罚结果，作处相应的判决。如果是涉及相邻权纠纷的，判令排除妨碍；如果是涉及确权纠纷的，对建筑材料确认相应的归属。

    结语

    农村宅基地使用权是在我国长期的社会实践中形成的一项具有中国特色的用益物权，但由于其脱胎于我国计划经济体制并受城乡二元社会结构的影响，行政权力对宅基地使用权的过多干预，直接导致了宅基地使用权长期以来的的公法色彩，影响了农村宅基地使用权作为私法上的一种用益物权的基本属性，与市场经济的发展不相适应。虽然《物权法》将宅基地使用权专章进行了规定，明确了其作为用益物权的法律地位，但由于简单粗糙，并不能从根本上解决农村宅基地使用权在运作中存在的现实问题。笔者在某些层面发表自己的浅薄的看法。对我国现阶段农村宅基地使用权制度的完善，应立足于我国当前农村经济和社会现状，也不能脱离农民在土地权利问题上的一般心理习惯和行为模式。因此，现阶段我国农村宅基地使用权制度的变革和完善，必须在承认农民既得利益和保持农村社会安定的前提下，逐步推进，分步到位。所以，完善我国农村宅基地使用权制度之路还很长，但随着社会的发展、法治进程的推进以及无数人完善这一制度的不懈努力，农村宅基地使用权制度终将会被赋予最合理的内容，农村宅基地使用权也终将会以真正独立的用益物权角色回归到市场经济的舞台。

    （作者单位：河北省孟村回族自治县人民法院）