【摘要】：多年的司法实践，《行政诉讼法》的诸多缺陷已完全暴露。修改行政诉讼法已迫在眉睫，《行政诉讼法修正案》（草案）应运而生。《行政诉讼法修正案》（草案）扩大了受案范围，明确了口头起诉，强化了法院受理程序约束，规定了案件异地管辖，减少了行政机关的干预，完善了行政诉讼证据制度，对公民的诉权在一定程度上予以充分保障，但《行政诉讼法修正案》（草案）或多或少存在缺陷，笔者通过《行政诉讼法修正案》（草案）在立案、审理、执行等各个方面的修改亮点及不足，提出相关完善意见或建议。

    【关键词】：行政诉讼法 受案范围  管辖  证据

    现行《行政诉讼法》于1989年4月4日制定，1990年10月1日开始实施。行政诉讼法的制定与实施，对于中国社会从人治到法治，从公权力不受约束到受法律约束，从民不能告官，人权无司法救济向公民权利受法律保障等奠定了制度基础。但是，因行政诉讼法制定时代的局限，该法在确立时对于规则、制度存在诸多不足，使在实际运行中出现了各种不同的阻碍：立案难，审理难，执行难，让受行政侵权的公民、法人和其他组织宁愿信访不信法，大量的官民矛盾纠纷不能通过诉讼解决，严重危害着社会的安宁和稳定，《行政诉讼法修正案》（草案）应运而生。《行政诉讼法修正案》（草案）对于公民行政权的保障有很多亮点，但同样存在这不足，本文试着从行政诉讼的立案，受理范围，管辖，调解，证据制度等各个方面论述《行政诉讼法修正案》（草案）的优势与不足，并提出完善意见。

    一、立案

    立案难一直是行政诉讼的难题，当公民、法人或其他组织与行政机关及其工作人员发生纠纷时，法院不愿意受理这种案件，能不受理尽量不受理，或者拖着不受理，或者不收材料，在行政诉讼中不受理案件一直是一种诟病。《行政诉讼法修正案》（草案）在保障当事人诉权的基础上，规范了立案，让立案更简便。

    （一）为方便当事人行使诉权，明确了口头起诉

    《行政诉讼法修正案》（草案）第五十一条第二款规定“书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人”，行政诉讼法加入口头起诉，不仅是方便了当事人行使诉权，也是与三大诉讼法之一的民事诉讼法相匹配，民事诉讼起诉可以是口头起诉，行政诉讼当然也应该是可以口头的，这体现了真正的为民服务。

    （二）明确了人民法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利

    一直以来，行政诉讼都陷入立案难的困境，不仅来自地方党政机关的压力，而且来自于社会的压力。《行政诉讼法修正案》（草案）第三条规定“人民法院应当保障公民、法人或者其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。行政机关不得干预、阻碍人民法院受理行政案件”。这是我国法律第一次明确规定法院应当保障当事人的诉权，也是我国法律第一次将行政机关不得干预、阻碍法院立案入法。这充分体现了依法治国环境下，国家对公民诉权的充分保障。

    （三）强化了受理程序约束

    《行政诉讼法修正案》（草案）第五十二条规定“人民法院应当在接到起诉状时当场予以登记，并出具注明日期的书面凭证”，第五十四条规定“人民法院应当在接到起诉状或者口头起诉之日起七日内立案，并通知当事人；不符合起诉条件的，应当在七日内作出裁定书，不予受理。……人民法院七日内既不立案，又不作出裁定书的，当事人可以向上一级人民法院起诉”。这是我国行政诉讼法第一次明确规定人民法院对当事人立案起诉的当场予以登记，严格限制了七天时间限制，超过不立案的，可以向上级法院提起诉讼，这是对当事人诉权的全面保障，强化了人民法院对行政诉讼立案的程序约束与限制。

    （四）明确了法院违法不立案的责任

    《行政诉讼法修正案》（草案）第五十二条第二款规定“对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人补正起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其直接人员依法给予处分”。任何义务一旦配备责任，就是一种严格责任，人民法院也一样，当法院不出具书面凭证，也不一次性告知当事人补正起诉状内容的时候，当事人可以投诉，一旦投诉成立，上级法院可以给直接负责的主管人员和直接责任人员处分，这更有利于人民法院更好的履行其职责，让当事人的诉权能够得到更加充分的保障。

    （五）受案范围

    为了保障当事人的起诉权利，《行政诉讼法修正案》（草案）进一步扩大了行政诉讼案件的受案范围。将涉及土地等自然资源所有权或者使用权，农村土地承包经营权，支付最低生活保障待遇等官民纠纷，也纳入了行政诉讼案件受案范围。明确列举具体行政行为的情形，可以避免法院借口法律没有明确规定而不予受理。

    虽然《行政诉讼法修正案》（草案）进一步扩大了行政诉讼案件的受案范围，但是该受案范围仅限于受理侵害人身权、财产权的情形，公民、法人或者其他组织的参与权、知情权等权利却无法得到保护。行政合同、给付行政等新型的行政行为也没有列举全面，造成受理和审理的障碍。笔者认为，受案范围应该不限定为具体行政行为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“司法解释”）的相关规定，应该将具体行政行为改为行政行为，我国现行的《行政诉讼法》及司法解释，已经明确了那些案件应当受理，那些案件不应当受理，界限已经相当明确，可以根据现实的需要，不在区分受理的是具体行政行为还是抽象行政行为，只要公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。这样更利于公民诉讼权利的保障。而且《行政诉讼法修正案》（草案）仍然沿用了现行的肯定列举的办法，虽然增设了有关权利和利益，但不可能列举穷尽，留下了广阔的中间地带，在司法时中必然会成立立案难的重要理由。笔者建议，对于受案范围采用世界各国的通行做法，用概括肯定加否定列举的方式对行政诉讼的受案范围进行全面的扩充，只要合法权益受到侵害，都可以提起诉讼。

    （六）管辖

    现行行政诉讼法规定，基层人民法院管辖第一审行政案件。为了解决行政案件审理难问题，减少地方政府对行政审判的干预，在总结现行做法的基础上，根据党的十八届三中全会关于探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的精神，《行政诉讼法修正案》（草案）第十六条第二款规定“高级人民法院可以确定若干基层法院跨行政区域管辖第一审行政案件”，第十七条规定“对县级以上地方政府所作的具体行政行为由中级人民法院管辖”。这种修改对于行政审判摆脱地方干预，实现独立行使行政审判权具有重要的意义。但笔者认为，仅有这一规定，不足以完全摆脱地方的干预问题。原因是，第一，这种指定管辖不具有普遍性，范围有限；第二这种指定管辖并未完全与行政区划分离，所指定受理若干其他基层法院管辖的法院不排除其仍受理本行政区划案件；第三，即使各基层法院相互交叉管辖，但相互之间的来往于联系，必然使制约机制达不到它应有的效果。笔者认为，行政诉讼案件管辖可以“提级管辖”，即涉及县级的行政案件由中级人民法院管辖，涉及市级的行政案件由高级人民法院管辖，涉及省级的行政案件由最高人民法院管辖。这样的管辖就可以完全摆脱地方的干预与限制，不仅是从人财物上，而且是法官上，都是上一级管辖，可以更好的公平公正的审理行政诉讼案件。

    二、审理

   （一）行政诉讼的参加人

    1、明确了原告资格。现行行政诉讼法关于原告资格的规定比较原则。实践中，有的将行政诉讼原告仅理解为具体行政行为的相对人，排除了其他利害关系人。《行政诉讼法修正案》（草案）第二十七条规定“具体行政行为的相对人以及其他与具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权作为原告提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼”。明确了原告的资格，以及原告资格的承受问题。

    2、进一步明确被告资格。现行行政诉讼法对于复议维持原行政行为的，只能以原行政机关作为被告，这不利于公民权利的保障，始终中，复议机关为了不当被告，维持原行政行为的现象比较普遍，导致行政复议制度未能发挥其更好的作用。《行政诉讼法修正案》（草案）规定“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。这样规定，更利于行政复议机关依法行使其复议的职权。

    3、增加了诉讼代表人制度。现行行政诉讼法规定了共同诉讼，但未规定诉讼代表人制度。为了提高司法效率，《行政诉讼法修正案》（草案）参照了民事诉讼法的规定，增加规定：当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求，必须经被代表的当事人同意。

    4、细化第三人制度。现行行政诉讼法有关第三人的规定较为原则。实践中，行政诉讼涉及第三方利益的情形逐渐增多，完善第三人制度有利于解决行政争议。因此，《行政诉讼法修正案》（草案）增加了“公民、法人或者其他组织同被诉具体行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决承担义务的第三人，有权依法提起上诉”的规定。

    （二）规范性文件的审查

    《行政诉讼法修正案》（草案）增加了“一是公民、法人或者其他组织认为具体行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法，在对具体行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。二是人民法院在审理行政案件中，发现上述规范性文件不合法的，不作为认定具体行政行为合法的依据，并应当转送有权机关依法处理”的规定，这是我国对规范性文件进行审查的实质性进步。实践中，有些具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，是地方政府及其部门制定的规范性文件中越权错位等规定造成的。为从根本上减少违法具体行政行为，可以由法院在审查具体行政行为时应公民、法人或者其他组织的申请对规章以下的规范性文件进行附带审查，不合法的，转送有权机关处理。这符合我国宪法和法律有关人大对政府、政府对其部门以及下级政府进行监督的基本原则，也有利于纠正相关规范性文件的违法问题。

    （三）增加了简易程序

    现行行政诉讼法未规定简易程序。《行政诉讼法修正案》（草案）规定“人民法院审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的第一审行政案件，可以适用简易程序，一是被诉具体行政行为是依法当场作出的；二是案件涉及款额一千元以下的；三是当事人各方同意适用简易程序的。发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。同时规定，适用简易程序审理的行政案件，由审判员一人独任审理，并应当在立案之日起四十五日内审结”。增加简易程序，既有利于提高审判效率，降低诉讼成本；也有利于现行三大诉讼法的统一。民诉法，刑诉法都已经规定了简易程序，如果行诉法也规定了简易程序，这就实现了三大诉讼法的统一。

    （四）延长了起诉期限为六个月

    现行的行政诉讼法规定行政诉讼起诉期限为三个月，为避免当事人因超过起诉期限而失去请求人民法院救济的权利，适当延长起诉期限，更有利于对公民诉权的保障。

    （五）调解制度

    现行行政诉讼法规定行政诉讼一律不适用调解，行诉法一刀切的做法在实践中有很大的弊端。因为行政诉讼除了对行政机关违法行政的监督功能和对行政相对人的救济功能外，行政诉讼毕竟仍然是一种诉讼，诉讼的一项基本功能即是解决争议。要实质解决争议，真正达到案结事了的目的，有些案件适用调解可能比判决效果要好得多。因此《行政诉讼法修正案》（草案）规定了行政赔偿和行政机关依法给予补偿的案件可以适用调解。

    （六）完善证据制度

    《行政诉讼法修正案》（草案）从以下五方面对证据制度进行了完善：

　　1、明确被告逾期不举证的后果。针对被告不举证或者拖延举证的情况， 《行政诉讼法修正案》（草案）规定了被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉具体行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据或者人民法院依法调取证据的除外。

    2、完善被告的举证制度。现行行政诉讼法规定在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。为了查明事实，《行政诉讼法修正案》（草案）规定了在两种情形下，经人民法院准许，被告可以补充证据，一是被告在作出具体行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的；二是原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的。

　　3、明确原告的举证责任。现行行政诉讼法没有规定原告的举证责任。但在有些情况下，如果原告不举证，就难以查清事实，作出正确的裁判。因此，需要原告承担一定的举证责任， 《行政诉讼法修正案》（草案）规定了在起诉被告未履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。在行政赔偿和行政机关依法给予补偿的案件中，原告应当对具体行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。

　　4、完善人民法院调取证据制度。为了规范人民法院依申请调取证据行为， 《行政诉讼法修正案》（草案）规定了与本案有关的下列证据，原告或者第三人不能自行收集的，可以申请人民法院调取，一是由国家机关保存而须由人民法院调取的证据；二是涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据；三是确因客观原因不能自行收集的其他证据。

　　5、明确证据的适用规则。为了规范证据使用，增强判决的公正性和说服力， 《行政诉讼法修正案》（草案）规定了证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，不得在公开开庭时出示。人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当说明理由。以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据

    三、执行

    当前，行政机关不执行法院判决的问题仍较为突出。为增强法律规定的可执行性，《行政诉讼法修正案》（草案）规定了“一是将行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的情况予以公告。二是拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留”。

    此外，修正案草案对先予执行、审判公开、再审条件等问题也作了补充完善。有关方面还提出了其他一些问题和修改意见，本文暂不论述。

    （作者单位：江西省九江县人民法院）