我国“法治政府”理念提出经历了一个过程，笔者将其分为诞生、成熟和发展三个阶段。早在1993年3月，全国人大八届一次会议的《政府工作报告》中，第一次正式提出了“依法行政”概念，是法治政府理念诞生标志；2004年3月，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称“纲要”），明确提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”，是法治政府理念成熟标志；2012年11月，党的十八大报告将“全面推进依法治国”确立为推进政治建设和政治体制改革的重要任务，并对“加快建设社会主义法治国家”作了重要部署，是法治政府理念发展标志。“法治政府”具有丰富的内涵，他既是行政权力来源、范围受约束力的政府，又是尊重和保障公民、组织合法权益的政府；既是诚信的政府，又是责任的政府[1]。法治政府的价值取向是公平与正义，而作为“国家之磐石、九鼎之重器”的法律，则是实现法治政府价值的重要制度保障。在本文中，笔者以依法行政为视角，从行政诉讼案件中透视出一些行政机关在执法上存在的问题，分析问题形成原因，并提出完善对策，为推进法治政府建设建言。

    一、依法行政是法治政府建设的核心内容

    1、对“法治政府”的理解

    关于法治政府，不同国家、不同阶级、不同历史时期以及不同学者，都有着不同的理解和看法。具有中国特色的社会主义法治政府可理解为，政府的行政行为从决策、执行及监督整个过程用法律加以固定，让一切行政行为在法律的规范和制约下进行，保证行政权力的运用符合法律规定或法治精神，防止行政权力盲目扩张和滥用，依法保障公民、法人的合法权益和公共利益。有的学者将法治政府概括为五个基本要求，即行政机构依法设立、行政权力依法取得、行政程序依法确定、行政行为依法作出、行政责任依法承担[2]，笔者表示赞同。

    2、依法行政是法治政府建设的核心

    根据法治国家理论，依法行政是指国家机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务，依法进行管理的活动，他是政府机关发挥职能作用必须遵守的客观规律，是政府正确贯彻执行法律的重要保障，是树立和保持法律权威和政府权威的前提，是监督控制政府权力的重要手段[3]。可以看出，依法行政在法治政府建设中处于核心地位，其本质上是有效制约和合理运用行政权力，要求国家行政机关和工作人员必须严格按照法律规定，在法定职权范围内充分行使管理国家和社会事务的行政职能，主要包括三方面内容，一是行使行政权力的主体必须合法，即行政行政权力的机关或组织必须具有法律规定的主体资格；二是行政权力的取得和行使必须有法律依据，严格限制在法律授权范围内活动；三是行使行政权力必须承担相应的责任，做到权责统一，对行政不作为或乱作为现象，应当受到法律追究。

    3、依法行政的基本要求

    从广义理解，依法行政作为一种行政管理模式，是法治原则在行政管理领域的具体表现，包括的基本内容有行政管理意识的法制化、行政职权的法定化、行政编制的法定化、行政程序的法定化和行政责任的法定化，其基本要求是合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一；从狭义理解，依法行政作为一种法治管理模式，是法治原则在行政执法中的具体表现，要求行政机关对管理相对人作出的具体行政行为要遵从法律规定或符合法律精神，其基本要求是：一是合法行政。严格按照法律、法规或规章管理社会各项事务；二是合理行政。在法律、法规、规章没有规定或规定不明的情况下，行政机关应当根据法律精神或学理，遵循公平和公正原则，不偏不倚处理官民利益之争；三是程序正当。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，行政机关所实施的行政行为应当公开、透明，切实保障行政管理相对人的知情权、参与权、救济权或申请回避权，让行政管理相对人的利益得到充分保障。本文是以行政诉讼为视角，故仅从狭义角度来理解“依法行政”这一概念。

    二、依法行政所遇困境

    （一）审理概况

    以丰城市法院为例，2011—2013年共受理行政诉讼案件14件，其中2011年6件（其中土地登记管理1件、房产登记管理1件、工伤认定1件、烟草专卖行政处罚1件、质量监督行政处罚1件、教育监管法定职责1件），2012年6件（其中工伤认定3件、土地行政登记1件、文化行政登记1件、计划生育行政征收1件），2013年2件（其中水利行政处罚1件、工伤认定1件）。

    （二）管见问题

    1、受案数量偏少。丰城市为县级市，地处江西省的中部，面积2845平方公里，人口136万。司法统计数据表明，该市法院三年共受理行政诉讼案件14件，年平均不足5件，数量显得异乎寻常的少，这对一个县级人口大市来说不相“匹配”。

    2、行政首长出庭率低

    在审结的14件行政诉讼案件中，行政首长出庭率仅占14.3%。个别行政机关首长对行政审判不重视，采取“不应诉、不答辩、不执行”三不理睬态度，牢骚满腹，对抗情绪大，认为是人民法院挑刺、找乱或管理相对人对其权力进行挑衅；大多行政机关首长对出庭应诉放不下架子，认为与管理相对人对簿公堂很没面子，影响其行政管理权威性，尤其是对可能败诉的案件心里显得没底气，故多以委托律师或机关工作人员出庭应诉。

    3、操作规范失严

    事实认定是行政机关依法作出行政行为的关键环节，而调查取证又是事实认定的基础性工作。而有的行政机关在调查、收集和核实证据时，缺乏相印的证据规则，容易导致认定事实不清，在务实中的表现为，谈话笔录内容不详实、不全面，在涂改处没有让相对人按手印；调查收集证据手段单一、原始，没有充分运用现代高科技成果如录音、照片、视频，不重视邀请证人到场作证，也不注重采取证据保全等措施；在采信证据上往往是单一的，不能形成证据链条，证据之间不能相互印证等，这些问题主要集中在行政处罚、行政裁决和行政确认案件中。

    4、法律适用不当

    正确全面地适用法律法规，是行政机关所作出的具体行为合法的一个重要组成部分。审判中发现，有的行政机关在下达处罚决定时，不能全面引用法律法规，有的只引用禁止性条款而不引用罚则条款，有的只引用罚则条款而不引用禁止性条款，有的适用法律表述不明，笼统地用“有关法律规定”来取而代之，还有的在使用填空式处理决定时引用过时法条，甚至引用的法条内容与违法事实对不上号，更有甚者在查明事实后不引用法律条款就下达处理决定，让法院对其适用法律的正确性无法审查。

    5、违反程序执法

    由于受传统执法观念影响,加之一些行政执法人员的业务素质不高、责任心不强等因素，致行政机关违反法定程序执法现象时有发生，主要表现：一是随意增减执法步骤。如有的行政机关对管理相对人作出责令停产、停业、吊销许可证或者执照，处以较大数额罚款等行政处罚之前，不告知其有要求举行听证的权利；二是颠倒执法顺序。违反行政主体应该当先表明身份、后作出具体行政行为，先听证、后处理，先取证、后裁决，先裁决、后执行等程序规定。如在一些行政诉讼案件中，行政机关为弥补证据不足，在诉讼程序开始后再向原告调取证据，违反了“先取证、后裁决”执法顺序；三是执法形式违法。如法律规定应当制作行政处罚决定书而没有制作和送达，行政机关制作的行政处罚决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址以及违反法律、法规或者规章的事实和证据等而没有载明，不主动出示执法证件，不告诉管理相对人的法定权利和义务；四是执法时限违法。行政机关应当按照法律规定的期限给予当事人行使权力的时间，如当事人要求听证的案件，行政机关应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点，否则属期限违法。

    （三）原因分析

    1、政府权责边界模糊

    我国行政机关脱胎于计划经济体制，在这种体制下，国家在生产、资源配制及产品消费等方面，由政府统一计划和分配，即政府无所不包，无事不管。然而，随着我国社会经济不断发展，传统的社会主义经济理论被颠覆，党的十一届三中全会改革开放以来，明确提出要打破僵化的计划经济体制和建立具有生机和活力的社会主义市场经济体制的主张，于是促使“经济转型”便成了政府部门的一项长期而又艰巨的工作任务，伴之而来的是政府职能应当作出相应变动，重新进行调整或规划。可见，社会“经济转型”而带来的政府“职能转变”，是社会主义经济规律在一定的客观经济条件下产生和发挥作用的结果，这一过渡时期政府出现职能不清、权责模糊的现象，也是社会发展规律在行政管理工作中的必然反映。表现在行政管理上，由于受“经济转型”大环境影响，让政府部门的职能处于“不确定”状态，该做什么？该管谁？内容不清，对象不明。在行政务实中，有的行政机关做了不该做的事，也管了不该管的人，如有权有利的事争着办，有权无利的事推着办，无权无利的事拒不办，越位或缺位现象并存，让一些具体行政行为浮在法律“真空”之中，最终在司法实践中因缺乏支撑而败诉。

    2、立法滞后无据可依

    政府行政管理范围较广，所涉及的部门也较多，如社会治安、经济建设、物价调控、房屋拆迁、食品安全、市政管理、土地征用、环境污染、人口管理和文化教育等，与此相关的行政管理部门分别依据法律法规授权，从不同的层面和角度履行着政府职能。然而，行政管理工作事无巨细、内容繁杂，立法部门无法对每个具体行政行为作出预见性的法律规范，立法滞后于管理，不能满足行政管理工作之需，尤其是当前行政机关职能正处于转变期，立法工作任务更加繁重，法律的滞后性显得更加突出。于是，有的行政管理部门为推进工作就不得不寻求变通，游弋在法律的边缘打“擦边球”，或者完成采用“土政策”解决问题，在工作人员缺乏足够耐心做好思想工作前提下，采用类似方法来解决行政管理中的问题，不易被管理相对人所接受，容易产生官民纠纷。客观而论，这种“下有对策”现象出现，不能完全归咎于行政机关或行政机关工作人员，而是有着更深层次的原因，最根本的原因就是立法滞后，与实际工作需求差距较大，加之有关行政管理政策出台不能紧步跟进，让行政机关所作出的一些具体行政行为处在无法可依的尴尬境地。

    3、“官本位”思想作祟

    当前，在依法治国语境下，有些行政机关仍然存在有法不依、执法不严，甚至以言代法、以权压法、徇私枉法的现象，法制意识淡薄，利用管理者与被管理者在地位上的不平等性，过度地行使行政管理权，随意作出具体行政行为，损害管理相对人的切身利益。如在行政诉讼中，行政机关干预人民法院受理案件、行政首长不愿出庭应诉、行政机关败诉后不主动执行人民法院判决，对管理相对人进行刁难报复等，这都是“官本位”思想的具体表现，信“人治”而不信“法治”。在“官本位”体制下，行政机关工作人员唯上而不唯民，唯权而不唯法，看上级脸色行事，置法律法规于不顾，不重视实体的公正与公平，不重视程序的合法与正当。“官本位”思想的存在，是法制观念淡薄的必然结果，要提高行政机关工作人员的依法行政意识，就要从根本上消除“官本位”习气。

    4、行政执法监督乏力

    失去监督的权力必然导致腐败。目前，政府执法的监督主要来自党委的领导监督、人大的依法监督、政协的民主监督、媒体的舆论监督、社会的公众监督、内部的自我监督和司法的诉讼监督。从表象看，行政执法监督“天罗地网”，无隙可乘，无处不有，无处不在，然而事实并非如此，存在上级监督太远、同级监督乏力、社会监督无门、自我监督松懈和司法监督受制等问题。毋庸置疑，在这些监督主体中，真正能够起着明显监督作用或者取得明显监督效果的却寥寥无几，多数只浮于形式上的监督，无实际监督内容或措施，更谈不上监督效能。从现实情况看，有些行政机关在执法过程中集“运动员”和“裁判员”身份于一身，缺乏有效监督机制约束，这势必造成一些工作人员滥用公权，该作为时不作为，不该作为乱作为，在一定程度上助长了行政机关违法行政。

    5、公民法律意识淡薄

    当前，我国公民的法律意识现状是传统观念与现代意识交织、积极态度与消极心理并存、法律权利意识弱于法律实用意识、法律意识层次有待提高[4]，公民的法律意识与现代法治理念存在滞后矛盾，表现为习惯于用传统的生活观念解决纠纷，而不习惯于用诉讼方式化解矛盾，认为打官司“丢人”、“没面子”或“不光彩”，于是信权不信法、信访不信法。公民的这些消极心理反映，在行政纠纷案件中显得更突出，认为“百姓斗不过政府”、“赢了官司输了理”，对败诉后果也缺乏足够的承受能力，一旦与行政机关产生纠纷，多数选择逆来顺受而不是对簿公堂，这一现象可从屈指可数的行政诉讼案件中窥见一斑。

    三、推进法治政府建设路径

    2010年10月，国务院出台的《关于加强法治政府建设的意见》中，提出了加强法治政府建设的总体要求，即当前和今后一个时期，以建设法治政府为奋斗目标，以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口，以增强领导干部依法行政的意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点，全面推进依法行政，可见“法治政府”是多维立体型的，具有丰富的内涵与外延。为提高调研的实效性，以下笔者仅从“依法行政”角度探索“法治政府”建设路径。

    1、强化法治理念教育

    对行政机关而言，法治理念指的是行政管理人员对法律的功能、作用和法律的实施所持有的内心信念和观念。强化法治理念教育，目的在于用科学发展观统领行政工作，端正行政管理人员的执法思想和执业理念，全面发挥行政机关的管理职能，提高服务社会的能力和水平。行政管理人员是行政法律的执行者，也是具体行政行为的实施者，无论是从社会角色要求，还是从自身职责所需，都应当崇尚法律、敬畏法律、遵守法律和捍卫法律，让每一个行政管理人员都成为社会主义法治理念的承载者和维护者。理念是行为的导向，法治理念的树立有利于规范行政管理人员的执法行为，减少行政纠纷，增进官民和谐。然而，法治理念的培植又是一个漫长的过程，需要通过法律知识灌输、法律制度熏陶以及亲身参加社会法治实践活动等途径树立，可见法治理念教育不是一蹴而就，而是有赖于时间堆砌，随着“法治政府”建设的不断推进而逐渐内化为行政管理者在精神领域的追求。

    2、完善行政法律体系

    法治政府建设的核心内容就是依法行政，即行政机关必须根据法律法规的规定设立，并依法取得和行使行政权力,并对其行政行为的后果承担相应的责任。可见，有法可依是依法行政的前提，无法可依则让依法行政成为无本之木、无水之源。近年来，我国行政立法工作取得了重大进展，如《行政处罚法》、《行政许可法》、《立法法》、《政府信息公开条例》、《行政强制法》、《治安管理处罚法》、《道路交通安全法》等相继出台，为规范行政机关的行政行为起了重要作用。然而，我国行政立法所存在的明显滞后现象没有得到根本性扭转，如一些行政机关在无法可依情况下或者按照“土政策”规定作出具体行政行为；有的法律制度有待进一步完善，难于满足司法实践之需求，如《行政诉讼法》关于行政诉讼受案范围的规定，虽然最高法院通过司法解释进行了扩充，但总体上仍显过窄，特别是未将抽象行政行为纳入行政受案范围，限制了部分行政纠纷进入诉讼程序。行政法律制度的缺失其及不完善性，让行政管理处于无序状态，不利于推进“法治政府”建设。

    3、 提升依法行政能力

    行政管理人员为行政机关的重要组成元素，其本身不具有独立的法律人格，但行政机关的职权是通过他们行使的，其依法行政能力强弱直接关系行政机关依法行政水平。笔者认为“依法行政能力”包含以下内容：一是权力认知能力。行政管理人员的权力来源于法律授权，未经法律授权所作出的具体行政行为具有非法属性；二是权力约束能力。行政管理人员行使职权必须在法律授权范围或幅度之内，权力不是无限而是受到约束，不得滥用权力；三是权力操作能力。在法律框架内，严格按照执法程序行使行政管理权，不能“不作为”，也不能“乱作为”；四是权力服务能力。为人民服务是行政机关的终极职能，在行使职权时要充分保障管理相对人的知情权、参与权、表达权和监督权。提高行政管理人员依法行政能力的途经繁多，如开展业务培训、加强职业道德教育、建立和完善考评考核制度，健全行政监督机制和推进政府信息公开平台建设等。

    4、构建监督管理机制

    失去监督的权力必然导致腐败，行政管理权同样如此。纵观横察现行行政监督体制，其存在的弊端显而易见，表现出“外弱内松”特征，即外部监督薄弱，内部监督松散。在“行政首长负责制”管理体制下，党委、人大、政协、媒体以及社会公众等对行政机关的监督，未对“监督”赋予实实在在的内容，如监督提起、对象、范围、方式、措施、程序等无制度保障，监督作用明显不大；同样，上级行政机关对下级的监督、行政机关内部的自我监督，由于“好人主义”存在市场，客观上难做到从严监督，让监督形同虚设、浮于形式。可见，当前行政机关在监督上存在的最大问题，不是主体缺位，而是机制不全，没有建立起一个具有法律意义的高效动作的监督机制。因此，加强对行政机关的监督，重点应放在监督机制构建上，如落实监督主体的权利、义务与责任，建立包括监查制度、问效制度、追责制度和公开制度等在内的监督管理制度，组织监督主体对行政机关进行评价，将评价结果作为行政首长晋级或降级、提拔或贬职、奖励或惩罚的重要参考等。

    5、提高行政首长出庭率

    “法治政府”建设的核心人物是行政首长，行政首长对法律的崇尚、尊重程度，在很大程度上决定了该行政机关的法治水平，行政首长是否出庭应诉从一侧面也可反映出其法治意识的强与弱。提高行政首长出庭率无疑具有重要的理论和现实价值，可有效发挥行政首长在依法行政上的示范效应，从而带动本部门工作人员认真学法和规范用法，有利于营造良好的法治环境。值得欣慰的是，目前全国有不少政府机关主动出台了关于行政首长出庭应诉之规定，如广东省在7个市区试点“将行政复议、行政诉讼纳入依法行政绩效考核体系”和“建立行政首长出庭应诉机制”两项改革，让行政首长出庭率出现了大幅攀升景象；尤其是佛山市政府的做法值得借鉴，规定“本单位本年度的第一件第一审行政诉讼案件，重大、复杂或人民法院认为确有需要出庭应诉的行政诉讼案件，对本单位行政执法活动可能产生重大影响的行政诉讼案件，同级政府要求出庭应诉的行政诉讼案件”等几类案件，行政首长应当出庭应诉；对行政机关首长无正当理由拒不出庭应诉的，由同级人民政府或监察部门按有关规定追究相应责任，从制度上约束行政首长出庭应诉。

    【注释】

    [1]王文慧：《“法治政府”基本内涵探究》，载《贵州师范大学学报》（社会科学版）2010年第2期，第63-64页。

    [2]李强：《让法治成为最重要的资源》，载《人民日报》2014年4月3日第5版。

    [3]中国中央党校：《依法行政是建设法治政府的核心》，载《法制日报》2010年9月7日第6版。

    [4]母文华：《当代我国公民法律意识现状及成因分析》，载《内蒙古民族大学学报》2001年8月第27卷第3期第85—86页。