近年来，司法建议工作在法院系统逐步得到重视并不断推进，但实践中仍然存在量少质低、难以发挥应有功效的问题。以笔者所在的基层法院为例，2012年发送司法建议7件，2013年发送司法建议8件；而在2012年之前，没有进行统计、考评，司法建议更不多见。

    一、应然层面：司法建议的价值定位

    司法建议是人民法院及主审法官根据案件审理情况对其发现的司法风险与执法漏洞向有关执法机关、行业组织及个人发出的一种书面报告。

    司法建议是法律赋予人民法院的重要职责，是法院工作的重要组成部分，是充分发挥审判职能作用的重要方式；是坚持能动司法，依法延伸审判职能的重要途径，是大局服务意识的要求和体现，同时也是提升司法能力和司法公信力的重要手段。简言之，就是要求不能就按办案，要善于发掘案件背后反映的社会管理问题，通过分析问题、查找原因向有关单位和个人发送整改或防范建议。

    显然，司法建议工作的良性开展蕴含着积极的意义和价值。司法建议对公民、企业和执法机关的行为具有良好的教育、预警和指引功能，有助于对可能潜在的风险进行认知和管控，有助于同类问题的提前预警和司法风险的防范与规避。如果说发生了具体案件好比医病救人，那么司法建议工作的意义和价值就在于为病人开出预防复发再犯的治本良药；对于其他尚未发生矛盾纠纷而仅存在类似问题的有关单位、部门或个人，相当于“上医医未病”，看似效果不明显，却比重病之后再作治疗强上百倍。

    二、实然层面：司法建议工作实践中存在的问题

    通过梳理其他法院的调研情况发现，司法建议工作在实践中存在许多问题，严重影响到其应有功能的发挥。

    一是重视不够。不少审判执行人员对司法建议的潜在价值和重要意义认识不足，意识不到制作和发送司法建议是其本身的职责之一。即使有所了解，在办案压力下也缺乏积极主动性。司法建议被放在审判职责的边缘，甚至被完全忽略。  

    二是量少质低。在司法建议数量纳入目标管理考核的情况下，多数法官仅按最低数量要求被动制作司法建议充数；从制作的司法建议质量来看，分析、解决问题的实质内容较少，大多数流于形式。

    三是回馈率低。司法建议回馈率低使该项工作面临尴尬，影响了司法建议作用的发挥，也更降低了法官、执行人员制作司法建议的积极性。

    三、难题破解：完善司法建议工作的对策

    一是强化司法建议方面的立法规定。

    2012年3月，最高法院下发《关于加强司法建议工作的意见》（法〔2012〕74号），明确了司法建议重要意义、具体要求及文书格式等内容，是司法建议工作的指导性文件。根据该文件精神，司法建议工作纳入审判管理范畴。但现实工作中，不仅不少审判执行人员依旧缺乏责任意识；被发送对象更是轻描淡写、置之不理。司法建议缺乏立法上强有力的支撑，没有强制效力，仅靠位阶较低的司法政策层面的推进，实行力度明显不足。因此，急需在立法层面完善司法建议的规定，明确赋予法官社会管理的责任和义务。

    二是建立科学的考评激励机制。

    首先要将司法建议工作的开展情况纳入法官绩效考评。在目前多项指标纳入审判质效评估体系的状况下，如果哪项指标被排除在审判质效评估指标体系之外，可想而知，该项工作将不再被法官重视并积极开展。其次，司法建议工作有其特殊性，不能勉强为之，要根据具体案件情况，不能一概强制要求数量。一方面要有有价值而适合的案例，另一方面法官要有积极性。因此，建议设定奖励性考核分值，对于制作出好的司法建议、得到回复、效果良好或被上级法院表彰的，给与较高分值的奖励，以激励司法建议制作者的积极性。

    三是搭建司法建议统一发布平台。

    建议在省市两级法院政务网上开设“司法建议”发布平台。司法建议经过规范制作审签、上网审核之后统一公开发布，还可以逐步扩大为通过广播、电视、网络等大众媒体，予以公开曝光，以吸引公众关注和媒体监督，促进被发送者积极采取措施予以整改解决问题。也可同时建立司法建议回馈公开发布平台，接受大众监督；使整个司法建议工作在阳光下良性运行，为社会管理辐射更多、更强的正能量。

    （作者单位：河南省安阳市龙安区人民法院）