摘要：我国现行的行政强制执行模式是以申请人民法院强制执行为原则，行政机关自力执行为例外的，该模式坚持了保障人权和提高行政效率的价值追求，但仍存在一定缺陷和不足，应在借鉴吸收国外行政强制执行模式的基础上，结合我国社会实际进行改进。

    关键词：行政强制执行；分配；模式；

    行政强制执行制度是国家行政管理活动中必不可少的制度，它涉及执行的主题、种类、方式、程序等一系列问题。其中，行政强制执行的主体即行政强制执行的模式问题尤为重要，是行政强制执行的首要问题。它不仅关系到行政相对人合法权益的维护，而且更涉及行政行为效力的实现以及行政效率的提高。因此，深入研究行政强制理论，科学地进行行政强制执行权的合理配置，无疑具有重要的实践意义。

    一、行政强制与行政强制执行的界定

    近几年，由于社会实践的需要，对行政强制的研究也逐步深入，许多专家学者对行政强制的基本问题进行了广泛的探讨，提出了各自的观点。但是纵观我国学者的研究，还存在诸多不尽如人意的地方，如对行政强制的基本内涵和种类等问题还存在较大的分歧，因此许多讨论不是在同一个基础之上展开的，这种状况不仅有碍学术研究的深入，而且也势必影响行政强制立法，徒增立法选择的难度。因此，在阐述行政强制执行模式选择前，有必要厘清一些基本概念的内涵。

    行政强制是行政强制行为的简称，系指国家行政机关，为了维护和实施行政管理秩序，预防与制止社会危害事件与违法行为的发生与存在，依照法律、法规规定，针对特定公民、法人或者其他组织的人身、行为及财产进行约束与处置，或在当事人拒不履行已生效的具体行政行为的条件下，国家行政机关或人民法院，依法对负有履行义务的当事人采用有关强制手段，迫使其履行义务，或者达到与履行义务相同状态的强制性行为。[1]也就是说，行政强制包括行政强制措施与行政强制执行两部分。对于这些概念及其之间的种属关系，我国学者之间尚存在较大的分歧，如有的学者把行政强制与行政强制执行视为同一概念。[2]而有学者又认为，行政强制包括行政强制执行和即时性强制。也有学者认为“行政强制即行政上的强制，是行政主体为实现行政职能而在行政管理活动中采取强制方法的行政行为。它的特征就在于手段或方法的‘强制’性，这是此类行为区别于其他行政行为的关键所在。行政主体不论在何阶段采取强迫手段，也不论其行政上具体目的是为了预防或制止违法以及紧急事态的发生，还是为了实现行政上的义务，都应属于行政强制的范畴。”[3]造成这种混乱局面的原因在于，学者们对于行政领域强制形式的认识不同，也是对现存概念在不同意义上的把握和使用的结果。其中一些学者不顾表述概念的语言的通常用法，不适当地附加一些内容，增加了解释和理解这些概念的难度，并导致概念提法彼此冲突。但对与行政强制执行的内涵，我国学者的看法是比较一致的。从1983年第一部《行政法概要》到目前绝大多数的行政法著作、教材都着眼于强制相对人履行义务或达到与履行义务相同的状态。因此，所谓的行政强制执行是指，当公民、法人或者其他组织逾期拒不履行已经生效的具体行政行为所确定的义务时，行政主体或人民法院依法采取强制性措施，迫使其履行义务，或者达到与履行义务相同状态的强制性行为。总之，行政强制的内涵大于行政强制执行内涵，并且前者涵盖了后者，它们不应是等同的。

    二、国外行政强制执行模式之分析

    为了更好的构建行政强制执行模式，加强对世界主要国家行政强制执行权配置状况的研究，分析和借鉴其先进的成功经验，无疑具有重要的意义。

    从世界范围来看，大多数国家都把行政强制执行权分配于行政机关和法院之间，由行政机关和法院共同享有行政强制执行权。既没有哪一个国家是完全由行政机关自力强制执行，也没有哪一个国家是完全由司法机关强制执行的，所不同的主要是以行政机关自力强制执行为主还是以司法机关强制执行为主。所以，据此可以将行政强制执行分为两种模式即英美模式和德日模式。

    （一）以英美为代表的司法执行模式

    英国、美国主要是以法院执行为主，以行政机关执行为辅。如在英国，英国政府并没有特别的、固有的强制权，换句话说，政府并不会因为它是一个能实行强制执行权力的政府，而当然拥有特殊的权力。如果政府要行使具有此性质的权力，就必须要有法律依据。比如负责竞争法工作的政府机构可以在某种情况下进人住址以查找证明公司进行反竞争活动的证据，还比如依法强制征购土地等，但在大多数情况下，政府必须向法院申请以保证它作出决定得以执行。而在美国，是以严格的“三权分立”、“司法优位”和“法律支配”等作为其法制的基本理念，将行政命令和行政执行置于法院的司法控制的司法审查之下。虽然美国行政执行的方法与程序也不完全统一，但原则上行政命令对相对人课以义务是由法院按司法程序强制其履行的。即行政相对人不履行行政命令确定的义务时，可以由行政机关提起民事诉讼，请求法院以命令的形式促使其履行。如果义务人仍不履行，由法院以蔑视法庭罪处以罚金或拘禁。此外，也有由法院依据刑法及刑事诉讼法对违反义务者课以刑罚制裁的方法。[4] 当然，美国的行政机关也存在自力执行的情况，行政机关的权力与法院的权力在行政强制执行上存在的一定交叉。在这种强制执行模式下，法院对作为执行依据的行政决定的合法性进行司法审查，并赋予相对人被动的救济手段来维护其自身的合法权益。

    （二）以德日为代表的行政机关自行强制执行模式

    这些国家是以行政机关执行为主，以法院执行为辅。在德国，行政强制是指行政机关为完成其任务，违背或无视相对人的意志所采取的一切措施。根据1953年联邦德国颁布的行政强制执行法，行政强制在大多数情况下都由行政机关来执行。但在行政相对人不执行处罚时，由负责执行的行政机关申请，行政法院在听讯义务人后做出裁定，并由法院依民事诉讼法的规定执行。而在日本，它的行政强制执行制度承袭了德国模式，1900年曾颁布《行政执行法》，把强制执行权赋予了行政机关。当相对人不履行由法律或行政行为所设定的义务时，行政机关无须借助法院的力量，原则上可以凭借自己的判断实行强制执行。

    综合以上情况看，由于各国传统、习惯、国家体制和分权状况的差距，各国行政强制制度不尽相同。英国和美国主要是借助法院力量的行政强制体制，以刑罚和行政罚的制裁促使相对人履行义务，只有在法律明确授权、并符合法定条件的情况下，行政机关才能采取直接强制执行的方式。而德国、日本主要采取行政机关自行执行体制，但也存在个别领域借助法院力量实施强制执行的情况。总的来看，各国为了保证行政职能的实现，提高行政效率，维护公共利益，都在寻找适合自己的制度和方法，来实现行政强制执行问题上公正与效率的平衡。我们很难就简单地权衡不同思路和理论的优劣，也不可一概地判断不同制度和方法的好坏，但重要的是我们可以从各国行政强制制度中有所借鉴，结合我国的实际情况，研究和制定适合我国国情的行政强制执行制度，从而最大限度地实现行政强制执行的合法公正，保证行政强制执行的顺利进行。

    三、我国现行行政强制模式之分析

    （一）我国现行强制执行模式

    我国现行行政强制执行的依据主要是《中华人民共和国行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”和最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第87条规定：“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执的，人民法院可以依法受理。”以及一些行政法律规范。由此可看出，我国目前实行的是司法主导型的行政强制执行模式，即以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自力执行为例外。

    该模式包括：1.行政机关自行强制执行。行政机关自行强制执行的案件在内容上一般是行政机关在行使职权时为当事人设定的各种作为或者不作为义务，遇有当事人拒不履行时，行政机关可以采用各种手段迫使其履行或者达到其履行的相同状态。行政机关自行强制执行通常仅限于行政机关为行政相对人科以普通义务和法律、法规确定的义务，较少及于行政机关对违反法律、法规者科以制裁性义务的情形。此外，这类行政强制执行多以行为和人身为内容，相反，有关金钱给付义务的履行除几类特殊的行政机关享有自行强制执行的权力外，多数行政机关没有此种权力。2.申请法院强制执行。在法律、法规没有明确授权行政机关有强制执行权的情况下，行政机关需要对义务人采用强制手段迫使其履行义务的，只能向人民法院提出申请，由人民法院决定并采取强制措施。如《中华人民共和国土地管理法》第83条规定：“建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”就我国目前立法而言，申请法院强制执行的行政义务多数为金钱给付义务，即行政处罚中的罚款、没收等财产罚，而且法律将绝大多数这类处罚的强制执行权授予了人民法院。3.行政机关可以选择的行政强制执行。也就是法律赋予行政机关可以自行强制执行，也可以申请人民法院强制执行。如《中华人民共和国海关法》第93条规定：“当事人逾期不履行海关的处罚决定又不申请复议或者向人民法院提起诉讼的，作出处罚决定的海关可以将其保证金抵缴或者将其被扣留的货物、物品、运输工具依法变价抵缴，也可以申请人民法院强制执行。”这类强制执行模式，往往是法律规定了具体的强制措施，否则，行政机关也只能申请法院执行。

    （二）我国现行强制执行模式存在之不足

    在我国现阶段的行政强制执行体制下，对于防止行政机关滥用行政强制执行权，督促行政机关依法实施行政行为，保护行政相对人的权利等都起到了十分重要的作用。但是我们也要看到，这种制度还是存在着一定的问题。

    1.严重不符合行政行为效力理论

    在我国行政法学界对于行政行为的效力内容的看法并不一致，但通说认为，行政机关作出的行政行为的效力内容包括公定力、确定力、拘束力、执行力四个方面。其中行政行为的执行力是指已经成立并生效的行政行为要求行政主体和行政相对人对其内容予以实现的法律效力。它对保障行政行为内容的实现具有特殊的重要意义。换言之，如果行政机关不享有对其行政决定的强制执行权，行政决定的内容就难以实现，行政行为因缺乏应有的连贯性而使其效率大打折扣。我国现行行政强制执行模式运行的结果恰好就是这种情况。《中华人民共和国政诉讼法》第44条规定了“起诉不停止执行原则”，但是，根据最高人民法院相关司法解释，在诉讼过程中，人民法院对行政机关的申请是不予执行的。即使在一般的申请执行中，法院也可以某种理由将申请材料退回行政机关，从而使行政决定处于一种“搁置”的状态。所以，“起诉不停止执行”实际上只适用于行政机关自行执行的情形，而这只占极小一部分。可见，从根本上说，现行模式违背了一般的行政法原理，严重地影响了行政效能的提高。

    2．增加了行政强制执行成本，制约行政效率的提高

    由行政机关申请人民法院强制执行，行政机关必须向人民法院交纳一定的执行费用，这无疑增加了行政强制的成本；而且往往耗时较多，使已经作出的具体行政行为在较长时间内得不到执行，既延缓了行政行为内容的实现，又有可能因错过时机使行政行为的内容实现不了，行政的效率和效益都大打折扣。

    3.法院执行案件过多，加重法院负担，削弱了法院自身的审判职能，影响司法权威

    法院所进行的行政强制执行，实质上是行政权中执行职能的体现，是行政机关强制执行权的延伸和继续。将行政强制执行权的主要部分划归法院，显然是一种简单化的处理方法，不仅难以保障行政行为执行的公正和效率，且与法院专事司法、居中裁判的地位不相符。由于种种原因，目前人民法院行政审判庭审理的行政案件数量并不太多，因此行政机关申请人民法院强制执行的案件归由行政审判庭负责审查，其结果是，许多行政审判庭的主要任务成了审查行政机关申请执行的案件，有些人甚至讽刺行政审判庭成了行政机关的执行工具，而其本身承担的行政审判功能反而被大大削弱。而且，我国法院对非诉执行案件的审查是形式上的审查，比起实质审查，出错的可能性大大增加，更为重要的是依据司法解释，如果由于法院的疏忽将不应司法强制执行的行政决定裁定予以执行，承担责任的将是行政机关而非人民法院，因此很难保证法院能认真负责的审查行政决定。同时，法院只有在行政机关的行政行为明显违法的情况下才会不予执行，也就是说对于合法但不合理的行政行为，甚至是存在一般违法情形的行政行为人民法院也要裁定强制执行。这显然，有损法院在人们心中公平、公正的形象，有损司法的权威。

    4.导致行政权与司法权的混同，不利于对行政相对人的保护

    因法院承担了过多的执行任务，为提高效率，有些法院与行政机关“联手”设立派出法庭、巡回法庭等机构，法院出名义，行政机关出钱出办公设施，共同强制执行，以至于划分不清哪些是行政职能，哪些是司法职能。这种做法，违背了法律、法规的规定，违背了该体制建立的初衷即司法机关通过司法审查监督行政机关，保护行政相对人，反而极易侵害相对人的合法权益，同时也说明了我国现行行政强制执行体制本身运转不灵。

    5.浪费司法资源

    我们从制度的表面逻辑来看，可以发现行政强制执行是在相对人没有针对行政执行决定提起诉讼前提下实施的，如果对大多数没有疑义的行政处理决定再进行司法审查，这无疑浪费了司法资源。而今，我国的行政强制执行模式就存在这这样的浪费。绝大多数强制执行因要申请法院执行，从而需要再经过司法审查，不论行政相对人是否有异议。行政相对人拒不履行行政决定的原因是多方面的，其中就不乏明知无理但涉及既得利益，就是不愿履行或者故意推拖履行义务的。这类情况的存在，使我国本已十分有限的司法资源遭到浪费，更加紧张。

    四、我国行政强制执行模式之重构

    基于我国现行行政强制执行模式存在的总总问题，对其进行改革已是在所难免。近年来我国学者对其进行了大量的研究，提出了多种不同的改革思路。概括起来总共有四类：

    第一类观点是主张在坚持现行司法主导型执行模式的前提下，适当扩大行政机关的强制执行权。前文已指出，我国现在的行政强制执行权力分配模式存在不少弊端，这种小修小补的做法是不能彻底解决现实问题的。

    第二类观点是主张在保存现有模式的基础上，进行适当改进,将审查和执行职能在法院和行政机关之间进行分配，法院只负责对行政决定的合法性等内容的审查，具体执行则完全由行政机关负责。这类观点可以在一定程度上缓解执行效率低下的现状，使得法院和行政机关在强制执行中的角色更加明确，但是，既然法院拥有强制执行的审查权，那么他一旦裁定不予执行，行政机关将陷入无所适从的境地。

    第三类观点是主张由行政机关享有强制执行权。“首先在法律上应将行政强制执行权赋予给行政机关，再在行政系统内成立一个综合性的强制执行机关，实行以综合性强制执行机关的执行为主，专门行政机关的强制执行为辅的强制执行模式”。[5]这类观点虽能根本解决了行政效率问题，然而，权力过于集中于行政机关，更有加剧行政专断之嫌，对于相对人的保护十分的不利。 “纵观世界行政法治发达国家，也没有一个国家把强制执行权完全赋予法院或行政机关，通常做法是两者共同分享此项权力，差别仅在偏重于司法权，还是偏重于行政权而已。”[6]

    第四类观点主张行政强制权回归行政机关，建立行政主导型的强制执行模式。笔者赞成这一观点，主要理由在于：1.行政强制执行权本就是行政权之一部，而非属于司法权。行政强制执行的前提是具体行政行为(基础行政行为)，而行政机关做出具体行政行为依据的是行政权力，则行政强制执行权同做出行政行为的权力一样，都属于行政权。另外，我国行政法学界普遍把行政强制执行作为行政行为的一种重要方式加以论述。既然行政强制执行是一种具体行政行为，那么行政强制执行权属于行政权应是毫无疑义的。而司法的内涵应当是“司法机关依法对争议所作的具有法的权威的裁判”，其本质是“权威裁判”。[7]它具有事后性、消极性、最终性的特点。我国现行体制中法院对行政强制执行实际上实行的是事先审查，且不论其合理性，就这种审查的性质而言，它就不符合了司法的事后性、消极性、最终性的特点。所以行政强制权不能主要赋予司法机关而应是行政机关。2.目前的行政管理实践迫切需要扩大行政机关的强制执行权。如今随着社会的发展，生活节奏的加快，社会矛盾的多发，人们要求政府解决问题的速度要提高，化解矛盾的方式、方法更灵活，管理更有效。然而，行政机关缺乏必要的强制执行手段，是目前行政管理软弱，社会、经济秩序混乱的主要原因之一。3.我国对行政机关的强制执行权已有相应的司法监督和制约。我国已于1989年和1994年分别颁布了《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国国家赔偿法》建立起了行政诉讼制度和国家赔偿制度，使得当事人可以通过行政诉讼程序纠正行政强制执行过程中的违法行为，通过国家赔偿程序获得损害赔偿。

    明确了我国应建立以行政机关自力执行为主，司法机关执行为辅的行政强制执行模式后，在具体的制度设计上，笔者以为：

    1.在立法上应当明确法院与行政机关之间行政强制执行权划分标准

    由法院主要承担行政强制执行权的做法已被实践证明是不可取的，但若将行政强制执行权全部归还给行政机关，完全排除司法权对行政强制执行权的监控恐不利于人民合法权益的保护，且与法治原则不符。对此，德国的做法值得我们学习：将以不动产为标的的案件和涉及人身自由的强制执行案件交由法院执行。不动产系人民之重大财产，以不动产为执行标的之执行案件由法院审查并执行，有利于人权之保障。另外，在世界各法治国家，人身自由系受宪法保障之基本权利，因此，对于影响人身自由的强制执行，均须法院审查。所以，在法院和行政机关就行政强制执行权的划分上，我们应将有关人身强制和重大财产强制的执行权赋予人民法院，而其他的强制都由行政机关自力执行。这样就能做到既提高了行政效率又减轻了法院的负担。

    2.确立强制执行诉讼制度

    改变我国现行的人民法院对行政机关的强制执行申请采取形式审的做法。对于涉及公民人身自由和重大财产强制执行的案件，由行政机关以义务人为被告向人民法院提起诉讼，人民法院对整个案件进行实质审查，就行政决定的合法性做出判决，并决定是否强制执行。因为目前我国的行政审判庭审理的案件并不是很多，而且法院只对涉及公民人身自由和重大财产强制执行案件进行审理，就减少了以往大量非诉行政强制执行案件的审查。所以即使进行实质审查，法院也是完全能够应付的。确立强制执行诉讼制度，对于保护公民的重大合法权益有极大的意义。

    3.在实施强制执行中，明确必要性原则和告诫程序

    必要性原则要求行政机关在具备实现某种行政目的的若干种方法中，应当选择对相对人造成损害最小的方法，即能够减小到最小损害的方法。告诫程序是指行政机关在采取强制措施之前，应当书面通知相对人履行义务，并告知其不履行义务的法律后果。综观德、奥等国的行政立法，无不对必要性原则和告诫程序做了详尽的规定，在很多国家告诫都是行政强制执行的必经程序。

    4.在行政机关内部，建立专门的行政强制执行机构

    在一个行政机关内部设立单独的执行机构，该机构与行使决定权的机构隶属于同一行政机关，但相互间没有隶属关系，这样既有利于他们的相互配合，更有利于相互监督和制约。从而做到提高行政效率与做到依法行政两不误。

    五、结语

    “没有理论指导下的实践，必然是盲目的就事论事的活动，不能给人带来理性之光的滋润；而没有实践支持的理论也必然是空中楼阁，不能给人带来正义思辨的愉悦。”[8]改善不理想的状况是法治前进的动力，合理的行政强制执行模式是现实行政执法的需要。 虽然强制执行的手段很多，但笔者认为赋予人民法院强制执行的，限于对重大的财产和一些对人身的强制。具体反映在在行政强制立法中，可确立以对执行标的所采取的执行措施为依据，从对相对人权益影响大小的角度出发，同时兼顾案件的紧迫性、专业性和技术性的划分标准，而在司法解释或贯彻意见中使用列举的方式将法院执行的对人身的强制执行的情况予以说明，关于财产执行以设定一定标准来明确法院的强制执行权，而对于行为的强制执行则原则上赋予行政机关，这样，明确合理地划分了行政机关和人民法院之间的行政强制执行权，既体现了对相对人合法权益的保护，又兼顾了行政效率的需要。

    【参考文献】：

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    [5]石佑启．论我国行政强制执行的模式选择及其运作[J].河北法学，200l，(1)．

    [6]朱新力，项新．中国法学会行政法研究会2000年年会行政强制部分综述[J]．行政法学研究，2001，(2)．

    [7]贺日开.司法改革:从权力走向权威——谦谈对司法本质的认识[J].法学,1997,(7).

    [8]张树义主编．寻求行政诉讼制度发展的良性循环[M]．北京：中国人民大学出版社，2000．

    （作者单位：广西宁明法院）