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从非诉行政执行工作现状谈完善非诉执行程序
作者:乔栎静   发布时间:2013-09-13 08:58:11


    【内容摘要】

    近年来,我国非诉行政执行案件数量呈逐年上升趋势,大大超过一审行政诉讼案件的数量,呈现涉及人数众多、覆盖范围广、社会影响大等特点,案件处理稍有不慎极易引发群体性上访,导致社会不稳定。由此可知,非诉行政执行工作的顺利开展在法院审判工作中的重要性日益凸显。在愈加强调法治的今天,非诉行政执行面临着诸多理论和实践的困境,法院压力也越来越大。本文将从我国行政非诉执行现状出发,结合行政强制的相关概念,探索进一步强化非诉行政执行工作的方法。

    【关键字】行政强制执行  非诉行政执行  无效性审查

    一、行政强制执行的含义及性质

    (一)行政强制执行的概念

    我国学者对行政强制外延未形成统一的认识,主要有以下几种观点: 一是认为行政强制包括行政强制措施、行政强制执行和即时强制。[1]二是认为行政强制包括行政即时强制、行政强制执行和行政调查中的强制。[2]三是认为行政强制包括执行性强制 ( 行政强制执行) 和即时强制。[3]四是认为行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第二条规定:“本法所称行政强制,包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制执行,是指行政机关或者行政机关申请人民法院,对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制履行义务的行为。”可见,《中华人民共和国行政强制法》采用的是第四种观点,也即可理解为行政强制执行区分为以行政机关为主体实施的强制执行和行政机关申请人民法院实施的强制执行。既然行政机关申请人民法院强制执行属于行政强制的一种,那么法院在受理行政强制执行案件的办理中就应当遵守行政强制法的相关规定。

    (二)非诉行政执行的性质

    有学者认为“人民法院依申请强制执行行政机关的行政处理决定,是行政强制执行的继续和延伸。人民法院实施强制执行,在某种意义上是受行政机关的委托,代行政机关实施强制执行。”[4]在《中华人民共和国行政诉讼法》刚开始实施的时候,对于行政强制执行这一规定的操作,行政机关也是在摸索中前行,确实可能存在着比如人们法律意识淡薄、执法人员专业知识及执法技能不高等因素导致无法很好的执行行政机关自己作出的处理决定,不得不需要借助法院的专业执行优势,以提高行政效率。但是随着行政诉讼的逐步开展、法院独立审判功能不断加强,以及社会不断发展进度的需求,行政审判的重心也逐步从“维护行政机关依法行政”转变为倾向于“保护相对人的合法权益”,因此,非诉行政执行不是行政执行的继续和延伸,而是通过司法的方式对行政权力的监督和制衡。该制度建立的根本目的在于将行政强制执行纳入司法审查的范围,以更好地成为保护相对人合法权益、维护社会秩序,保证公共利益。其性质是司法行为。另外,将非诉执行确定为司法行为,也有利于建立严格的司法审查程序。人民法院把对具体行政行为的审查作为前提,保障了合法的具体行政行为被准予进入强制执行程序,违法的具体行政行为被排斥在强制执行程序的大门之外。

    二、我国非诉讼行政执行制度的发展

    1989年的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条规定:“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。”该条文是对非诉执行作了一个原则性的规定。明确非诉执行有两种方式:由依法具有执行权的行政机关执行;行政机关申请人民法院强制执行。在后一种情况,提起主体是行政机关,至于强制执行的申请接纳与否,法院保留司法裁量权。

    1999年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》出台,对非诉执行制度作了较明显的改动,主要体现为以下四个方面: (一)申请非诉执行的主体:从仅限于行政机关扩展至与具体行政行为有利益关系的行政相对人。(二)对于是否接受行政机关的执行申请,法院有了更大的裁量权。(三)从审执合一到审执分离。(四)明确了非诉执行的原则———“以法院执行为主,以行政机关执行为辅”。[5]

    根据该解释第八十七条,行政机关可以依法强制执行的“法”,指的仅仅是“法律”和“法规”。即除了法律、法规明文赋予行政机关强制执行权的,其他一切由行政机关申请人民法院强制执行。但是2012年1月1日起施行的《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定:“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”该条款是对上述解释第八十七条的更改,进一步缩小了行政机关作为实施强制执行主体的依据。

    三、《行政强制法》对非诉行政执行制度的主要修改和立法导向

  (一)申请执行期限缩短,由180日改为3个月

    最高院《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第八十八条规定:“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为,应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的,除有正当理由外,人民法院不予受理。”《行政强制法》对此作了改变,该法第五十三条规定:“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章规定申请人民法院强制执行。”申请执行期限由180日改为3个月,缩短了一半的时间,此处修改有利于促使行政机关及时提出执行申请,提高工作效率。

    (二)《行政强制法》创设了非诉行政执行案件的复议程序    

《行政强制法》第五十六条、第五十八条规定行政机关对人民法院不予受理的裁定有异议的,可以在十五日内向上一级人民法院申请复议,上一级人民法院应当自收到复议申请之日起十五日内作出是否受理的裁定。行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的,可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议,上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。《行政强制法》创设了非诉行政执行案件的复议程序,此程序在《行政诉讼法》及最高院的司法解释中均未有相关规定。非诉行政执行案件复议程序,在提出复议期限和上一级法院办理复议案件的期限方面,不同于行政诉讼一审裁定上诉案件的办理程序:1、非诉行政执行案件申请复议的期限是自收到裁定书之日起十五日,时间长于《行政诉讼法》规定的不服诉讼案件一审裁定书的十日上诉期限的规定;2、非诉行政执行中上一级法院对不予受理裁定复议案件办理期限为十五日,时间短于行政诉讼中不予受理裁定上诉案审理期限为三十日的规定。    

    (三)在行政机关依法强制执行和申请法院强制执行前,增设催告程序

    《行政强制执行法》第五十四条规定:“行政机关申请人民法院强制执行前,应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的,行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行;执行对象是不动产的,向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”并且在第五十五条中规定了行政机关向人民法院申请强制执行,应当提供“当事人的意见及行政机关催告情况”的材料。无强制执行权的行政机关申请法院强制执行前和有强制执行权的行政机关自己依法强制执行前,均增加催告程序,这是一项程序性要求,在对当事人权利义务进一步保障的前提下再次使当事人明确强制执行的可能性,以督促其自觉履行义务。这个程序的设计在一定程度上可以减小当事人的抵抗情绪,有利于非诉行政执行的顺利开展。

    四、目前法院非诉行政执行工作面临的难题

    土地是人类赖以生存的基本条件,是民生之本、发展之基。随着社会和经济建设的快速发展,用地需求急剧增长,大量的违法占地案件涌现,在农村尤为突出,使得保护资源与保障发展的矛盾十分尖锐。以下笔者以违法占地为例列举目前法院非诉执行中面临的困难。

    (一)行政效率低

    按照法律、法规规定的申请法院强制执行的案件的程序,行政机关必须严格履行立案、调查、处罚告知、处罚决定、文书送达等环环相扣的执法程序。行政处罚决定一旦送达,相对人即享有60天内申请复议、三个月内提起行政诉讼或不服复议决定的,15日内提起行政诉讼的权利。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条的规定:“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章规定申请人民法院强制执行。”该条款表明,只有当相对人既不复议又不提起行政诉讼的情况下,处罚决定书才生效。若相对人在处罚决定书规定的履行期间内未履行决定书中确定的处罚内容,土地行政部门可向法院申请执行。也就是说行政机关从立案到送达行政处罚决书,再到申请法院强制执行,经历了几个月的时间。在这段时间里,行政处罚决定书规定的内容不但不能规制相对人的行为,还极有可能出现抢建、盲建的现象。法院受理后,不但给法院带来了更大的压力,更使得行政处罚决定书成为一纸空文,丝毫不具有威慑力。另外,法院在执行之前还要对相关情况进行摸底,综合考虑强制拆除的后果、难度、效果等方面的因素。这样很有可能导致一些行政处罚长期停留在行政主体意志的表达和宣告阶段,很难及时实现行政处罚确定的义务,妨碍了行政职能的实现,影响了行政效率。

    (二)行政处罚决定书内容不具有可操作性

    土地行政部门作出的行政处罚决定书一般会陈述为:“责令退还非法占用的土地、交出在非法占地上新建的建筑物及附属设施”,这虽然是依照法律条文作出的处罚,但实施起来却不具有可操作性,对于“交出”、“没收”的概念无法准确把握,也无法细化对应接受“交出”、“没收”的具体部门。因此行政处罚决定书因缺乏明确、细化的规定而不具有可操作性。

    (三)法院压力增大

    《土地管理法》第八十三条规定:建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的,可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内,向人民法院起诉;期满不起诉又不自行拆除的,由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行,费用由违法者承担。我国《行政诉讼法》第六十六条规定:公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。最高人民法院关于执行《中 华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释进一步明确了法院审查的标准和程序。按照上述规定,法院应受理土地行政部门申请强制执行的案件,但是法院自身的案件太多,压力已相当大,加之此类案件的执行,人力、财力、物力投入较大,虽然规定强制执行费用由违法者承担,但在实际执行中,都由法院和土地部门共同承担,很难像相对人收取。

    (四)法院执行力量不足

    由于土地非诉执行案件数量多,当事人抵触情绪强烈,执行所需成本大,需要动用大量人力,而大多数法院本身处于案多人少的困境,很难有更多的人力、财力,单靠法院执行,法院明显力量不够。土地行政强制执行权法院独享,法院力不从心。

    五、进一步强化非诉行政执行工作

    (一)明确审查重点、加大审查力度

非诉执行的司法审查,实质上是对行政行为生效要件的审查。笔者认为,审查的内容包括五项:(1)主体要件,即作出行政行为的主体是否具备法定资格;(2)权限要件,即行政行为是否在行政主体法定权限范围之内作出;(3)内容要件,即行政行为的内容是否合法、适当、真实、明确;(4)程序要件,即申请执行的行政行为的作出是否符合法定程序;(5)形式要件,即申请执行的行政行为是否具备法定形式。[6]

    《中华人民共和国行政强制法》第五十七条规定:“人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查,对符合本法第五十五条规定,且行政决定具备法定执行效力的,除本法第五十八条规定的情形外,人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。”该法第五十八条规定:“人民法院发现有下列情形之一的,在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见:(一)明显缺乏事实根据的;(二)明显缺乏法律、法规依据的;(三)其他明显违法并损害被执行人合法权益的。人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的,应当说明理由,并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的,可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议,上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。”结合两条款来看,法院进行审查的标准为无效性标准,即“重大而且明显违法。这也是法院审查标准的严格程度弱于诉讼审查的标志,其目的在于以保障行政裁量权。[7]但是,法律并不能被视为行政的核心。从积极的角度看,可将法律视为定位政策的一套准则,从消极的角度看,可将法律视为公共机关需要跨越的一道道障碍。同时,对司法审查的能动性不能过分依赖,否则将把司法机关推入政治困境。[8]

    (二)引入解决争议的听证协调机制

    大量非诉行政执行案件的出现,执行难、执行乱等问题日益凸显。从审判实践看,非诉行政执行案件的种类繁多、情况复杂,多集中于社会热点领域,呈现涉及人数多、覆盖范围广、社会影响大的特点,若处理不当,极易加剧行政机关和行政相对人之间的矛盾,甚至引发群体性的集团诉讼或者上访,增加社会不稳定因素。因此,如果全部采用书面审查的方式难以保证案件质量,应根据案件的不同情况和需要,引入听证程序进行审查,当面听取被执行人的陈述和申辩,有利于保证办案质量,也符合现代法治理念和司法为民思想。[9]

    听证制度是一项通过言词辩论,辨明真伪,理清是非曲直,有助于化解矛盾的制度。在非诉执行案件中引入听证协调机制,旨在保障当事人特别是弱势群体的合法权益,同时也是对行政机关执法工作的监督。

    目前我国对于非诉执行引入听证程序尚未有统一的规定,最早出台规范性文件的是重庆市高院,该院2004年《关于非诉行政执行工作的若干意见》规定:“对于被申请执行的具体行政行为,法院行政庭以书面或者听证的方式审查其合法性。书面审查的应当主动听取被申请人的意见并制作笔录;对相对人权利影响较大的执行案件,行政庭应当将听证权利告知书送达被申请人,以便利其提起听证申请;在一定的情形之下,行政庭还可以径行举行听证。”[10]理论界对于听证程序的规定,多数意见认为,不宜在非诉执行司法文件中做过于详尽的规定,如果将来却是需要,可以另行制定专门的非诉行政执行听证程序规定。[11]非诉行政执行听证制度是我国法院在非诉行政执行案件审查程序制度上的重大突破,因此,希望能够尽快通过正式立法构建统一的非诉行政执行听证制度,有效缓解非诉行政执行。

    (三)非诉行政执行审查、执行分工明确

    法【1998】77号最高人民法院《关于办理行政机关申请强制执行案件有关问题的通知》明确提出:“行政机关申请人民法院强制执行案件由行政审判庭负责审查。经教育,行政行为相对人自动履行的,即可结案。需要强制执行的,由行政审判庭移送执行庭办理。”虽然随后施行的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九十三条:“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后,应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查,并就是否准予强制执行作出裁定;需要采取强制执行措施的,由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”未明确规定由执行庭还是行政庭执行,但若由行政庭负责执行,缺陷还是较为明显的。主要是:1、由于行政审判庭主要负责行政诉讼案件的审理,如果参与到具体的强制执行过程中去,容易产生法院偏袒行政机关或者只是行政机关执行工具的不良印象。2、由于行政审判庭既承担行政诉讼任务,又承担强制执行任务,而对非诉行政行为的强制执行相对容易,在实践中造成许多法院“重执行,轻审查”的弊端。3、行政审判庭执行非诉行政行为与《行政执行规定》的规定不符。《行政执行规定》要求执行工作统一由执行机构而不是审判庭执行。因此,一般情况下,应当由执行庭负责非诉行政行为的强制执行工作。[12]

    【注释】:

    [1]应松年,《行政法学新论》,中国方正出版社1999版第 412页;

    [2]姜明安,《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社1999版第234页;

    [3]周佑勇,《行政法原论》,中国方正出版社2000版第 244页;

    [4]罗豪才,《行政审判问题研究》,北京大学出版社 1990 年版第 263 页;

    [5]林东晓,《论非诉讼行政执行体制的改革———法院合法性审查的发展及其走向》;

    [6]周佑勇,《行政法原论》,中国方正出版社2005版第213-222页;

    [7]马怀德,《行政诉讼原理》,法律出版社2009版第445页;

    [8][英]卡罗尔•哈洛,理查德•罗林斯,《法律与行政》,杨伟东,李凌波,石红心等译,《商务印书馆》2004版第1098页;

    [9]赵大光,《在全国法院优化行政审判司法环境经验交流会上的总结讲话》(2005年11月30日),载奚晓明主编、最高人民法院行政审判庭编:《行政审判指导》2005年第2辑,人民法院出版社2005年版,第20-21页;

    [10] 林东晓,《论非诉讼行政执行体制的改革———法院合法性审查的发展及其走向》;

    [11]郭修江,《非诉行政执行若干问题研究》,载江必新主编、最高人民法院行政审判庭编:《行政执法于行政审判》2009年第2集,人民法院出版社2009年版,第52-53页;

    [12]江必新、梁凤云,《行政诉讼法理论与实务》,北京大学出版社2009年版,第1337-1338页。

    【参考文献】:

    [1]张焕光主编,《行政法知识手册》,劳动从事出版社1990年5月版;

    [2]应松年、朱维究,《行政法与行政诉讼法教程》,中国政法大学出版社1989年5月版;  

    [3] 李志坚、程雁雷主编,《行政法与行政诉讼法学》,人民法院出版社、中国社会科学院出版社;

    [4]姜明安主编,《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社,2001年11月版;

    [5]俞子清,《行政法与行政诉讼法学》,法律出版社,2007年5月版;

    [6]马怀德,《行政法与行政诉讼法》,中国法制出版社,2007年3月版;

    [7]应松年主编,《行政诉讼法学》,中国政法大学出版社。

    [8]李国光主编,《行政执法与行政审判参与》,法律出版社2000年版;

    [9]林莉红,《行政诉讼法学》,武汉大学出版社1999年版;

    [10]应松年:《论行政强制执行》,载《中国法学》1998年第4期。

    (作者单位:广西柳州市柳南区人民法院)



责任编辑: 张红霞

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