【摘要】

    行政复议是行政救济制度体系的重要组成部分，作为行政系统内的救济与监督制度，其在当下社会所遭遇的“高信访、中诉讼、低复议”的困境有目共睹。《行政复议法》在制度设计上的偏差，导致了行政复议制度在现实中公正性与公信力的缺失，本文拟从变革行政复议机构、行政复议审理人员、行政复议受案范围、行政复议审理程序四方面对行政复议审理机制进行探索。

    【关键词】  行政复议制度  行政复议委员会  行政复议人员  行政复议程序

    以1990年国务院制定《行政复议条例》为标志，我国开始建立起统一的行政复议制度，此后的20年间，先后出台了《行政复议法》和《行政复议法实施条例》，这几部法律构建了具有中国特色的行政复议制度，但由于该制度本身不完善、实践操作中功能定位不清、运行不畅、程序不透明、公正性不足，众多行政争议未能通过复议渠道及时得到解决，或涌入法院、或信访、上访不断、大量案件久拖不决、处理失当，社会不稳定因素有增无减。自2006年至2009年，行政复议案件受理数量连续四年呈现回落态势，其中，已审结的案件做出维持决定的比例逐年上升，做出改变决定的比例相对下降，随着这些问题的出现，我们不禁追问这一制度的价值，对行政复议制度进行变革是我们的必然选择。

    一、明确行政复议是公民权利救济的功能定位，才能保障行政复议公平解决行政争议[1]；

    行政复议制度构建由立法者对复议制度性质定位而决定。修改《行政复议法》首先要回应立法之初就存在、且延续至今的关于行政复议的性质之争。行政复议的性质在理论上有学者认为，作为一项行政救济机制，行政复议制度的功能不只是内部监督、自我纠错，更主要的应当是解决纠纷和权益救济。在行政复议制度设计中不可一味强调行政复议的司法化，也应当坚持行政复议的行政能动性，也有学者认为，行政复议从本质上来说是一种通过解决行政纠纷而为公民权利提供法律救济的制度。行政复议机关通过撤销或变更行政机关的违法或不当的行政行为进而监督并追究其违法的行政责任，是在维护公民权利解决行政纠纷过程中实现的。

    如果将行政复议定位为内部监督机制，将直接造成复议组织不独立、复议程序高度行政化等重大制度缺陷，导致复议工作面临严重的公正性质疑，妨碍了行政复议相对于司法所具具有的专业性、便捷性等优势的发挥，没有真正发挥行政复议有效解决争议的作用。对行政复议到底是行政的内部监督机制还是公民的权利救济机制这个问题的判断应以行政复议的启动为逻辑前提，因为过程是启动之后的延续。既然行政区复议与行政诉讼一样实行不告不理的原则，即行政复议因公民、法人、或其他组织的诉求才能启动，那么，行政复议当然道德应当是公民的权利救济机制，否则，公民来申请行政复议的目的何在？因此，[2]权利救济才是行政复议的主要功能，而监督功能则在权利救济过程当中再得以实现，其可以说是行政复议的副产品。

    （1）设立独立的行政复议委员会，提高复议机构的独立性、专业性、公正性。

    行政复议机关人作为被申请人的上级主管部门，与被申请人之间往往存在密切的业务指导关系。下级部门很多具体的行政热潮活动都在不同程度上受到上级主管部门的影响，对于一些重大、复杂的案件一般都事先征求上级主管部门的首肯或支持，甚至是在完成上级交界的指令和任务。这种千丝万缕的关系决定了行政复议机关难以公正处事，而且行政机构多头设置，行政复议权分散，相互之间容易扯皮、推诿、最终导致难以公正快捷的处理行政争议纠纷，笔者建议，可以取消政府职能部门的复议管辖权，将行政复议集中至一级政府集中先例，在县级以上各级人民政府设置行政复议委员会，统一管辖本辖区内的行政复议案件，实行省以下垂直领导的部门，复议案件也由同级地方人民政府管辖，以达到整合力量、节省资源、提高效率的目的。对于实行全国垂直领导体制的部门，如海关、金融、国税、管理等，仍保留复议案件由其上级主管机关管辖的体制，在国务院部门、省级、市级部门设置行政复议委员会。

    （2）设置专业的行政复议委员会

    根据国务院关于“有条件的地方和部门，可以开展行政复议委员会试点”的要求，国务院法制办于2008年8月在贵州召开了行政复议委员会试点工作会议，动员和部署复议委员会试点工作。2009年8月，国务院法制办又在北京召开了“行政复议委员会试点工作情况交流会”，总结交流试点工作情况和经验，至2011年11月止，试点单位已经扩大到12个省、自治区、直辖市的95个单位。另外，还有7个省区市的13个单位虽然没有纳入试点范围，但也自行组织开展了试点工作。[3]从试点实验效果看，复议委员会增强了复议的专业性和中立性，对有效解决行政争议发挥了积极作用，使得行政复议的社会认知度和认可度都有明显提升。《行政复议法》的修改有必要将行政复议委员会制度肯定下来。

    （3）设置行政复议办公室

    行政复议办公室，协助行政复议委员会的工作，负责具体行政复议的事项的办理。行政复议办公室的工作人员全部由行政复议机关工作人员担任，人数按照行政复议委员会人数以一定比例配备。行政复议办公室是复议工作的日常办事机构，为行政复议委员会审理案件作好前期准备工作和事后备案工作等，包括审查行政复议申请、受理行政复议案件，调查案件情况，收集案件证据，在复议委员会审议案件时就案件情况予以说明或解释等。

    （4）确保行政复议工作人员的专业性、中立性、公正性

    事实上，我国现行《行政复议条例》第2条和第4条对于复议工作人员的资格要求已经做出了初步规定，成为改革现行复议人员规定的法律前提。我国实践中，部分地区开始尝试设置行政复议委员会，并对复议工作人员的任职条件与要求作了明确规定，以经由专业人士、专家、学者等到外部人员担任一般委员，这对提高复议的公正性和效率性有极大的促进作用，[4]因此，应明确行政复议机构工作人员的任职资格等事项，在独立的行政复议委员会制度前提下，对行政复议人员的任职条件和人员组成作出相应规定，并对复议机构中非行政人员所占比例作出合理规定。首先，在各级行政复议委员会中，行政复议委员组成，除主任委员和部分常任委员为行政公职人员外，其他委员都有可以选自民间人士，包括学者、律师、其他专家等社会公正人士。非常任委员的基本信息应当及时向社会公开。这种人员组成，既包含了专职的行政工作人员，也吸纳了社会各领域的专家、学者，[5]有三个显著优点：第一，专家学者，专家学者和行政机关以外人员的加盟，大大增强了行政复议的专业、多样性和中立性；第二，占绝对数量优势的国家公职委员，在保证其中立性的同时，消除了人们对复议裁决公正性的疑虑；第三，非常任委员不在行政编制之内，但却参加行政复议审理工作，一定程度上弥补了复议工作人员普遍不足的问题。其次，对于行政复议委员会中的常任委员，应当设置任职要求，如对于一般行政复议领域，可以将是否具备司法从业资格、是否存在一定年限的法律工作经验作为任职的资格要件，专业行政复议工作人员的专业水平和工作素质。最后，应当对行政机构中常任委员的比例应不低于全部委员的二分之一，只有这样才能实现“看得见的公正”，否则非行政机关委员的存在就失去了其应有的意义。值得注意的是，很多地区并未对专职复议人员和专业人士、专家学者等外部人员的比例作出明确规定。

    二、扩大行政复议受案范围，更好地发挥行政复议在解决行政纠纷的积极作用。

    行政复议受案范围上行政复议基础性制度，受案范围的宽与窄直接关系到行政复议制度的功能发挥，目前复议范围的问题主要是过于狭窄，[6]不能适应新的形势发展，主要体现在如下几个方面：

    其一，复议范围与行政诉讼范围保持一致，排队了不适合司法审查但适合行政审查的案件范围。

    其二，仅将国家行政纳入复议范围，没有社会行政中因公共治理、公共权力行使而导致的纠纷，如村委会的决定、各种待业协会作出的决定。

    其三，可以申请复议的抽象行政行为的范围有限，不包括行政法规、规章，以及国务院制定的规定性文件。

    其四，将公务员的行政处分及其他人事处理决定排队在受案范围之外，不利于公务员权利的救济。

    根据上述分析，行政机关对相对人产生法律上利害关系的行为都纳入行政复议范围，这是修改《行政复议法》时应当重新思考的问题。

复议范围修改的基本思路是要尽可能扩大复议案件受理范围，特别是要将国家行政扩展至社会行政，最大限度发挥行政复议解决行政争议的作用，具体可以考虑将以下事项纳入复议范围：

    （1）将具有公共管理职能的组织行使公共权力的行为纳入复议范围。没有法律、法规授权但又具有公共管理职能的组织，按照目前的行政主体理论，不属于行政主体的作出的行为因而不属于复议范围，但这些组织在行使公共权力，其作出的行为具有支配性，因此，也应当纳入复议范围，为公民提供救济途径。为防止挂一漏万，可采用概括+排除[7]的方式，规定哪些属于行政复议的受案范围，哪些不属于行政复议的受案范围，对未规定的再加以裁量决定。

    （2）将行政机关对其工作人员作出的行政处分纳入复议范围。目前人事争议按照内部申诉、人事仲裁解决，但这些机制在法律化、制度化方面还有待提升，并不能给公务员提供有效的救济。公务员作为自然人，当其权利受到行政机关影响时，应当如普通自然人一样获得法律救济，这是法治统一的基本要求。

    （3）将国务院行政规范性文件和规章纳入复议范围。目前可以审查的抽象行政行为不包括行政立法，权限于一定级别行政机关制定的行政规范性文件。行政立法的监督机制主要是备案审查机制，但由于存在发现总是难、启动难等到诸多问题，备案审查机制的运行并不顺畅，未能有效发挥对行政立法的监督作用。如果能够将行政立法也纳入复议范围，既能更好保护公民、法人或者其他组织的权益，也可以通过复议的启动机制有效激活对行政立法的审查和监督。

    三、确立公开透明的行政复议程序，切实保障申请人的各项程序权利。

    审理与决定是行政复议的中心内容，行政复议工作质量的好坏、复议结果公正与否，这两个阶段是关键所在。从《行政复议法》第二十二条看，我国的行政复议制度实行书面审查为一般、口头审查为例外的原则。这一原则根源于该法设立之初的立法精神。复议法设立初衷即为体现便民、不主张司法化，反对繁琐的司法程序。但这一规定存在以下两个问题：一是复议审理方式以书面审查为主，公开性不足。书面审查方式不需要当事人到庭进行口头陈述，更不需要当事人之间的相互辩论和质证，行政复议机关可以直接依据书面材料做出裁定。这种方式使得整个行政复议过程只有行政机关人员参与其中，被申请人尚有条件了了解复议审理情况，而相对人则完全被排除在复议程序之外，提交申请后，只能“听天由命”[8]。我们知道正义不仅要实现，而且要以人们能够看得见的方式实现，而且现代行政程序的核心即在于参与。由于当事人置身复议程序之外，无法知道复议审查结果是如何作出的，因而往往对其公正性产生怀疑。此外，书面审查也缺乏足够的程序性和规范性，这也为行政复议机关暗箱操作和过度自由裁量留下空间。局面 审查方式固然契合了复议制度对于效率、便民、快捷的价值追求，从而能够迅速地解决行政争议，并最大限度地节约当事人为寻求纠纷解决所支付的各种成本。但其忽视了程序正义的价值所在，具有致命的缺陷。

    行政复议程序改革的具体路径是引入程序公正要求的基本原则并构建相应的程序制度。改革和完善行政复议程序的重心在于引入体现正当程序基本要求的诸项程序原则，切实保障复议申请人的程序权利，具体包括引入以下原则：

    （1）程序参与原则。行政复议的申请人与被申请人应当直接参加到复议过程中来，并对复议决定作出产生影响力。

    （2）程序中立原则。复议案件的办理人员应当中立、作到不偏不倚。

    （3）程序公开原则。行政复议案件的开庭审理应当向公众公开，允许公众旁听，应当向行政复议的申请人和被申请人说明行政复议决定的理由。

    （4）程序理性原则。行政复议办案人员应当以真实充分的证据为基础认定事实、进而正确适用法律，作出行政复议决定。

    （5）程序对等原则。行政复议中的申请人、被申请人、第三人等各方当事人应受到复议机关平等对待。

    （6）程序回避原则。行政复议案件工作人员出现法定回避情形时，应当回避，不再参与复议案件的审理。

    （7）有限度引入和解制度[9]。行政复议案件实行调解或者允许申请人与被申请人之间进行和解是我国行政复议改革中的一项举措。这样可以实现案结事了的社会效果。

    【结语】

    惟有在行政复议体制、复议范围、复议程序、复议机构得到修改完善的大环境下，行政复议制度才能回应社会发展，才能真正地发挥其制度优越性并且顺畅而长久地运行下去，才能体现公正公平公开原则，有利于提高办案效率和质量，实现公平与效率的高度统一。

    【注释】

    [1]王万华：《行政复议程序反司法化定位的思考及其制度重构》，载《法学论坛》2011年第4期。

    [2]章志远：《行政复议困境的解决之道》载《中共长春市委党校学报》2008年第1期。

    [3]湛中乐：论我国《行政复议法》修改的若干问题，载行政法学研究，2013年第1期。

    [4]陈国利：《检视与构建：行政复议审理模式探析》以仲裁制度的借鉴为视角，载法制建设，2013—1。

    [5]周汉华主编《行政复议司法化：理论、实践与改革》，载北京大学出片社2005年第1版。

    [6]江必新：《完善行政诉讼制度的宏观思考》，中国行政法学研究会2012年年会论文。

    [7]王成栋：《行政复议法的修改与完善》，中国行政法学研究会2012年年会论文。

    [8]杨威：《我国行政复议审理机制的完善》，载行政法学研究。

    [9]赵银翠：《行政复议和解制度探讨》，载《法学家》2007年第5期。

    （作者单位：江西省南丰县人民法院）