【摘要】：

    “青山不在，绿水不流，生态不美”，环境污染带来的后果、自然灾害的发生给人类社会敲响了警钟。生态兴则文明兴、生态衰着文明衰。环境的污染时刻牵动着人们的心，建设生态文明、保护生态环境，是一项紧迫的任务。保护环境，需要强化主观保护意识，完善的立法、司法制度。由于社会的发展进步，立法的速度和范围始终跟不上社会矛盾纠纷的步伐，法律相对于现实的滞后，法官在简单、机械的适用法律时未必达到利益实现的最大化，本文通过法院审理环境污染案件中遇到的问题为切入点，提出从立法及司法上对环境进行保护，青山不老，绿水长流，人与自然和谐的美景一定能够实现。

    【关键词】：环境公益诉讼制度；必要性；可行性；方案

    一、环境公益诉讼制度存在的缺陷

    （一）提起公益诉讼的主体受限。在刑事案件中，公诉机关对涉嫌刑事犯罪的单位及被告人提起公诉，却局限于立法未代表国家提起附带提起环境公益民事诉讼。而相关政府部门也未提出环境公益诉讼。那么国家因环境污染遭到的损失如何得到有效的补偿呢？《人民检察院组织法》第5条对人民检察院职权作出了规定，但这些权限涉及到刑事领域，未涉及民事行政诉讼的领域。2013年1月1日起实施的民事诉讼法第五十五[1]条，未具体规定的提起公益诉讼的主体，也未规定公诉机关可以作为提起公益诉讼的主体。实践中没有得到立法的认可，现有的诉讼体制仍然没有突破，致使法院、检察院在面对许多类似的案件时仍然囿于现行法律规范的制约。

    （二）社会公共利益的损害难以计算。在环境污染案件中，社会公共利益的损害难以精确计算，因此如何确定合理的赔偿标准对目前的法律制度而言是新的课题。严重的环境污染威胁到人民的身体健康，甚至生命，国家的治理环境污染，必将投入大量的财力、人力、物力经济。在公益诉讼损害赔偿标准方面无具体的规定，法院在审理此类案件时，无明确具体的条款作为依据。

    （三）案件事实认定难。环境侵权诉讼虽然适用举证责任倒置原则，即原告只需对存在污染事实和损害结果进行举证，但由于其损害所具有的长期性、隐蔽性和致害原因多重性等性质，加上原告一般都是缺乏环保专业知识、技术的自然人，要求其提供准确的财产性和非财产性损害情况实在有点勉为其难，提供出来的证据也往往难以得到法院的采信。加上有的污染物具有挥发特性，在污染发生到案件进入审理阶段之间可能就已灭失，鉴定机构自然无法就其因果关系作出符合事实的判断。由于环境侵权情况的特殊性，其损害结果往往要经过一个漫长的过程才会显现出来，还可能一个损害结果涉及多个污染源。因此，有不少环境侵权行为具有一定的隐蔽性，复合型的环境侵权则使受害者难以准确找到侵害方。

    （四）法律规定滞后于环保需求。环境被污染、 资源遭破坏，惩罚犯罪是应有之义，但更重要的是使受到损害的生态环境得到修复。我国现行的刑事法律没有针对涉生态环境犯罪的破坏性特点，设定恢复性刑罚种类。这一立法上的滞后，一方面使很多被破坏的生态环境没有得到及时治理和恢复，另一方面，还让保护生态环境急切、步子迈得快了些的地方，出现了超越法律规定范围的情况。如某基层法院在检察机关没有提起刑事附带民事诉讼的情况下，对一些盗伐、滥伐林木等罪行较轻的案件，在判处罪犯刑罚时直接责令其补种树木，缺乏法律依据。

    二、建立环境公益诉讼制度的必要性

    （一）建立环境公益诉讼制度是保护环境利益的必然要求，我国对环境的管理长期以来都是实行政府管理环境的单一机制，对于社会力量的重视程度较低，单一制的环境管理体制无法承担起保护环境的重任，社会力量的参与有助于环境执法体制的完善和对环境利益的保护，而社会参与环境保护需要完善相关的制度，避免社会参与环境保护的过程中无制度可遵循。建立环境公益诉讼有效的让人民群众参与环境的保护中，弥补诉讼体制在对环境公益保护上存在的缺失。我国的《水污染防治法》等环境保护单行法律规定任何单位和个人都有权对污染损害水环境的行为进行监督和检举，但这并不是严格意义上的诉权，法院对为公共利益而起诉的单位和个人并不因为这一规定的存在而给予其起诉资格。如《水污染防治法》对于公众参与根本没有涉及，《水污染防治法》的规定基本上还是一个行政管理部门包揽一切的法律，无论是许可证的颁发，还是水工程的建设审批，都没有公众参与的规定。这是与世界各国水环境管理的大趋势不一致的。水资源的管理，作为涉及到每一个人生活、生命之源的管理，缺乏公众的参与，仅靠行政机关的孤军奋战，是很难管好的。比如节水措施，防止跑冒滴漏，只有采取鼓励措施，让没一个人都发挥监督作用，才能随时发现违法行为，并给予及时纠正。而《水污染防治法》对此却没有规定鼓励措施。对行政机关违法发放许可证的，也只是给予行政处分，而没有规定让公众对滥用职权或不履行法定职责者，由公众向法院提起行政诉讼。这说明，这一关于公众监督的法律规定还有进一步发展和完善的必要。

    （二）建立环境公益诉讼制度是构建和谐社会的必然要求。人与自然和谐相处是构建和谐社会的重要组成部分，环境的污染不仅侵害到国家利益，也侵害特定群体的利益。

    三、建立环境公益诉讼制度的可行性

    （一）环境公益诉讼有法律理念为基础

　　1、社会法理基础

　　环境侵权救济的法理学基础，须从社会法理着眼，而不是传统的个人主义法理。在现实的社会中，社会关系日益复杂，社会公共利益与每个人的利益都息息相关，从某种意义上说，每个人都是社会公共利益的利害关系人，社会公共利益受到损害，就等于每个人的利益都受到损害。因此，环境公益诉讼以社会法思想为底蕴，具有社会法理基础。

　　2、环境权基础

    环境权是一种新的、正在发展中的重要的法律权利,是环境法的一个核心问题,是环境立法、执法和诉讼的基础,是环境法学和环境法制建设中的基本理论[2]。既然人们享有享用适宜环境的权利，当这种权利遭受损害时就必须给予救济，使权利主体能够通过司法手段维护自己的权益。由于环境权作为社会公共性权利往往没有直接的权利人,因此必须赋予社会全体成员提起诉讼的权利。这样当环境权遭到侵犯时，公众作为环境权的权利人，不管是否是直接利害关系人，均有权提起诉讼，从而为环境公益诉讼的提起提供理论基础。

　　3、诉权理论的新发展

　　按照传统诉权理论，只有基于实体法上的权利受侵害或威胁的事实，才能有效行使诉权。在这种理论的指导下，诉权的请求范围以起诉人自身所享有的实体权利的范围为限。随着社会的发展以及环境问题的日益暴露，公害纠纷的权利义务内容及权利主体的范围未必清楚，若依传统的诉的利益观念进行审查，可能会不承认其具有诉的利益。因此，应尽量扩大诉的利益的范围。我们应重新审视诉权和实体权利的关系，诉权与实体权利要分离，诉权不再是以实体权利作为基础，诉权应建立在利益的基础上而非建立在权利的基础上。这样不但现实的损害能够获得司法救济，而且可能的损害也可以得到保护，这就大大扩展了当事人适格的基础。从而为起诉人基于与己有关的环境公益提起的环境公益诉讼提供了诉权基础。

　　（二）环境公益诉讼存在重多法律依据

　　从我国现行的立法体系看,环境公益诉讼的法律依据可以说是较为明确清晰的。首先,作为根本法的我国《宪法》第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”明确了国家有保护环境的义务，如果国家未能有效地履行这一义务，作为国家主人的人民自然有权监督，诉讼是很好的监督方式。其次，作为我国环境保护基本法的《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”虽然没有明确提出环境权的概念，但是根据法律中权利与义务的对等性，可以推断出其肯定了公民一定的环境权利，而诉讼是公认的最有效的权益保护途径。再次，《中华人民共和国行政诉讼法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》以及《固体发射物污染环境防治法》中也都有规定,公民对污染和破坏环境的单位和个人有权检举和控告。从立法上看,关于环境公共利益保护的立法位阶从宪法、环境基本法到国务院的行政法规都有相应的自上而下的完整立法规定。但这些关于环境公共利益的相关法律规定仅是停留在实体方面,而在三大程序法中却没有规定具体的实施程序,缺乏操作性。无救济的权利并非真正意义的权利，要使环境公共利益受到保障与实现,设置相应的环境公益诉讼制度是非常必要的。

　　（三）司法实践中的案例为环境公益诉讼的构建积累了宝贵经验

　　我国的环境公益诉讼案例基于我国环境日益恶化的现实，单轨制保护下政府对环境保护的不力以及在现有的诉讼制度下公民参与诉讼进而实现环境管理的困难，我国有必要建立环境公益诉讼制度，畅通公民提起公益诉讼的渠道，从而更好地保护我国的环境。2003年11月，四川省首例环境污染公益诉讼案——阆中市检察院诉群发骨粉厂一案在阆中法院“尘埃落定”。阆中市人民法院依法判决该市群发骨粉厂停止对环境的侵害，并在1个月内改进设备，直至排出的烟尘、噪声、总悬浮颗粒物不超过法定浓度限值标准为止。湖北省武汉市中级人民法院及其下属汉阳区人民法院以行政协调和解和民事诉讼调解的方式一并圆满审结马长松以龙阳湖周边几家大型排污企业、武汉市环保局、武汉市水务局为被告提起诉讼的三起相互关联的环境权益保护行政争议和民事赔偿案件，取得了较好的法律效果和社会效果。这些案件的审理为我国环境公益诉讼制度的建立开了一个很好的先例，也为我国环境公益诉讼制度的建立积累了宝贵的实践经验。

    三、建立我国环境公益诉讼的设想

    （一）运用能动司法理念推进环境公益诉讼

　　2009年，针对新时期人们法院工作面临的形势和任务，原最高人民法院王胜俊院长在宁夏、河北、江苏等地调研时肯定了许多法院适当延伸、扩大审判服务领域的做法，明确提出了“能动司法”的理念。自此，“能动司法”成为我国法学理论界一个热门词汇，学者纷纷撰文表达自己的观点。著名法学家、最高人民法院副院长江必新认为，“能动性是现代司法的基本特征和运作规律。同时，我国社会主义的性质和所处的特殊的历史阶段都决定人民法院的司法应当是能动司法，这也是时代发展对司法的新要求，更是人民对司法的新期待”。[3]能动司法与环境公益诉讼之间具有天然的联系。新近在我国兴起的能动司法理念，是推进环境公益诉讼发展的有利契机。运用能动司法理念推进环境公益诉讼，主要通过法律解释的途径完成。具体来讲，可以通过法律解释的方式，为环境公益诉讼中法院的受理职能、提起诉讼的原告资格等寻找法律依据。比如，在我国的一些环境公益诉讼司法实践中，将检察机关作为公益代表人，将检察权与公诉权解释为包含“公益诉权”，进而赋予了检察机关以环境公益诉讼主体资格。又如在公益诉讼中运用调解的方式结案，促进人与自然的和谐发展。在司法审判实践中积极探索运用和创新行政协调和解方式方法，通过协调增加共识，求同存异；抓住主要矛盾和矛盾的主要方面；寻找当事人双方利益的平衡点；利用现行体制提供的各种资源，特别是争取政府行政机关的支持配合，兼顾国家、集体和个人之间的利益，积极寻找解决公权力纠纷的替代性方案，将解决民生问题与解决环境问题相结合，将应对群体性环保利益纠纷与解决社会稳定问题相结合，在查明事实、分清是非，不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，主持民事调解工作，并建议行政机关积极履行法定职责，促进人民群众与政府行政机关的相互理解和信任

    （二）拓宽原告范围

   由于环境侵权具有社会性、广泛性、潜在性、不确定性等特征，其侵害往往是间接的、难确定的，受害主体间也是不相联系的、无组织的。若按传统的侵权理论。环境公益诉讼区别于一般诉讼的特点决定了其起诉主体的范围需要多元化，这对于多方面发现打击环境污染事件、维护社会公共环境利益有着深远的意义。然而，我国民事诉讼法要求原告与案件有直接利害关系，这从根本上限制了环境公益诉讼原告的范围，使得环境侵权行为得不到有效的司法救济。因此，明确环境公益诉讼的原告主体是建立环境公益诉讼制度的核心，我国环境公益诉讼的主体不应是单一的，而应是多元化的，包括检察机关、环保团体和自然人。

    1．人民检察院

    在我国，检察机关肩负着对刑事犯罪提起公诉，对国家法律实施进行监督的双重职责，无论那一种职责其都充当着代表国家维护公益的角色。倘若国家环境资源管理部门在污染者因其污染行为造成生态环境损害的情况下怠于提起生态损害赔偿型环境公益诉讼，那么检察机关有监督的权力。正如有学者的观点，“检察机关发现问题时，可以向相应的行政机关反映，由他们采取行动，当行政机关不以回应，或者回应不恰当时，检察机关才取而代之”。[4]自2003 年山东省乐陵市检察机关对范某非法炼油污染环境提起民事诉讼以来司法实践中陆续出现检察机关提起环境公益诉讼的案例。这些有益的尝试有力地打击了危害环境公共利益的违法行为，弥补了我国公益诉讼制度主体的缺失。但是，不可否认的是，这样的实践由于没有得到立法的认可，现有的诉讼体制仍然没有突破，致使法院在面对许多类似的案件时仍然囿于现行法律规范的制约。例如，《人民检察院组织法》第5 条是对人民检察院职权的规定，但我们发现这些权限全部涉及刑事领域，没有涉及民事行政诉讼的问题，更不必说环境公益诉讼的内容了。因此，必须从立法上为人民检察院提起环境公益诉讼提供强有力的支持。

    2．环保团体

    任何一个环保团体的建立均是基于维护特殊群体的环境利益，具有一定公益性，有代表公共利益的合法基础，环保团体有其特殊的资金渠道，其与政府没有隶属关系，可以更好地做到中立。而且，环保团体还有专业人士，可以从技术上支持其诉讼活动。目前，我国环保团体的数量不多，规模不大，我们可借鉴国外的做法，通过国家认可的方式鼓励其发展，并在资金和技术上予以支持，把他们作为最有潜力的主体培养。

    3．自然人

    公益诉讼是人民当家作主，管理国家事务的体现之一。个人是社会的细胞，由于环境公益诉讼涉及到不特定多数人生命健康和财产安全，授予自然人个人在国家利益和社会公共利益受到损害，而有关职能部门不履行职责时，直接行使法定诉权，有利于调动一切可以调动的资源，更好地维护环境安全，这也是公众参与的要求。因此公益诉讼不应将自然人个人排除在原告主体之外。

    （三）建立环境公益诉讼前置程序

    原告主体的拓宽以及相关有利于原告制度的设计固然可以鼓励公众通过诉讼保护环境，但另一方面也会加大滥用诉权的可能性。鉴于环境公益诉讼的社会影响面较大，为了防止滥用诉权的发生，合理配置司法资源，有必要设立一定的前置程序对原告的诉权加以限制。首先确立通知和举报程序，即要求环境侵害人停止侵害、排除危害，并采取措施恢复环境原状，侵害人收到书面通知后超过规定期限未采取措施的，发出通知的公民或社团可以向法院起诉，同时他们也可以向负有环境监管职责的行政机关举报，要求其履行职责，若在规定期限内不作为，则可以行使司法救济的权利。在原告向法院提起环境公益诉讼后，法院应当设立特殊的严格审查程序，确定原告的身份、起诉理由，是否经过了法定的前置通知或举报程序，是否属于环境公益诉讼的案由，最后决定是否受理。作为通知和举报者应当尽可能详细描述其发现的环境污染或者生态破坏事实，并搜集相关证据。

    （四）放宽环境公益诉讼请求的规定　　

    对环境公益诉讼请求损害赔偿的范围可适当放宽。损害赔偿的目的在于弥补受害人因侵权行为所遭受的实际损失，因此赔偿也应该以实际损失作为确定赔偿数额的标准。就环境污染侵权损害赔偿而言，应特别注意以下几项损害：环境要素或场所恢复费用、人身潜在损害、精神损害、生态损害。考虑到另外对生态损害进行鉴定、量化也极度困难，也应通过环境公益诉讼给予救济。对环境公益诉讼请求的处分权应作限制。环境公益诉讼案件原告起诉的目的不是为了自身的私益，而是代表国家、公众为维护公益进行的诉讼，其诉讼权利不是自生的，而是国家和公众赋予的，因此原告的诉讼处分权应作限制。在诉讼过程中，如果原告丧失法律行为能力或死亡，则按照诉讼主体资格的继承原理，任何符合公益诉讼主体资格条件的机关、团体、公民均可以公共利益继受者的身份继续参加诉讼。如一审判决原告败诉，原告放弃上诉权，其他机关、团体、公民不服一审裁判的，有权提起再审申请，通过再审渠道，追究违法者的法律责任。　　

    （五）明确诉讼费用承担的主体及来源。　　

    我国目前实行诉讼费由原告方预付，判决生效后由败诉方承担的制度。环境公益诉讼案件一般牵涉面较大，诉讼费用非常高，往往为公民个人和一般组织所难以承受。如果仅因诉讼费用问题而将原告拒于法院大门之外，这无异于强迫公民放弃对环境公益的保护请求。所以我国有必要吸纳其他国家的先进做法，适当减轻公众因提起环境公益诉讼而承担的费用，在相关法规中对诉讼费用的分担作有利于原告的规定。如果是由检察院提起的环境公益诉讼，如果要承担必要的诉讼费用的，由国库支付；原告方是社会组织或公民的环境公益诉讼，原告败诉的，其诉讼费用可通过两种方式转嫁：一是诉讼费用保险。二是成立环境公益诉讼基金会。从每件胜诉的环境公益诉讼案件的罚金中提留一定比例作为环境公益诉讼基金，同时，基金会还可以接纳社会捐款作为基金来源。环境公益诉讼的原告在提起公益诉讼之前可以向环境公益诉讼基金会申请公益诉讼费用，环境公益诉讼基金会在接到申请后通过对申请的审查，认为提起的是环境公益诉讼，并有相应的事实和理由，就可批准　　

    （六）明确受害人有申请责任鉴定的法定权利。　　

    环境公益诉讼中存在举证难的问题。由于环境污染损害一般是在污染发生一段时间后才显现的，废水、废气和噪声都是迅速变化的，等到事后取证时都已时过境迁，所采的样品都与污染发生时相去甚远。加上群众缺乏证据保全意识，等到取证时，往往为时过晚。另外，环境污染侵权作为工业化的产物，往往关涉高科技技术，而受害人大多是没有此类技术能力和专业知识的普通公民，加上加害者出于对工艺流程、专有技术保密的需要可能阻止原告的取证活动，这些因素都增加了原告收集证据的难度。因此，有必要用法律形式明确受害人向当地环境行政管理机关的责任鉴定请求权，包括对加害人有关机器设备、使用原料、排放废弃物的种类、数量、性质、迁移转化规律及可能的危害后果等的鉴定。另外还需明确环境污染鉴定评估机构有接受委托并提供鉴定报告的法定义务。目前我国有资质的环境污染鉴定评估机构异常缺乏，即使是有资质的机构，也大都是事业单位，由于种种原因而拒绝接受普通受害者的委托，使得污染受害者难以取得污染证据。如果排污者是当地的利税大户而受到当地政府的袒护，受害者要找到一家愿意接受委托的鉴定单位就更难了。因此，有必要立法明确：接受受害人的委托进行环境污染鉴定并提供报告是环境污染鉴定评估机构的法定义务，是必须履行的。《固体废物污染环境防治法》第87条）已经有类似规定：“固体废物污染环境的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷，当事人可以委托环境监测机构提供监测数据。环境监测机构应当接受委托，如实提供有关监测数据。”　　

    【结语】

    环境危机促使人们思考，法制的发展引导人们从根本上扭转了对环境权的消极观念，让这一新的权利类型在现实中得以有利的实施，可是，如果要将公民环境诉权进一步的完善起来，还必须注意把环境诉权的理论框架更好地与现实社会衔接起来。现实中，我们都清楚的知道，环境污染损害的是不特定大多数人的利益，众多的承受主体使得不利后果被稀释，单个公民不太愿意费力又费神的去对抗这一公共危害行为，大家都希望有人能够站出来勇敢地拼杀。因此，构建合理的环境公益诉讼制度就变得尤为重要了。

    总之，在这个构建进程中我们要让公民环境诉权在现实中得以确实体现并以法律加以维护，还必须在加强公民对法律知识的认知，细化法律制度规则，实现环境法律文化的传播和对法律制度的确实监督等各方面作出长期坚实的努力。毋庸质疑的是环境公益诉讼制度可以从实践操作上具体解决环境公益损害纠纷，更能体现和确认环境公益的社会价值。从尊重和保障人权、构建和谐社会，落实科学发展观的高度来审视我国的环境保护法律制度，完善环境公益诉讼立法，建立环境公益诉讼制度，让更多的公民参与环境资源保护，才能真正促进社会经济的可持续发展。

    【注释】

    [1]民事诉讼法第五十五条：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

    [2]蒋毅，黄树标，《论环境权及其司法救济途径——兼谈我国环境公益诉讼制度的构建》，载于《环境科学与管理》，2006年第6期。

    [3]江必新．能动司法：依据、空间和限度[N]．光明日报．2010－2－4（009）

    [4]李挚萍．中国环境公益诉讼原告主体的优劣分析和顺序选择．河北法学，2010（1）：21-25

    【参考文献】

    [1]陈泉生：《环境法原理，法律出版社1997年版。

    [2]颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版。

    [3]齐树洁、林建文主编：《环境纠纷解决机制研究》，厦门大学出版社2005年版。

    [4]韩志红、阮大强：《新型诉讼—经济公益诉讼的理论与实践》，法律出版社1999年版。

    [5]吴勇：《环境公诉探析》，《求索》2006年第11期。

    [6]刘智敏,《环境公益诉讼权利基础浅析》，《法制与社会》2007年第1期。

    [7]余艳清：《建立我国环境公益诉讼制度》，《福建金融管理干部学院学报》2005年第3期总第86期。

    [8]崔臻峰、朱保建：《我国环境侵权诉讼的困境及出路探索》，《法制与社会》2007年第2期。

    [9]王艳：《论建构我国环境公益诉讼制度的必要性》，《郑州经济管理干部学院学报》2006年第4期。

    （作者单位：广西河池市金城江区人民法院）