摘要：自然垄断行业因为具有较强的行政垄断特征，且消费者的弱势地位，导致自然垄断经营者和消费者信息的严重不对称，自然垄断行业侵权消费者知情权的现象屡见不鲜。为了有效保护消费者知情权，国家亟需完善相关立法规定，通过强制自然垄断行业经营者的信息披露义务和责任，限制自然垄断行业格式条款的滥用，赋予消费者反悔权，降低消费者举证责任，强化行政职能等措施来充分保障消费者知情权的实现。

    关键词：自然垄断行业    消费者知情权   信息披露义务    航空消费者    铁路消费者    

    一、自然垄断行业消费者知情权的概述

     （一）自然垄断行业消费者的范围界定

    “自然垄断行业是指规模经济特征显著且网络外部性强烈的行业,通常包括供水、供电、供气、铁路、航空、电信、邮政和有线电视等行业,这些行业同时也是重要的基础设施行业,在国民经济中占据着重要的地位。” 在中国,受计划经济历史的影响,这些行业同时兼具行政垄断特征。目前，我国在立法层面尚未对自然垄断行业消费者的概念进行界定，而理论界对自然垄断行业消费者权利的研究也甚少，甚至可以说是一片空白。所以笔者大胆将自然垄断行业的消费者统一称之为自然垄断行业消费者。结合我国《消费者权益保护法》的规定，笔者认为，自然垄断行业消费者是指购买、使用自然垄断行业提供的商品或者接受自然垄断行业提供服务的自然人和法人。

   （二）消费者知情权制度的梳理

    知情权在我国通常称之为知悉权、了解权或者得知权。“一般认为，知情权作为公法层面的正式概念，是由美国新闻记者肯特•库柏在1945 年的一次演讲中率先提出的，其基本内涵是公民有权知道其应该知道的信息，国家应当保障公民在最大范围内享有获取信息的权利。从此，知情权作为公民的一项基础性人权逐步得到各国法律的确认并被广泛援用。美国总统肯尼迪于1962 年将知情权引入消费者权益保护领域，提出消费者享有“获得正确的商品信息资料的权利”，此后，消费者知情权逐渐成为保护消费者权益的一项基本制度为各国所接受和确认”。

    我国教科书上对消费者知情权的定义通常是消费者享有知悉其购买、使用的食品或者服务真实情况的权利。《消费者权益保护法》第八条规定了消费者知情权的基本内容: “消费者有权根据商品或者服务的不同情况，要求经营者提供商品的价格、产地、生产者、用途、性能、规格、等级、主要成分、生产日期、有效期限、检验合格证明、使用方法说明书、售后服务，或者服务的内容、规格、费用等有关情况”。与消费者知情权内容相对应的是经营者的告知义务。消费者知情权的内容一般可以分为: 关于商品或者服务的基本信息，包括商品名称、生产者名称、产品的价格、商标、产地、生产日期及服务的内容等; 关于商品的技术指标或者服务标准的信息，包括商品的主要成分、性能、规格、等级、有效日期、检验合格证明、使用方法说明书及售后服务信息等。

    何谓“自然垄断行业的消费者知情权”，正如前文所述，自然垄断行业消费者法律理论及实务界并无明确界定。但有的学者将其论述为公益性服务合同，认为“虽然我国法律中并无相应界定公益性服务合同，但现实生活中确实存在这样一类合同：提供服务的经营者脱胎于原有计划经济体制下的国有企业，目前这些国有企业仍一定程度地垄断相关行业，而这些国有企业作为市场经济的一种主体，其行为并不是完全遵循市场经济的规则，即以利润最大化作为企业的主要标准，在党和政府的领导下 ，其在一些特定时候也承担政治任务。 此情况下的民事合同已不是私法领域内权利行使建立在意思自治与契约自由的基础之上，以当事人之间的约定与平等自愿互利为主的纯粹意义上的民事合同，而是建立在国家法律、法规甚至执政党政策的基础上， 以强制性权威性的要求为主 ，不容当事人自主协商的合同”。 对此，笔者赞同该学者论述的基本观点，但笔者认为公益性服务合同的范围较窄，应以自然垄断行业的消费者来概括更为恰当。

    二、自然垄断行业的消费者知情权保护的法理基础

    (一)信息不对称是赋予自然垄断行业消费者知情权的基础

    “传统的经济学理论通常假设市场是完善的，即市场交易的双方拥有完全的信息，所有的市场参与者都在相同的信息条件下进行交易。然而，在真实的市场中，由于社会分工的发展、专业化程度的提高和获取信息需要的成本，使社会成员之间的信息差别日益扩大，因此，传统经济学理论的这种假设是不可能完全存在的，换言之，信息不对称现象存在于各类市场中。20 世纪 70 年代，美国经济学家乔治•阿克尔洛夫、迈克尔•斯宾塞和约瑟夫•斯蒂格利茨通过各自的研究，成功地提出信息不对称理论”。 “信息不对称理论认为，各种市场的买卖双方均存在信息差异。具体而言，信息不对称主要包括以下两方面的内容: 一是有关交易信息在交易双方之间的分布是不对称的，即一方比另一方占有较多的相关信息，一方处于信息优势，相对方则处于信息弱势; 二是交易双方对各自在信息占有上的相对定位都是清楚的。在这种情况下，基于市场经济利润最大化的目标，处于信息优势的一方往往会损害处于信息弱势一方的利益。”

    作为一种特殊的市场，自然垄断行业中的信息不对称问题尤为严重，其主要体现为自然垄断行业经营者与消费者之间的信息不对称。与一般消费市场的消费者相比，自然垄断行业消费者的信息弱势更为突出。在一般的消费市场中，虽然消费者也处于信息弱势地位，但对于普通消费商品和服务，消费者可以凭借长期积累的经验以及感官来获取部分消费信息; 而在自然垄断行业消费市场中，由于这些行业多半处于垄断地位，具有官方色彩，且一些垄断行业服务的专业化、技术化和复杂化的特质日趋明显，消费者越来越难以了解相关信息的确切含义、无法理解自身的权利和义务，使得自然垄断行业的信息不对称程度加剧。下面以航空消费为例。一方面，航空自身固有的投入高、资金循环周期长等特性使得航空领域具有垄断行业的性质，另一方面，航空领域的高科技特性也使得消费者对其处于绝对无知的弱势地位。又由于其高风险性，航空领域将安全摆在最高的位置，用其业界的话来说，航空安全怎么强调都不过分。在如此背景之下，为了突出航空安全，航空公司对相关信息更是讳莫如深，导致航空公司和消费者的信息不对称尤为严重。

    (二)诚信原则是赋予自然垄断行业消费者知情权的法理依据

    随着社会经济的发展，为规范商品交易行为、调整商品经济关系，诚信原则逐步上升为民法的基本原则，诚实和恪守信用已经成为世界各国法律对民事主体行为尤其是商业行为的基本要求。“作为民法基本原则的诚信原则是指民事主体应本着善意、诚实、信用的态度进行民事活动，行使民事权利，履行民事义务。善意就是要求人们在进行民事活动时主观上不能有损人利己的心理，并且要以应有的注意程度防止损害他人利益; 诚实要求人们在进行民事活动时实事求是，对他人以诚相待，不得有诈欺行为; 信用则要求人们在进行民事活动时要讲究信誉，恪守诺言，严格履行自己承担的义务。”

    在民法学界看来，诚信原则将产生一系列的附随义务，也包括告知义务。“遵守诚信原则，一方面要求当事人除了应履行法律和合同规定的义务外，还应依诚信原则所产生的各种附随义务。这些附随义务主要包括: 互相协作和照顾义务、瑕疵的告知义务、使用方法的告知义务、重要情事的告知义务、忠实的义务等。” 而依照“根据权利规则我们可以推证义务的存在，反之，根据义务的规则我们可以推证权利的存在”的原则 ，笔者认为，在自然垄断行业消费者保护领域，自然垄断行业经营者依照诚信原则所负有的告知义务可以推定出消费者享有相应的知情权。因此，民法中的诚信原则要求自然垄断行业经营者在与消费者进行交易的过程中，应当诚实守法、恪守信用，全面、真实、准确地向消费者披露与交易相关的各种信息，不得隐瞒与商品和服务有关的重要事实，不得作虚假表示，不得损害消费者的利益。此外自然垄断行业经营者提供的商品或服务关系国计民生，与老百姓的关系息息相关，对消费者的影响更深、更广，经营者更应切实履行告知义务。

    三、自然垄断行业消费者知情权的保护现状及原因分析

    （一）现状

     我国自然垄断行业消费者知情权现状堪忧。下面以航空和铁路领域为例。

    1、航空领域

    2011年全年民航局运输司、机场司、各地区管理局、中国航空运输协会和民航局消费者事务中心受理的消费者投诉共计2018件，其中有效投诉343件，无效投诉1675件。2011年全年受理投诉总量较2010年增加684件，增长51.27%。笔者在此摘录几个案例，以反映航空领域侵犯消费者知情权问题。

    案例一：2010年7月21日，肖先生以1300元的价格，购买了南方航空公司(以下简称南航)当天20时10分从北京飞往广州的七折机票。办理登机手续时，肖先生被告知其所持机票为超售机票，目前该航班已满员，使得肖先生滞留机场两个多小时才改乘了其他航班，没有得到赔偿的肖先生将南航告上法庭。肖先生认为，南航隐瞒机票超售的事实，造成自己在机场长时间滞留，侵害了自己的合法权益，起诉要求南航双倍赔偿机票款2600元。北京市朝阳区人民法院作出一审判决，认定南航损害了消费者的知情权，构成合同违约，赔偿肖先生1300元。法院审理认为，机票超售引入我国时间较短，没有在公众中形成广泛认知。而超售将使所有不特定的购票旅客均面临不能登机的风险，导致合同履行障碍，因此，航空公司应当向旅客进行全面而充分的告知，而不能看做是航空公司内部的管理手段，不予公示。

    案例二：因南航航班延误12小时后又单方宣布更改行程，14名从广西北海机场返京的乘客拒绝登机，后被南航“遗弃”在机场。法院一审判决南航分别返还原告航班票款、机场建设费和燃油附加费共计1850元，同时给付经济损失和补偿金共计865元。法院认为：被告在航班延误后，根据实际情况对起飞时间和航程进行调整并不构成违约，但被告未及时告知原告，以致原告相信航班只是延误而航程并未改变。被告漠视乘客的知情权，造成原告无法做出最符合自身利益的选择，其在履行与原告的客运合同过程中存在重大瑕疵。

    案例三：广东的消费者闵先生通过某旅行网站订购了一张由东航承运的北京飞往上海的机票，当时显示是7折，而在飞机起飞3小时前，由于时间等原因不能登机而选择退票，退票后他发现自己只拿回了机票价格的20%钱款，剩余80%全被扣掉。东航客服客服人员告诉闵先生，折扣不同及机舱的不同对退票收取的费用也就不同，其购买的是“X舱”的机票，这种票价一般折扣都很低，退票都会收取80%退票费的。且东航已经尽到退票明示责任。后来维权网编辑在闵先生购票的网站查看到，在欲出票的下面，有“退改签”三个字进行提示，字非常小，只有当鼠标滑到的时候，才显示出退改签的相关规定，消费者在忙于选择购票的时候很难刻意去查看。维权网编辑又以要订机票为由，随机拨打了几个机票销售点进行询问，在预定完机票后，销售人员并未向编辑提示退票规定，只有编辑主动问到退票的相关规定，才得到关于签转的回答。

    此外，据民航网站统计,航班延误后希望得到现金赔偿的消费者只占总投票量的 17.86%,而希望及时成行、获得知情权和必要服务的消费者占了 73.72%。 在大多数的延误纠纷中,信息沟通不畅、不能及时知情是许多消费者投诉或状告航空公司的原因，其中航班延误的理由不能服众是主要投诉问题之一。航空公司“事先和事中既无任何告知、通知或说明,在事后也无任何道歉、赔礼。”尤其是在航班延误或取消时,航空公司不将真实的原因告知旅客,也不做任何解释工作。这样的服务使处于无知的焦虑中的消费者更感愤怒。 如2011年某机场一帮按捺不住愤怒情绪的乘客，冲下摆渡车，站在停机坪上，冒着生命的危险表达自己的抗议。

    2、铁路领域

    铁路法院作为专门法院，近几年来也受理了一批备受社会公众瞩目的铁路旅客运输合同纠纷案件，这些运输合同纠纷案件中有数起诉因是铁路旅客认为铁路企业在履行铁路旅客运输合同时存在损害消费者知情权而提起的诉讼。 笔者在此摘录二个案例反映铁路行业的消费者知情权问题。

    案例一：乔某诉铁路企业有票不售侵犯消费者知情权案。

    乔某春运期间买火车票回家过年，各火车站及铁路售票点均告知其无卧铺火车票。 后其购得硬座普快车票一张，在车上获知该次列车上的所有卧铺车票均未出售，经询问得知可补办卧铺票。 其认为铁路企业隐瞒整次列车的卧铺票出售情况，有票不售，上车后采取加价补票多收补票费，属于欺诈消费者，侵犯消费者知情权。 请求法院判令铁路企业退还补票手续费、公开赔礼道歉。

    案例二：黄某诉铁路企业未告知其购买的铁路客票中含有保险费，提起消费者知情权侵权案。

    原告黄某诉称：2005 年原告购买火车票，该车票记载了车次、发车时间、票价等事项。但原告在购票时并没被告知票价包含保险费用， 火车票上无说明， 未签发书面保险凭证， 也未告知保险人是谁。 后原告得知其购买的火车票票价中包含基本票价2％的意外伤害强制保险费 。原告认为其不知情且未经其同意情况下， 铁路企业通过向旅客出售车票收取保险费的行为， 侵犯原告消费者的知情权，请求法院确认被告在收取意外伤害保险费时未履行告知义务， 判令被告返还强制收取的意外伤害保险费。

    （二）自然垄断行业消费者知情权受侵害的原因分析

    1、消费者知情权现有法律保护力度不够，即立法缺失和滞后

    “法定权利体系不完备,现实权利也会残缺不全 ”。而现实情况是,随着我国市场经济的发展,我国消费者的消费水平和消费方式都有了很大的变化,同时侵害消费者知情权的方式也变得越来越隐蔽和复杂化,而我国关于消费者知情权保护的立法还是停留在以前的状态,已经无法适应新时期保护消费者知情权的需要“权利的法律依据有所缺失,是导致其实现难度增大的首要障碍 ”。我国消费者知情权法律制度在立法上的不足主要有:

    第一、从立法来看,我国的消费者知情权立法并未形成完整的权利体系。“知情权属于基本人权,理应由宪法或宪法性法律予以明确确认 ”。然而,目前我国知情权尚未作为公民基本权利得到确认,由此影响了我国相关基础性法律法规对公民知情权的立法保障。知情权立法保障的不足,使得我国消费者的知情权往往也停留在理论状态或成为一种抽象的权利难以兑现。

    第二，我国《消费者权益保护法》第 19 条规定只是义务性规范，并没有设置相应的法律责任，以致于其设置有“名”无“实”。当消费者对生产经营者提供的产品或服务披露的信息不明，需要咨询但生产经营者拒答或不如实回答时，却奈何不了生产经营者，因为法律没有规定相应的法律责任。以致于消费者的知情权形同虚设，难以实现。“另外，由于法律对生产经营者未履行强制性披露义务只设置了行政责任，没有规定相应的民事责任，使知情权成了不可诉权利”

    第三、我国法律所规定的消费者知情权的内涵也过于狭窄,只强调了消费信息的真实性,而没有涵盖消费信息的准确性、充分性和及时有效性。实际上,只有明确消费信息的准确性、充分性和及时有效性,才能使经营者承担妨碍消费者获取准确、充分和及时有效信息的民事责任,才能最终保障消费者知情权的实现。

    2、消费者协会社会监督职能和提供消费信息的职能难以发挥，影响了消费者知情权的实现。

    依照法律规定，消费者协会和其他消费者组织是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会团体，其职能包括向消费者提供消费信息和咨询服务。从规范意义上来讲，消费者协会应当是一个民间性的组织但是，从当前来看，我国对于社会团体控制的比较严。“消费者协会作为一个社会生活中重要的社会团体，政府不可能让消费者协会成为一个完全独立的纯民间的社会团体，失去对消费者协会的控制。消费者协会必然在国家权力的触角之下”。

    3.政府规制失灵，限制了消费者知情权的实现

    “在我国，大的企业和政府之间存在千丝万缕的联系。企业对于地方的GDP，对于地方官员的政绩，都有重要的影响。如果企业出现的严重的问题，则影响地方政府和领导人的业绩，大型企业的危机很可能转化为地方政府和地方领导人的危机。因此，对于企业出现问题产品以后，地方政府可能采取捂的策略。这样一捂，就致使消费者的知情权受到了损害，消费者不能及时了解到消费品存在的问题。政府也在追究自身利益的最大化，也具有经济人的特点。在追求自身利益的时候，会利用自己对媒体的影响力，或者对信息的垄断，侵害消费者的知情权。在保护消费者利益方面，出现政府规制失灵的局面。一些政府部门受到利益的驱动，在实施法律和政策时以自身的利益为中心，或争权夺利或放弃职责” 。具体到我国自然垄断行业，其行政色彩浓厚，我国相关国家监管机构因监管职责不到位，存在较严重的行政不作为加剧了消费者受侵害的现象的发生。

    四、自然垄断行业消费者知情权法律保护制度的构建

    由上文对我国自然垄断行业消费者知情权现状及原因分析，可以得知其最本质的根源在于经营者与消费者信息的不对称。所以笔者认为要构建自然垄断行业消费者知情权法律保护制度，最主要是通过采取立法、监管等手段使经营者和消费者达到信息相对平衡，以保障消费者知情权的行使。

    （一）强制自然垄断行业经营者的信息披露义务和责任

    消费者知情权对应的是经营者的告知义务，因此完善消费者知情权从很大程度上就是健全生产经营者强制信息披露义务制度。现有法律对生产经营者信息披露义务的规定很模糊，实质是一种自愿的说明义务，所以很有必要在立法中直接建立生产经营者强制信息披露义务制度。

    具体包括：

    1、明确自然垄断行业经营者的信息披露的标准和方式。

    鉴于自然垄断行业的特质，明确经营者提供的信息提供的程度、披露信息的方式，且应为消费者通俗易懂。例如航班延误事件，机场应该在限定的时间内公布延误原因，调整方案、补偿标准，且该原因说明应具体详细完整。

    2、明确自然垄断行业经营者的答复义务。

    我国现行的法律并没有明确的规定经营者对于消费者针对欲购买的产品或将要接受的服务向经营者询问时,经营者的答复义务的范围和违反该义务所应承担的责任,因而在实际的交易中出现了许多的经营者忽视消费者关于产品信息的询问或者给予消费者的答复是不真实的、不完整的。这样,经营者可能就会误导消费者,使其做出错误的意思表示。上述情形的出现对消费者的知情权构成了极大地侵害。因而,要想更好的保护我国消费者的知情权,就必须对产品经营者的强制信息披露义务及其对消费者的答复义务进行明确的规定,有效的构建相应的法律体系,对强制信息答复义务的范围、适用情形和责任后果都应该进行细致而明确的规定。 考虑到经营者和消费者在产品信息的获取的量和质以及获取渠道方面存在的巨大差异,对于经营者的信息披露义务应该要严格一些;对于经营者的答复义务,只要消费者的询问跟产品有关而且合法合理,经营者就应该予以答复,除非经营者能给出合理的拒绝答复的理由,否则就应当承担违反经营者对消费者的答复责任。

    3、明确自然垄断行业经营者违反信息披露义务所应承担的民事赔偿责任，使得消费者可在经营者违反披露义务时获得权利救济。因为“没有救济就没有权利”。

    （二）限制自然垄断行业经营者格式条款的滥用

    格式条款,是经营者为了重复使用而预先制定,在订立合同时也未与消费者协商的条款。 在我国自然垄断行业中存在着大量的格式条款，一些经营者往往很容易利用其优势地位,在制定格式条款时只强调自身权利,单方面免除自身法定义务或者限制消费者的合法权利,增加消费者的义务。例如以“行业惯例”的形式和“提前告知”的名义强加给消费者，严重的损害了消费者的知情权。因而《消费者权益保护法》以及其他相关的法律法规应严格的限制经营者格式条款的运用,以遏制现实中多发的经营者利用格式条款侵害消费者知情权的情形。

    （三）在消费者权益保护法中增加消费者反悔权

    反悔权又称为后悔权,它起源于美国,最早出现在直销和保险行业中,又被称为“冷却制度”。由于推销员通过拜访的方式向消费者推销其商品和服务,不免会夸大其辞,后悔权的建立使处于产品信息弱势的消费者在一定的期限内,享有退货并收回全额退款的权利。笔者认为反悔权也是消费者知情权的重要保障，为消费者提供了一个检测消费信息的准确性和真实性的期限,从而最大程度的减少信息不对称给消费者所带来的影响,进而维护了消费者知情权的实现。此外,在现实生活中,因为消费诉讼基本上都是小额诉讼,而且面临各种形式的举证责任和繁琐的诉讼程序,将会花费消费者大量的时间和金钱,最后所得的赔偿很可能是得不偿失的,这就使得许多的消费者在面临经营者的侵害时常常放弃了诉讼的权利,不愿意去起诉经营者以维护自己的合法权利。而消费者反悔权的出现就很好的解决了上述的许多麻烦,这种单方的反悔权就成了消费者维护其权利的迅速而便捷的途径。“当然,在设置该权利时,条件要求不能太高，程序也不能太复杂,应当考虑消费者的弱者地位而与民法上一般的撤销权有所区别”。

    （四）降低消费者的举证责任

    通常在消费诉讼中,消费者可期待的胜诉利益一般较少,且处于一种相对劣势的地位,使其很难承担起相应的举证责任,导致消费者在整个诉讼过程中显得相当的无力。而在自然垄断行业更，这种情况更加明显。例如航班延误时机场以天气搪塞消费者，而消费者缺乏专业知识，有时根本无从知晓，在此情况下可以让经营者承担更重的举证责任，降低消费者的举证责任,在特殊情形下实行责任倒置,以维护消费者知情权。

    （五）完善消费者协会的职能

    我国政府机构的设置上还没有专门的消费执法机关,是由其它的机关兼任的,而在国外一般都设有专门的消费执法机关，“在澳大利亚,设有竞争与消费者委员会,其成员由政府任命,领导人员需具备有工商、行政管理、消费者权益保护等方面的经验,该机构的主要职责就是根据法律保护消费者的知情权不受侵犯,并向消费者提供各种有益的消费信息;在韩国,政府部门设置消费者局作为专门的执法机关”。 因此,借鉴国外的有益经验,对我国的消费者协会的职能进行完善,可以增加消费者协会的权威性、中立性,让其更好的履行维护消费者权益和监督消费者权利不受经营者侵害的职能。

    （六）强化政府的行政职能在消费者知情权保护中的应有作用。

    首先，保护消费者的知情权，不单要通过经营者的信息披露义务予以平衡，同时需要政府承担一定的信息披露义务。“政府采取主动公开信息的方式，在合理的范围内定期对某些商品和服务的信息进行公布可以有效弥补消费信息来源的欠缺”。 特别是政府增加对消费者的信息供给，可以使消费者明确自己的权利，然后依法保护自己的权益。政府也应该及时向消费者提供经营者资质的信息，并为消费者多方面开辟获取信息的渠道。

    其次，由于自然垄断行业多半具有行政垄断色彩，并非纯粹的民事合同， 合同内容有时甚至需要政府统筹安排、协调，此时， 消费者作为弱势群体，其权利更需要国家（政府）的积极干预和保护。由政府的积极履行监管及服务职能实现消费者知情权的保护。使得消费者知情权的保护由“事后补救”转变为“事前防范”和“事中监管”、“事后补救”相结合。

    （作者单位：江西省宜黄县人民法院）