人大代表向本级人民代表大会提出议案是其履职行为的表现。依据《宪法》第72条、《地方组织法》第18条和《代表法》第9条规定可以看出人大代表议案是指人大在举行会议期间，法定的代表人数依据法定程序在规定的期限内提出的属于本级人大职权范围内的重大事项。也可以说，议案是讨论、解决某一问题的办法和措施。提出、审议议案是人大代表在人大会议期间的一项基础性工作。但是从多年的实践看，人大代表在会议期间提出的议案很少能够转为议案处理，大多数全部转为“建议、批评和意见”。

    一、基层人大代表提出议案的现状。

    （一）数量比较少。基层人大代表在会议期间向大会提出的议案数量有限。以信阳市某县为例，近三年来在该县十二届人大五次会议和十三届人大一次、二次会议上代表分别提出议案10件、12件和27件。即使在提出议案较多的县十三届人大二次会议上，441名代表共提出议案27件，平均下来相当于100名代表提出6件议案。

    （二）质量不够高。一是形式不符。如有的联名代表数量不够，有的只有案由、案据，但没有解决的措施和步骤，缺乏可行性。二是内容不符。很多基层人大代表在提交议案是只关注形式，以为只要凑够了10人就算议案，较少关注内容，有的提议甚至只有30多个字，就作为议案提交；有的代表对重大事项把握不准，没能站在全局的高度提出需迫切解决的一些社会热点、难点问题；有的代表往往只站在本部门、本单位的角度，去提出需要解决的一些具体问题；另有部分人大代表提出议案“大”且“空”，问题本身就有问题；再有部分人大代表准备不足，缺乏调查研究，根本就是临时起意，想什么写什么，缺乏逻辑，更违背了“一事一议”的原则；部分人大代表书写潦草，字迹不清，不知道其所言何物。种种原因导致代表所提议案多被转为建议、批评和意见处理，真正作为议案立案的少之又少。

    二、目前基层人大代表提出的议案质量不高的原因。

    （一）对议案和建议、批评和意见的概念混淆不清。议案和建议、批评和意见既有共性又有区别。两者的区别是：1、议案要求法定机关或代表按法定的联名人数，而建议、批评和意见不需要，只要是代表，一人也可以提出，代表多人联名也可以。2、提出的时间要求不同。议案的提出必须符合法定的时间要求，依据《全国人大议事规则》第21条的规定，议案可以在大会举行前提出。但实践中绝大多数是在大会期间并在大会主席团规定的议案截止时间前提出。建议、批评和意见则随时可以提出。3、在内容上，议案提出的内容和事项必须是属于本级人大及常委会的职权范围。而建议、批评和意见则宽泛的多，并没有严格的要求,涉及国家的经济、文化、教育和卫生等各个方面。两者的共性是其内容大都是反映了人民群众在经济建设中普遍关注的重点、难点和需要解决的“热点”问题。因为这些共性，所以人大代表在提议时，可能忽略了议案的概念和程序，而仅从反映问题角度出发，导致绝大多数提议，虽然是以议案形式提出，但实际内容较多地属于政府及其职能部门的事项。另外，议案的内容属于本级人大职权范围内的重大事项。对于本级人大职权范围内的事项，很多人大代表缺乏明确的定义。有些事项可能是政府或其职能部门工作方面的事情，人大代表对其提议当属建议、批评和意见。只有这类事项“涉及面广、影响比较大，可能引发媒体的广泛关注了”，有可能就作为议案处理。

    （二）积极履职的思想认识不够，责任意识不强。在实践中，某些人大代表过多地关注代表资格的取得，却忽视了代表的责任。部分基层人大代表以“工作忙”、“外地出差”为借口较少参与代表活动。参与基层调研，走访原选举单位群众，听取他们意见，提出有效议案更是难事，更有少量基层人大代表抱着多一事不如少一事的心态，对代表团审议和表决事项在完全不知情的情况下，随声附和，不作思考就表示同意。更有甚者，极少基层人大代表为完成代表团报送议案的任务，竟然让随行的不具代表资格的工作人员编写议案和建议，然后以其名义交至大会秘书处。可以说，这些代表的怠职或不履职行为，严重违反了代表应尽的义务，极大地损害了广大人民群众的根本利益。

    （三）与选民联系不够紧密，实地调研不深入。在实践中，有的基层人大代表很少与选区群众进行联系和沟通，在提议时仅仅是从自己经历出发，由此及彼，缺乏全面性；有的基层人大代表在听取人民群众反映的问题后，不再进行深入调研和实地考察，仅充当“传话筒”的角色，将建议附在《议案卡》后就算了事。还有人大代表对其提出议案中所涉项目在没有进行深入调研的情况下，开口闭口要资金、要土地，不去考虑后果和可行性；更有少量人大代表连自己是何选区都不知道，更提不上了解其选区选民关心和关注的问题。总之，这都在一定程度上制约了代表提议的质量和价值。

    （四）奖惩机制不健全，对代表缺乏有效的监督。从代表法可以看出只要代表没有违法和犯罪等特别严重情节，对于代表是否积极履职、提出议案多少都没有多大关系。代表法虽然规定了代表接受选民监督，但是由于选民范围广，不具体，导致监督变成“空白”。在实践中，为提高代表工作积极性，人大常委会在会议闭幕后，会根据代表所提议案和建议的价值和质量，选出优秀的议案予以奖励，用来激励代表认真履职，积极提议。但是对于那些不提议或者少提议的代表，因为没有相关惩戒的法律依据，所以也只能是督促或建议其所在代表团，在下次召开会议时“要切实负责，严肃对待”。这些建议性的语言很难让代表真正认识到其怠职的不良后果，更达不到预期的效果。

    （五）答复机构落实不力，挫伤代表提议积极性。依据《地方组织法》第十九条的规定，人大常委会（乡镇人大主席团）在接到代表提出的建议、批评和意见后，由人大常委会有关办事机构（乡镇人大主席团）交有关机关和组织研究处理并负责答复。对代表的建议、批评和意见的落实，有关机关是否认真研究办理，以及本级人大常委会（乡镇人大主席团）是否定期对承办单位进行催办和督促就显得尤为重要。但是在实际工作中，从某种程度上讲，人大常委会（人大主席团）只是充当了人大代表和解决机构两者之间的“中转站”。在实践中，有的承办单位对转来的提议，仅研究如何答复，而很少办理或不办理；有的承办单位进行研究答复后，就再没下文，只有解决措施，却没有实际落实及负责人。这些“重答复，轻落实”、“光说不做”的行为严重挫伤了代表积极性，容易在代表内心产生“提了没用，不如不提”的不良后果。

    三、提高基层人大代表议案质量的具体措施。

    人大代表提出议案是履行代表职责、发挥代表作用的一项基本要求。因此，引导代表关心本辖区的大事、倾听群众呼声、关注民生疾苦，为提出高质量的议案做准备，是开展人大工作立足点和着眼点。

    （一）打破传统的培训方式，建立动态培训模式，开展多种形式的代表培训活动。

    人大代表要以其所在代表团为培训主阵地，了解本地地理环境、风俗人情、社情民意，定期与选民沟通，倾听民意，了解他们关心和关注的话题。其次，人大常委会（乡镇人大主席团）要组织好本级人大代表集中交流学习、将当地群众集中反映的问题作好记录和整理。

    人大常委会在组织人大代表进行集中培训时，要拓宽培训渠道。对于代表数量多的地区，要对代表分批、分层次进行学习和培训工作。要让新代表向连任老代表学习履职经验，提高其履职能力。有条件的地区可以组织代表赴一些代表工作做得好的发达地区进行考察学习，提升代表的视野和见识。

    在人大代表培训中，不仅应学习有关人大代表工作的法律、法规和日常性工作，还要学习经济学、社会学、心理学等社会科学知识和自然科学知识，延伸代表们的知识面，提升代表水平，为提出高质量的议案做好知识储备。

    （二）建立科学合理的人大代表履职考核评价机制，提升代表提议的积极性和责任心。

    针对部分代表履职自觉性不高等实际情况，在认真调研的基础上，制定切实可行的人大代表履职考核办法，增强代表责任意识，提高人大代表议政、督政的积极性，将代表学习、培训、视察、调研等活动以及代表的议案、建议数量纳入考评内容中去，并将其每年考核情况作为代表工作评先评优和换届时推荐连任代表的重要依据，改变以往基层人大常委会（乡镇人大主席团）推荐制的单一模式。

    （三）完善基层人大常委会（乡镇人大主席团）的督办制度，创新督办方式，提高代表议案的落实率。

    切实加强代表建议督办工作，是基层人大常委会（乡镇人大主席团）的重要职责，也是保障群众根本利益，解决群众关心的重、难点问题的有效途径。同时相关机构落实解决代表提议，对于促进代表积极履职、提高议案和建议质量也都有着十分重要的作用。基层人大常委会或主席团要以解决问题为工作重心，不断总结经验，改变以往的“中转站”形象，加强督办力度，对于办理不力的提议要反复提出，跟踪督办，将问题的解决作为议案办理流程的终点。开办督办工作交流会。基层人大常委会或主席团在条件许可的情况下，组织其他承办单位召开解决代表建议工作的交流会，催促和提升承办单位解决问题的质量和效率。