近年来，为妥善化解行政争议，促进公民、法人或者其他组织与行政机关相互理解沟通，维护社会和谐稳定，全国各级法院积极探索运用协调、和解方式解决行政争议。2008年，最高人民法院发布《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，从制度层面对行政诉讼的协调、和解工作机制作出规范，为促进行政争议双方和解，通过原告自愿撤诉实现“案结事了”提供更大的空间。

    2011年河北省高级人民法院工作报告中指出“加强行政审判工作，保护公民权利，促进依法行政。积极受理、依法审理行政诉讼案件，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，督促和支持行政机关依法行使行政职权。全年共受理行政案件5425件，审结5336件，同比分别上升13.54％和19.43％。统筹兼顾推进城镇化建设和保护行政相对人合法权益，审慎处理土地征收、房屋拆迁等行政争议。积极探索建立化解行政争议新机制，指导各级法院加强行政诉讼案件协调、和解工作，妥善化解行政争议。行政相对人与行政机关因和解而撤诉的案件达930件，占一审行政案件的23.11％”。

    总体上看，法院的上述做法取得了较好的社会效果，赢得了公众和社会的认可。但也有人担心，普遍运用协调、和解方式解决行政争议，与行政诉讼法规定的合法性审查原则不完全一致，也与行政诉讼的功能与作用不完全相符。我认为如果能妥善处理好争议双方的关系，行政调解的意义还是非常重大的。

    首先，行政争议要进行合法性审查：

   （一）行政合法性原则的含义

    合法性原则，又称行政合法原则、依法行政原则。是指行政权的存在、行使必须依据法律、符合法律，不得与法律相抵触。也就是说行政主体的设立，拥有行政职权和行使行政职权都必须依据法律、符合法律，不得与法律相抵触，任何违法行政行为都应承担相应的法律责任。

    合法性原则在行政法中具有不可替代的地位，可以说，在任何一个推行法治的国家，合法性原则都是其法律制度的重要原则。合法性原则基本精神就是控制国家权力，以保障公民权利。通过控制行政权的运行，以保障行政相对人的权利。合法性原则要求行政机关实施行政职能不仅应遵循宪法、法律，还要遵循行政法规、地方性法规、行政规章、自治条例和单行条例等。合法不仅指合乎实体法，也指合乎程序法。

   （二）行政合法性原则的具体内容

    合法性原则的具体内容因各国法律制度的不同而有所不同，通常包括以下几个方面：

    1．行政职权必须基于法律的授予才能存在

    合法性原则要求行政主体在其法定的权限内行使职权，一切行政行为都以行政职权为基础，无职权便无行政。行政主体拥有行政职权，是它进行行政管理的先决条件。任何没有法律根据的职权都是不应存在的。

    2．行政职权必须依据法律行使

    合法性原则要求行政主体在其法定的权限内行使职权，任何没有法律根据的职权都是不应存在的。法定权限不容非法超越，“是否超越职权”是司法审查的一个重要标准。

    我国行政诉讼法第54条规定了行政行为的六种违法情形，越权就是其中之一。越权包括四种情形：

    其一是无权限，比如行政机关作了应由行政相对人自行解决的，或者由市场调节解决的，或者应当由社会团体、组织自律解决的事项。这种情形称行政“错位”。

    其二是级别越权，即下级机关行使了应由上级机关行使的职权、行政机关的内部机构行使了应由行政机关本身行使的职权，或者行政机关的工作人员行使了应由行政机关负责人行使的职权，此种情形称为“行政越位”。

    第三种和第四种是事务越权和地域越权。比如公安机关行使了工商机关的职权，或者行政机关行使了立法机关、司法机关的职权，政府制定行政法规、规章规定了应由法律规定的事项，政府裁决了应由法院裁决的争议、纠纷。这些就属于事务越权。比如北京市工商局处理了应由河北省工商局处理的相对人的不正当竞争行为，就属于地域越权。

    3．行政授权、行政委托必须有法律依据，符合法律精神

    合法性原则要求行政授权或行政委托都必须有法律依据，按法定程序进行，不得违反法律精神。

    合法性原则三个方面的内容是有机的统一体，我们应当全面地理解这一原则。认识到行政主体的设立必须合法；行政职权的拥有应当合法；行政职权的行使应当合法；违法行使行政职权应当承担法律责任。实践证明，不坚持合法性原则是无法实现行政法治的。

    其次，行政调解的意义：

    行政调解是国家行政机关处理民事纠纷的一种方法。国家行政机关根据法律规定，对属于国家行政机关职权管辖范围内的行政纠纷，通过耐心的说服教育，使纠纷的双方当事人互相谅解，在平等协商的基础上达成一致协议，从而合理地、彻底地解决纠纷矛盾。是国家行政机关处理平等主体之间民事争议的一种方法。国家行政机关根据法律、行政法规的相关规定，对属于本机关职权管辖范围内的平等主体之间的民事纠纷，通过耐心的说服教育，使纠纷的双方当事人互相谅解，在平等协商的基础上达成一致协议，从而合理地、彻底地解决纠纷矛盾。

    行政调解是在国家行政机关的主持下，指以当事人双方自愿为基础，由行政机关主持，以国家法律、法规及政策为依据，以自愿为原则，通过对争议双方的说服与劝导，促使双方当事人互让互谅、平等协商、达成协议，以解决有关争议而达成和解协议的活动。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出要“完善矛盾纠纷排查调处工作制度，建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合……把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态”。

    第三，行政调解的作用：

    （一）解决冲突

    行政调解以其快捷、低廉、尊重意思自治的方式解决当事人之间的冲突。

   （1）与法院诉讼相比，行政调解不需要烦琐的手续，即时性也很强，无论是达成协议还是达不成协议而转到诉讼程序，效率都非常高。

   （2）与法院的诉讼程序相比，行政调解作为政府服务职能的一种体现，当事人的总体花费与法院相对较高的诉讼费用、高昂的律师代理费相比要低廉得多，从成本与收益上考虑，当事人自然更愿意选择成本低廉的行政调解方式解决纠  纷。

   （3）行政调解尊重当事人的意思自治，以当事人参与为其必要条件，既有利于当事人了解法律，也有利于减少以后的执法成本。

同时，行政调解的内容、方式和调解结果，都要以合法为基础。而法律正如马克思所讲即使是国王也不能对经济规律发号施令。从终极意义上讲，本身就是对和谐社会的体现和保障。因此，行政调解的过程，作为法律实施的过程，也是法律本身所蕴涵和追求的和谐得以实施的过程。

   （二）实现和谐

    行政调解有利于实现行政机关与相对人之间的和谐。

   （1）行政调解是在民主协商与当事人自愿的基础上产生的，它体现了民主管理与当事人自主行使处分权的自愿原则的有机结合，同时亦能发挥与命令式的行政行为相同的作用。

   （2）通过做耐心、细致、全面、具体的调解工作，可以培养行政机关工作人员踏实认真尽职尽责的工作作风，树立行政机关良好的工作形象，发扬为人民群众服务的精神，并由此增强人民群众对行政机关的信任，提高行政机关的执法权威，进一步建立人民群众同政府密切融洽、协调、信赖的关系。

   （3）行政调解将当事人自主意思表示建立在对行政机关正确执法而树立起的权威的服从与信任感的基础上，使当事人自愿听从行政机关正确有益的劝导说服，化解纠纷，解决矛盾。这样，它便不同于单纯按法律规定被动维持秩序的行政行为，因为它不仅在最低要求上完成了对纠份的解决，又进一步使政府工作在更高层次上采用积极主动的方式，创立一种既为法律所允许、又为当事人和政府所共同认可和赞同的更合理、更完善的社会关系，促使行政机关在更加全面彻底的意义上履行自己的职责。

    同时，行政调解的过程也是行政机关与相对人之间针对是否依法自愿和是否依法调解的相互监督过程。如前所述，法律本身也蕴涵和追求社会和谐，因此，行政相对人的监督也促使行政机关依法行政，实现法律的和谐价值和追求。

   （三）保证体系和谐

    行政调解制度的存在保证社会冲突解决机制体系的和谐。社会冲突的不同激烈程度决定了其解决机制必然分为层级不同的体系。依据我国《治安管理处罚法》第九条规定，公安机关行政调解的对象是“民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理并且情节较轻的行为”。因此，将激烈程度相当轻微的社会冲突纳入至行政调解范围之内，而将其他激烈的社会冲突纳入到行政扣留乃至刑事制裁范畴之列，在实现节省公安机关的行政执法资源目的的同时，既保障了社会冲突的解决，也实现了社会冲突解决机制内在的协调。

    我国行政诉讼制度长期以来存在诸多问题，尤其是未将调解制度纳入其中，结果导致我国大量的行政诉讼案件通过“案外调解”、“协调处理”等违法手段处理，一方面这与行政诉讼禁止调解的初衷背道而驰，另一方面法律被规避，当事人的权益无法切实得到保障。所以从行政诉讼调解制度纷争入手，用比较和分析的方法探析构建我国行政诉讼调解制度的必要性及可行性，探讨法治和调解之间的连接点，并尝试将调解纳入到行政法治的轨道上，可以更好的发挥调解在解决纠纷中的作用。

    （作者单位：河北省廊坊市三河市法院）