本文主要从旧条例的不足，新条例在旧条例基础上的改进和新条例的不足方面进行论述。

　　关键词:房屋征收与补偿；制度改进；法律完善

　　一、原来城市房屋拆迁的状况和存在的主要问题

　　（一）城市房屋拆迁的概念和原来状况

　　1、城市房屋拆迁的概念

　　城市房屋拆迁是指拆迁人依法在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并对被拆迁人进行补偿、安置的行为。

　　我国土地属于公有制，城市市区土地为国有，城市郊区和农村土地属于集体所有。集体所有土地转变为国有土地是土地征收，城市房屋拆迁则是对国有土地上房屋的征收。但是拆迁的真正目的，并不是要取得被拆迁人的房屋及其地上附属物，而是为了取得所需用地的土地使用权，并在此基础上进行新的开发建设，其核心是政府对城乡土地和空间资源进行的再次分配与利用。

　　2、城市房屋拆迁的条例的原来状况

　　2001年的《城市房屋拆迁管理条例》在一定程度上规范了房屋拆迁，调整了各主体之间的利益，但是存在诸多问题和隐患，这里主要阐述的是条例存在的问题。城市房屋拆迁在实际执行过程中引发了许多社会矛盾，带来一系列棘手的社会问题。近些年来见诸报端的房屋拆迁案件已经引起了社会的广泛关注。有关部门公开表示，很多地方借“公共利益”之名大搞商业开发。那么究竟是什么原因使我国的城市化进行曲中奏出了不谐音呢？透过城建纠纷这个表面问题，我们会发现被拆迁人的合法权益被严重侵犯的情况现在几乎成为了一种普遍现象。

　　（二）房屋拆迁的主要问题

　　1、在公共利益和商业利益拆迁上政府定位不明确

　　理论上讲，拆迁的性质应当取决于被拆迁房屋所占土地的开发性质。土地开发可以分为公益型土地开发和非公益型土地开发。公益型土地开发，是指为了满足公共利益的需要而进行的土地开发，主要包括为各类城市基础设施和市政建设，如建设城市道路、桥梁、国防和军事、公用事业、城市绿化、环境保护设施等。非公益性质的开发包括各种出于营利目的而进行的土地开发和一些既能满足公共利益的需要，又能获得商业利润的土地开发。但是，实践中城市房屋拆迁并没有按照土地开发的性质进行区分，而是全部由政府进行拆迁。即使在非公益拆迁中，开发商也不能成为拆迁人，政府不可避免地充当了实质上的拆迁人，公益拆迁和非公益拆迁混为一谈。一旦发生矛盾，被征收人往往迁怒于政府，如果拆迁规模很大，还会产生局部地区社会不稳定。因此，对城市房屋拆迁制度的首要改革就是区分公益拆迁和非公益拆迁。公益拆迁，其实质是政府因公共利益征收私人财产，这也是为什么《国有土地上房屋征收和补偿条例》更名的原因所在。

　　城市拆迁分为公共利益拆迁和商业利益拆迁，只有在公共利益拆迁中政府才能使用强制权力。而现在各种拆迁中，都有政府的参与，拆迁可以为开发商带来巨额商业利益，同时也能为地方政府带来几十倍甚至上百倍的土地差价。许多地方政府之所以乐于插手房屋拆迁，主要原因是从中可以获取拆迁补偿和土地出让差价，赚取流动资金。个别地方领导为出政绩、搞形象，地方的城市旧城改造和房屋拆迁工作不讲求实效，没有量力而行地合理确定拆迁规模。政府在诸多拆迁纠纷中，或多或少的都起了“重要”作用。政府部门在拆迁工作中违法行政容易引发了群众不满，造成较大的社会矛盾。政府在城市拆迁中的角色失当表现为：其一、职能“错位”。有些地方的拆迁办公室既是行政机构，又是拆迁人，当运动员又当裁判员。甚至有部分房屋拆迁管理部门代表的是拆迁人的利益或充当拆迁单位，直接参与和干预应由拆迁人或拆迁单位承担的拆迁活动；其二，职能“越位”。有一些地方政府为追求城市发展速度而忽视法定程序，滥用拆迁行政许可权，导致违法拆迁。譬如：还未收回拆迁户的土地使用证，就擅自将房屋的土地使用权交给开发商；未经法定审查和审批程序就组织实施拆迁计划；向不具备建设项目批准文件的拆迁人颁发拆迁许可证等。一些地方政府不顾当地经济的实力，盲目扩大建设规模，搞旧城拆建，后续资金投入跟不上，因而造成拆迁安置方案不落实；其二、职能“缺位”。政府在组织拆迁听证、监督中介机构公正评估等方面少有积极作为。拆迁裁决程序缺乏公开、公正，裁决内容不具体。拆迁主管部门对被拆迁的房屋、附属建筑、临时建筑、违法建筑认定的随意性很大，认定事实缺乏依据，透明度不够。

　　2、民众补偿议价能力不足

　　民众无议价能力，则必然会被低成本地强制拆迁，若以个体单独议价则强势者得权力寻租而获得特殊利益，弱势者亦有坚持不拆导致最后要么公共利益受损，要么演化为暴力事件。

　　 “2004年8月31日贴出动迁公告，随后整个片区280户都已经搬走，唯独剩下了吴苹一家。其间，公司与吴苹进行了数十次协商，但她没有接受安置方案。”最后的结果是吴平夫妇所获得的赔偿、补偿、安置房折合人民币约350万元。但此案的标杆意义并非是如梁慧星先生所说：“《物权法》将终结圈地运动和强制拆迁，使其成为历史名词。这部法律对土地征收制度有明确规定：将商业用地排除于国家征收之外，企业取得商业用地要与土地使用权人谈判签约”，相反却是给地方政府以警戒：对于公共事业用地要迅速采取强制措施征收，对于开发商要开发的商业用地也要帮助其迅速强制征收，否则这么多地方要开发，只要冒出一个钉子户，那么整个改造以及房地产建设全都不能进行。而开发商获得的教训则是：一定要和地方政府搞好关系，由他们帮我进行强制拆迁，否则我会像重庆那个开发商一样，血本无归。于是，接下来发生的就是政府把开发商进行的商业开发、工业用地征收等等全都巧立名目，纳入公共利益范畴，而对于不肯拆迁者，寻求合理对价者统统以钉子户处理。

　　任何官员想要城市开发推进必然会碰到不愿意拆迁以及高要价的情况，而重庆最牛钉子户的标杆意义在于它明确告知主政官员，赋予民众个体议价能力则城市开发是根本不可能的，于是乎地方政府的选择则是使民众无议价能力，根本没有讨价还价的余地。

　　3、暴力拆迁之后法律责任追究不健全

　　在那些著名的暴力拆迁案件中，没有官员因暴力拆迁而受到刑事处罚，最多是行政处罚，并且避过舆论风头之后反而会被视为有魄力的官员而益发被重用。唐福珍事件中被停职的城管局长钟昌林已官复原职，而嘉禾拆迁事件中被撤职的县委书记、县长等官员也均调往市里任官，或者升职 。在复旦博士案中，包括晋源区副区长计建中在内的5名领导因此事遭到“免职待查”等处理。

　　当下的城市房屋拆迁中，最严重的问题莫过于暴力拆迁，暴力拆迁的成因有很多，如，如现行规范拆迁行为的立法不到位，拆迁群众缺少及时有效的利益诉求渠道；个别开发商有恃无恐，为完成拆迁而不惜对所谓的“钉子户”停水、断电，甚至威胁、恐吓，强行拆除居民房屋。主要原因是相关赔付不合理，国家规定的款项出现私吞现象，或者开发商不能给予合理的条件，导致居民拆迁后可能失去居所。暴力拆迁的主要是由于没有良好约束公权力所导致，所以想要彻底制止暴力拆迁，就必须加强法律责任的追究，从完善法律的方面来彻底制止暴力拆迁。

　　二、房屋征收与补偿条例对于旧问题的改进

　　（一）明确了房屋征收的公益性

　　公益拆迁，是指为了满足公共利益的需要而进行的拆迁，例如国防、公共交通、公共教育、公共博物馆、医院、环境保护等以满足公共需求为目的的公共建设项目与基础设施建设项目。非公益拆迁，是指出于纯营利目的而进行的拆迁。例如高档小区、别墅区、高尔夫球场、赛马场、高级办公建筑、商业街等都是以营利为目的的商业性开发。这些项目在开发建设过程中如果发生拆迁问题，就是属于非公共利益拆迁的范畴。公益拆迁以一种牺牲特定少数人的方式促成不特定多数人的利益，应坚持无补偿则无征收的救济程序。

     新条例明确了公共利益的情况，明确了房屋征收实施单位不得以营利为目的。确定了政府在房屋征收补偿过程中的地位。

　　（二）尊重民意，保障公民私人利益

　　新的征收条例充分尊重民意，保障了公民的知情权和话语权。条例的制定就是源于北大学者上书修法，制定过程中多次公开征求民众意见。可以说，这部法律是在民意的要求下发芽和长成的。在条文中，不仅在制定征收补偿方案、作出征收决定、作出补偿决定等各项程序规定中，提出了公布和征求公众意见的具体要求，保障公众的知情权，明确了公众参与的内容和方式；而且规定了征收房屋的各项建设活动，应当符合规则，规则的制定应当广泛征求社会公众意见，强调科学规划、民主规划，从规划源头保障公众的话语权。

　　新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》与1991年和2001年《城市房屋拆迁管理条例》相比，条例的立法宗旨从强调拆迁管理，转向规范行政行为，统筹考虑公私利益，既维护公共利于，又给予公民合法私有财产权利充分尊重和保障。新条例规定征收个人住宅先给予住房保障，明确了补偿费用先到位，“先补偿后搬迁”的原则，赋予了被征收人补偿选择权，明确了被征收人对征收决定和补偿决定的救济权，取消行政强制拆迁等一系列不合理制度，保护了被征收人的私人合法利益。

　　（三）法律追责方面的改进

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》从三十到三十四条规定了对于市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员、对直接负责的主管人员和其他直接责任人员、房地产价格评估机构或者房地产估价师的详细责任规定，用专门的一章来明确了法律责任，比之于《城市房屋拆迁管理条例》，是很大的进步。

　　三、房屋征收与补偿条例的不足

　　（一）没有对土地使用权的补偿

　　城市房屋拆迁的根本目的是城市的土地，我国城市土地所有权属于国家，私人只享有土地使用权。但土地使用权作为一项独立的物权，它也是有价值的。新条例是对房屋的征收与补偿，而不应当涉及对国有土地使用权的处分。而对被征收人的补偿里面，却没有提到补偿被收回的“国有土地使用权”。我们知道，国有土地使用权是被征收人在建设时通过招拍挂制度有偿购买的，或买房人在购买房屋时连同房屋一起有偿购买的，行政机关将未到期的国有土地使用权收回的同时，却不对其进行补偿，显然是对被征收人财产权利的无偿剥夺。

　　（二）评估机制不完善

　　众所周知，目前的征收拆迁房屋，最敏感的问题无疑是补偿价格问题，拆迁人与被拆迁人往往在价格上无法达成一致。目前现行的办法也是采取评估，但被拆迁人对评估机构作出的评估结果不服的，有权另行委托其他评估机构进行评估。但新条例规定，对评估确定的价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。其中没有规定被征收人有权另行委托其他评估机构进行评估。从目前现行的拆迁评估办法来看，评估公司虽然是被拆迁人选定的，但对房屋的评估事项委托人和实际付款人都是拆迁人，因此评估公司按照拆迁人的意愿对房屋进行评估，评估价格远远低于被拆迁人的预期也就不足为奇了。我们试想，被征收人如果对这样的评估公司做出的评估结果不满意，对评估机构不信任了，为什么不能另行委托他人进行评估？因此为公平起见，新条例应当进一步要求改进评估委托关系，明确评估事项的委托人是在征收人和被征收人共同委托，而评估费用应当由被征收人适当承担，这样能够使评估机构能够公平进行评估工作。

　　结语

　　城市房屋拆迁在实际执行过程中引发了许多社会矛盾，带来了一系列棘手的社会问题，成为当前备受社会各界关注的一大热点问题。现行城市房屋征收与补偿条例在旧问题上做了很大的改进，但是还存在着些许问题。因此，必须尽快改革和完善我国城市房屋征收和补偿制度；完善拆迁安置补偿制度；界定“公共利益”，健全拆迁房屋的评估机制；明确政府在拆迁补偿中扮演的角色。以此来保障城市房屋征收与补偿中利益主体的合法权益，最大限度地减少房屋拆迁中的矛盾和冲突，从而达到和谐的最终目的。

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　　作者单位：江西省泰和县人民法院