行政判决是人民法院在审理行政案件时，根据认定的事实和适用相关法律法规，以国家审判机关的名义依法对案件实体问题所作的决判，是人民法院对行政机关进行司法监督最有效的方法，对于监督和维护行政机关依法行政，保护公民，法人或者其他组织的合法权益具有重要的社会意义，是国家意志的体现，行政判决一旦生效就对当事人以及人民法院自身产生拘束力。对于行政诉讼案件，根据《行政诉讼法》及最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》﹝以下简称《解释》〕的规定，人民法院可以根据不同情况分别做出维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决、确认判决、驳回诉讼请求判决、行政赔偿判决七类判决结论，本文试就七类判决在法律通用的问题略陈已见，以期方家指正。

   【关键词】：行政判决 法律适用 初探

    一、维持判决

    维持判决是人民法院经审查，认定具体行政行为合法有效，对其予以维持，确认其效力的判决。该判决是人民法院对具体行政行为合法性的肯定，是对行政法律关系的维护。按照《行政诉讼法》第54条第（1）项的规定，人民法院在做出维持判决时应同时满足三个条件：  

    1、证据确凿。指做出行政行为所依据的证据材料真实、可靠，行政行为是否具有充分证据属事实审查，即对具体行政行为所根据的事实进行审查。没有足够确凿的证据证明事实成立，人民法院不能做出维持原判。

    2、适用法律、法规正确。指具体行政行为所使用的法律、法规及相应条款正确合理。

    3、符合规定的行政程序，行政机关做出具体行政行为为必须符合法律法规规定的行政程序以及行政程序的一般原则。

    人民法院在做出维持判决时，应遵循以下规则对被诉行为予以审查，以确定应适用的法律规范。首先，要遵循行政审判适用法律的一般原则，对被诉行为所依据的事实进行审查，为正确适用法律提供事实基础。其次，要对被诉具体行政行为所适用的法律、法规及其相关相应条款是否正确合理进行审查，以确定被诉行政行为是否适用维持判决。具体审查内容包括：（1）适用的法律法规是否现行有效，尚未生效或已废止的法律不得适用彼法，应适用此条款而适用彼条款的情形；（3）排除适用了不应当适用和应当适用而没有适用的情形；（4）审查适用法律法规的主体是否合法，其是否在法定职权范围内行使职权。再者，应当注意用行政程序规范以及行政程序一般原则对被诉行政行为的程序合法性进行审查，以确认其是否符合法定程序，能否判决予以维持。

    二、撤销判决

    撤销判决，是指人民法院经过审查，认定被诉行政行为违法，对其予以撤销，否定其效力的判决。行政诉讼的主要目的就是为了撤销违法的，对公民合法权益产生侵害的行政行为。通过人民法院的撤销判决，可以对违法的具体行政行为予以纠正，从而确保行政法律秩序的正常运行，依法行政的真正实现。撤销判决有全部撤销判决、部分撤销判决和撤销并重新作出具体行政行为判决三种具体形式。根据《行政诉讼法》第54条第2项的规定，做出撤销判决，应当具有下列情形之一：

    1、主要证据不足。指行政机关实施的具体行政行为缺乏必要的证据，不足以证明该具体行政行为所认定的事实情况，行政行为主要证据不足，人民法院应予以判决撤销。

    2、适用法律、法规错误。指行政机关在实施行政行为时错误地援用了法律法规。主要有以下表现：①选择适用的法律、法规不正确；②选择适用的法律法规条款不正确；③适用无效的法律法规；④适用法律法规不全面；⑤违反法律冲突适用规则；⑥行政行为没有法律法规为依据。

    3、违反法律规定的行政程序。指行政机关实施行政行为时违反行政程序法规规范。行政行为违反法定行政程序，指导致被撤销的法律后果。违反法定程序的表现形式主要有：①步骤或顺序违法；②行政活动的形式违法；③时限违法。

    4、超越职权

    超越职权是指行政机关实施具体行政行为时超越了法律法规授予的权力界限。人民法院对被诉具体行政行为是否超越职权，可以从以下几个方面予以审查：①被诉行政行为是否行使了宪法，法律没有词语的权力，即无权限。②被诉行政行为是否行使了法律词语其他行政机关的权力，即事物越权。包括行政机关行使国家权力机关，司法机关的职权，以及某一行政机关行使了其他行政机关职权的情形。③被诉行政行为是否超（行政处罚的行政机关在法定处罚种类和幅度以外事实处罚：二是地域越权，即行政机关行使职权超越了地域管辖范围：三是层级越权，包括下级行政机关行使了上级行政机关的权限和上级行政机关行使了下级行政机关的权限。

    5、滥用职权  

    滥用职权，是指行政机关的具体行政行为违反法律授予该职权的目的﹙做出行政行为时存在主观恶意﹚。人民法院可以从以下几个方面审查被诉行为是否构成滥用职权：①被诉行政行为的做出是否违背法律的目的。行政机关关在行使法律赐予的权力时，不得与法律追求的目的相背离，否则就是滥用职权。如被告的罚款决定不是为了制裁违反行政法义务的行为，而是出于为了收集资金的目的，就构成滥用职权。②被诉行政行为的做出是否掺杂了不适当的考虑。包括行政机关在做出被诉行政行为时是否考虑的重要因素。如被告在做出被诉行政行为时不适当地考虑了相对人的身份及相对人与行政机关共工作人员的亲属关系等，该行政决定即属滥用职权。③被诉行政行为是否有违反比列原则的情形，包括被告在行使职权做出具体行政行为时是否有独断专横，反复无常以及同等情况下不同等对待等现象。如对同以法律法规的有关条款在同类案件中先后做出不同的解释，造成同类案件不同处理以及对违法轻者重罚，重者轻罚等现象。

    三、履行判决

    履行判决是针对被告不作为行为而采用的判决形式，是指人民法院经审查，认定被告负有法定职责而未履行且无正当理由所做出的责令被告限期履行职责的判决。

    《行政诉讼法》第54条第三项规定：“被告不履或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。”据此，人民法院在做出履行判决时应同时慢足以下条件：①被告依法负有法定职责；②被告对相对人的申请不予答复，即存在不履行或拖延履行法定职责的情形；③被告不履行或拖延履行法定职责无正当理由。

    根据履行判决的适用条件，人民法院在审理被告不作为案件时，应从以下几个方面对被诉讼行为进行审查，以最终确定其应适用的法律规范。

    1、被告是否负有与原告申请事项相关的法定职责。被告负有相关的法定职责才有可能适用履行判决的相关法律条款。否则，应适用驳回诉讼请求的判决类型与法律条款驳回原告的诉讼请求。

    2、被告是否有对相对人的申请不予答复即不履行或拖延履行法定职责的情形。具体审查以下内容：①相对人是否提出相关的申请，对此应有相对人负举证责任，相对人不能举证的，则其诉讼被告不作为的理由不能成立，应适用驳回诉讼请求的判决类型及相关条款。②被告对相对人的申请是否做出明确的意思表示。若做出明确的意思表示，无论该意思表示是同意或批准，还是拒绝或不批准，则都构不成不作为，不适用履行判决的类型及条款。同意或批准的意思表示意味着已作为且已答复了相对人的申请，只不过是未具体执行；拒绝或不批准的明示拒绝行为，实际上是被告履行职责的否定性表现形式，是一种作为的形式，对此应适用撤销、确定等判决类型及法律条款。③被告不予答复的期限是否超过法定的合理的期限。

    《解释》第39条规定：“共民、法人或其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其规范性文件对行政机关履行职责的期限另有的，从其规定。“公民、法人或其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保持其人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，起诉期间不受前款规定的限制。”可见行政机关对相对人有关申请答复的合理期限通常是60日。人民法院应据此对被诉行政行为予以审查。

    3、被告不履行或拖延履行法定职责无正当理由。若被告有正当理由，如无管辖权或因不可抗力等原因而导致不履行或拖延履行法定职责的，则不构成违法，也不应该做出履行判决，而应判决驳回原告的诉讼请求。

    四、变更判决

    变更判决，是指人民法院经审查，认为被告实施行政处罚权时，选择的具体处罚种类或幅度畸轻畸重，显失公正予以改变更正的判决形式。《行政诉讼法》第54条第4项规定“行政处罚显示规定的，可以判决变更。”可见，人民法院在行政审判中做出变更判决，必须同时具备两个条件：①只适用于行政处罚；②必须是行政处罚显示公正。

    对于显示公正的认定标准，《行政诉讼法》未做出明确规定，在具体审查时，可作如下把握：①行政处罚是否畸轻畸重。处罚虽在法定幅度内，但名显过轻或过重，违背了罚责相当的原则，即属显示公正。②处罚过程中是否存在同责不同罚的情形，若处罚时违背了同等原则，对同等违法行为予以不同等处罚或不同等违法行为予以同等处罚，也属显示公正。③被告的行政处罚行为是否反复无常，主要指被告对同样的情况所做出的行政处罚结论是否存在缺少标准，武断专横，前后不一致的情况，若有即属显示公正，可予以判决变更。

    值得指出的是，由于显示公正也是一种违法行为，因而对行政处罚显示公正的，人民法院在具体案件的处理上有选择的余地，即可以直接变更，也可以判决撤销，但人民法院在做出变更判决时不宜加重对原告的处罚，也不宜直接代替行政机关做出新的行政处罚。当然，若厉害关系人（如治安案件受害人）认为行政机关的处罚行为畸轻而提起诉讼的，则不受此限制。

    五、确认判决

    确认判决是指人民法院对被诉行政行为经过合法性审查，对该具体行政行为的合法，有效与否进行确认，在不宜适用其他判决形式的前提下，直接做出确认该具体行政行为是否合法或有效的判决。根据《解释》第57条之规定，确认合法的判决是指人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或驳回诉讼请求的，可以做出确认其合法个、或者有效的判决。确认违法的判决是指人民法院经过审理，认为被诉具体行政行为违法但又不宜适用判决撤销的，做出确认被诉行政行为违法或无效的判决。

    确认违法的判决适用于以下情况：第一，被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的：第二，被诉具体行政为违法，但不具有可撤销内容的：第三，被诉具体行政行为依法不能成立或者无效的；第四，被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家或者公共利益造成重大损失的；第五，被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法的。

    根据上述规定，对确认具体行政行为合法的判决形式的法律条款的选择适用，应当首先依前述维持原判的审查原则对被诉具体行政行为的合法性予以审查并确定的、是否合法。然后根据维持判决与驳回诉讼请求判决的有关规定，并结合行政管理与行政诉讼的实践以及行政法治的基本原理，对合法的被诉具体行政行为是否存在不适宜判决维持或驳回诉讼请求的情形进行审查。若有，可做出确认合法或有效的判决；否则应依法做出维持或驳回诉讼请求的判决。

    对确认违法的判决形式及法律条款的选择适用，应按照《解释》第57条第二款、第58条、第50条的规定，依照相关法律的具体规定予以审查。对却属应适用确认违法的判决形式情形的，对被诉行政行为依法做出确认其违法或无效的判决。经审查，若认为被诉行政行为违法，但撤销该行为将会给国家利益和公共利益带来重大损失的，依照《解释》第58条规定，在做出确认被诉行政行为违法判决的同时，责令被告采取相应的补救措施；造成损害的依法判决承担赔偿责任。

    六、驳回诉讼请求判决

    行政诉讼法没有规定人民法院可以判决驳回原告诉讼请求。但是，在审判实践中却常常遇到以下两个难以处理的问题：

    1、是法院在审查不作为的案件中。认定原告起诉被告不履行法定职责的理由不能成立的情况下，根据《行政诉讼法》第54条的规定，法院只能对被告不作为做出维持判决。但被告什么也没有做出，法院判决无实质性内容。

    2、经审查认定被诉具体行政行为合法，但存在不合理性或因法律、政策变化需要变更或废止的问题，如果法院判决维持，那么，被告就不能成立改变被诉具体行政行为，这样显然不利于对原告的合法权益予以充分保护，如果判决撤销又缺乏法律依据，使法院难做出判决。弥补行政诉讼法规定的判决形式的不足，《解释》第56条做出了具体规定，人民法院可以判决驳回原告的诉讼请求。根据《解释》规定，人民法院驳回原告诉讼请求的判决适用以下四种情况：

    一、起诉被告不作为理由不能成立的。行政审判中原告不作为理由不能成立的情况主要有两种，第一种是原告申请或请求被告所履行的行为，法院经审查认定被告不具有此项法定职责，被告不能也无权作出原告所申请或请求其所为的行为。第二种是原告申请或请求被告所履行的行为，被告已履行，但未达到原告的预期效果的。

    二是被诉具体行政行为的合法性进行审查。对违法的具体行政行为可以判决撤销或者变更，同时可以责令被告在一定期限内重新做出具体行政行为，这就意味着对合法但不合理的具体行政行为，不能判决撤销或者变更，只能判决维持，一旦法院判决维持后，就必须持续该具体的行政行为，行政机关无法再进行变更，按照《解释》的规定，对这类被诉具体行政行为，法院采用驳回原告诉讼请求的方式做出判决。被告在法院判决生效后仍可以改变被诉具体行政行为。

    三是具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或废纸的。由于法律、政策随着国家各项事业的发展而不断发生变化，存在行政机关做出具体行政行为时，适用的法律规范是有效的，但当进入诉讼时就适用的法律规范已经变更或者废止的情形。因为被告在做出具体行政行为时适用的法律规范是有效的，人民法院仍应当时的法律规定来判断被诉具体行政行为的合法性，而不能以诉讼时新颁布的法律规范来否定其合法性，按照新的法律规范认定被诉行为时不合法的，如果人民法院依据当时有效的法律规范认定该具体行政行为合法，判决维持这种具体行政行为，实质上是在维持一种已经宣告废止或变更的法律规范。这种判决显然与司法的正义性原则相悖。在这种情况下，法院即不能维持这种被诉具体行政行为，同时由于受当时的法律规范的制约，也不能做出撤销判决，只能判决驳回原告的诉讼请求。

    四是其他应当判决驳回诉讼请求的情形。因为行政诉讼法中的情况非常复杂，不可能把所有应当判决驳回判诉讼请求的情形逐一列举出来，为了避免法院在审理行政案件中，遇到应当判决驳回诉讼请求的情形无法可依的现象发生，《解释》规定了其他应当判决驳回诉讼请求的情形。但这类情形在具体使用法律规范时，应当特别慎重。适用该条款应当使即确认被诉行为合法有效有一定的问题，判决撤销又无意义的情形，才可以判决驳回原告的诉讼请求，其他情形不宜判决驳回原告诉讼请求。

    此外，《解释》第50条第3款规定，被告改变原具体行政行为的原告不撤诉，人民法院审查认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。在此种情况下人民法院做出驳回原告诉讼请求的判决，也属于《解释》第56条第4项规定的范畴。对该类判决形式及法律条款的选择适用，只需根据被诉行政行为相关法律规范的规定，严格审查被诉行政行为是否属于上述情形，即可得出应否适用的结论。

    七、行政赔偿判决

    行政赔偿判决是指人民法院经过审查，针对赔偿请求人就被告的为法行使权行为所遭受的损害而提出的赔偿请求所做出予以赔偿或者驳回赔偿请求的判决形式，该，类判决与民事侵权中的赔偿判决相似。根据行政诉讼法、国家赔偿法及司法解释的规定，提起行政赔偿诉讼有三种形式：

   （1）直接提起行政赔偿诉讼。赔偿请求人认为行政机关及其工作人员实施了《国家赔偿法》规定的非具有行政行为（事实行为）侵犯其人身权、财产权，并造成损失，赔偿义务机关拒不确认致害行为违法，赔偿请求人可直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。

   （2）一并提起的行政赔偿诉讼公民，法人或其他组织认为行政机关的被诉讼行政行为侵犯人身权，财产权并造成损失的，在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿诉讼，对此人民法院应予受理，并应分别立案，根据案件具体情形，即可以合并审理，也可以单独审理。

   （3）单独提起的行政赔偿诉讼是指赔偿义务机关对赔偿请求人致害的具体行政行为已确认为违法，且该赔偿请求业经赔偿义务机关先行处理，而赔偿请求人对赔偿义务机关逾期不予赔偿或赔偿请求人认为赔偿义务机关应当赔偿而不予赔偿时，赔偿请求人单独向人民法院提起行政赔偿诉讼。

    1、针对上诉行政赔偿诉讼方式，人民法院可根据案件事实及有关法律规定分别做出全额赔偿（以请求为限）、部分赔偿不分驳回请求、驳回全部赔偿请求等形式的赔偿判决。判决形式及法律条款的选择适用和审查适用法律规则应从以下几个方面考虑：

    2、对直接提起的行政赔偿之诉，首先要审查请求人的赔偿请求所针对的行为是否属于《国际赔偿法》第3条第③、④、⑤项和第4条第4项所规定的四种非具体行政行为，即以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的；违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为；造成财产损害的其他违法行为。其次，要审查赔偿请求所针对的致害行为是否已确认违法。只有赔偿义务机关拒不确认致害行为违法的，赔偿请求人才能直接提起行政赔偿之诉，否则，赔偿请求人无需提起直接行政赔偿之诉，可提起单独行政陪偿之诉。再次，根据《国家赔偿法》、《行政诉讼法》、《解释》、《关于审理性政赔偿案件若干问题的规定》等具体规定，运用行政法律规范使用的冲突规则，在查明案件事实的基础上，依法对赔偿义务机关的致害行为是否违法做出确认。针对被确认违法的致害行为，视请求人的具体赔偿请求及其与致害行为的因果关系等情节做出全额赔偿、部分赔偿，部分驳回或全部驳回赔偿请求的行政赔偿判决。至于赔偿义务机关的职权行为虽然造成实际损害，但其不具有违法性的，可判决确认被诉行为合并并驳回赔偿请求人的赔偿请求，对实际损失或由请求人自负或通过行政补偿途径解决。

    3、对一并提起的行政赔偿之诉，要按照维持判决，撤销判决以及确认判决等判决类型的法律适用审查规则对被诉行政行为合法性进行审查，以确认是否违法。针对被诉行政行为做出维持或确认合法判决的，故应依法判决驳回原告的赔偿请求，针对被诉行政行为不承担赔偿责任，故应依法判决驳回原告的赔偿请求，针对被诉行政行为做出撤销或确认违法判决的，由于被诉行政行为的违法性已被确认，因此，被告应对此行为给原告造成的损害依法承担行政赔偿责任。至于赔偿数额，应严格按《国家赔偿法》所确定的赔偿范围、赔偿项目及标准来确定。对被诉行政行为虽被判决撤销或被判决确认违法，但原告的赔偿请求事项与被诉行政行为没有因果关系或者没有法律依据的，可按照《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第33条规定，判决驳回原告赔偿请求。

    4、对单独提起的行政赔偿之诉，其审查焦点在于致害行为是否已被确认违法。只有致害行为已确认违法的，才可以单独提起行政赔偿之诉，否则应裁定不予受理。对已经审理的应裁定驳回起诉。

   【主要参考文献】

　  1、罗豪才、湛中乐《行政法学》北京大学出版社 ；

    2、周佑勇《行政法学》武汉大学出版社；

    3、胡建淼《行政法学》法律出版社；

    4、姜明安《行政诉讼法学》北京大学出版社；

    5、方世荣、徐银华、丁丽红《行政诉讼法学》清华大学出版社。